一、背景

2020年07月20日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾日益增長的美好生活需要具有重要意義。2020年10月29日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《近期擴(kuò)內(nèi)需促消費(fèi)的工作方案》，其中明確提到“加大對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的支持”。老舊小區(qū)電梯加裝得到了社會各界的更多關(guān)注。

而在此前，國內(nèi)外為了推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)和緩解老齡化困境，已經(jīng)對該問題進(jìn)行了諸多研究和實(shí)踐。在國外，新加坡建屋發(fā)展局（HDB）推出了新加坡電梯升級計(jì)劃（LUP）；瑞典則基于規(guī)劃與建筑法案(PBL)和住房適應(yīng)贈款法案(HAGA)主張以公共撥款和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來進(jìn)行無障礙改造，而非對多單元建筑的業(yè)主施加要求；芬蘭則依照《住宅和住宅翻修補(bǔ)助金法》對現(xiàn)有公寓樓加裝電梯，消除住宅樓內(nèi)通行障礙而發(fā)放補(bǔ)貼。而國內(nèi)，在十多年前就已經(jīng)有學(xué)者進(jìn)行了關(guān)于既有住宅加裝電梯的意義、前景及可行性分析的研究。經(jīng)過多年的實(shí)踐積累，全國各地也相繼形成了自己的相關(guān)規(guī)章體系。在江蘇，就有《連云港市既有住宅加裝電梯指導(dǎo)意見》、《南京市既有住宅增設(shè)電梯規(guī)劃許可手續(xù)辦理規(guī)則》、《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》等具體的文件。

但是，從地方的實(shí)踐活動(dòng)來看，雖然法條已經(jīng)做出了規(guī)定，但是在實(shí)踐中卻存在一定阻力。最典型的問題就是樓棟居民難以達(dá)成統(tǒng)一意見，繼而出現(xiàn)居民在加裝過程中阻撓施工的情況。

二、老舊小區(qū)加裝電梯的普遍阻力

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國有老舊小區(qū)17萬個(gè)，近200萬單元未加裝電梯，數(shù)量龐大必然導(dǎo)致糾紛情況多樣化。如何判定不同的情況下加裝電梯與否，這不僅在技術(shù)上對加裝電梯案件數(shù)據(jù)整理提出了要求，也在規(guī)則制定上提出了挑戰(zhàn)。

法律關(guān)系的客體是指由法律規(guī)范確認(rèn)和保護(hù)的，法律關(guān)系主體行使權(quán)利和履行義務(wù)的實(shí)際行為所指向的，能夠滿足人們物質(zhì)利益精神需要的物質(zhì)世界和精神世界的各種各樣的現(xiàn)象(對象)。目前大部分老舊小區(qū)加裝電梯法律規(guī)制所要保護(hù)的權(quán)益多為高樓層住戶的“出行權(quán)”，但是目前加裝電梯問題中低層住戶的“陽光權(quán)”“靜音權(quán)”并沒有得到完全保障。另外，政府角色的介入使得公權(quán)對私權(quán)進(jìn)行了規(guī)范與推動(dòng)。部分學(xué)者主張公權(quán)不應(yīng)過多干預(yù)私權(quán)，特別是反對政府濫用公共財(cái)政補(bǔ)貼私人財(cái)產(chǎn)問題，在“公權(quán)推動(dòng)私權(quán)發(fā)展”還是“保護(hù)居民自治權(quán)”之間如何尋找平衡，仍然沒有有效的方法。

隨著我國社會老齡化問題日益嚴(yán)峻，老舊小區(qū)加裝電梯日漸成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。近幾年全國各地掀起一股老舊小區(qū)加裝電梯的浪潮。但是在基層實(shí)踐中老舊小區(qū)加裝電梯的推行遇阻，加裝成功的案例少。根據(jù)筆者搜索統(tǒng)計(jì)，在物權(quán)糾紛的115條典型案例中，關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯的典型案例有5個(gè)，并且老舊小區(qū)加裝電梯的法律糾紛多出現(xiàn)在近幾年，呈上升趨勢。隨著城市化發(fā)展，近幾年既有住房加裝電梯問題等城市住房結(jié)構(gòu)升級問題逐漸成為一個(gè)重要部分，但是現(xiàn)在法律法規(guī)規(guī)定的“三分之二”與“一票否決”解決方案過于籠統(tǒng)簡單，地方性法規(guī)往往未關(guān)注地方性差異，各地案件裁判結(jié)果難以具有參考性。

三、老舊小區(qū)加裝電梯存在問題的分類與探究

通過實(shí)地考察與訪談?wù){(diào)研，筆者總結(jié)了不同樓層住戶對于加裝電梯的主要意見。

（一）低樓層住戶

1. 影響光線

這一點(diǎn)是低樓層住戶最關(guān)注的一點(diǎn)，也是目前關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯矛盾問題的主要根源所在，如果說影響光線和通風(fēng)還是次要的，那么影響了房屋的價(jià)值，導(dǎo)致房子很難賣出去，那就是大問題。中國人一直以來都將房產(chǎn)視作重要的家庭資產(chǎn)，在遇到一些困難時(shí)賣房或許就是一個(gè)重要的解決途徑。而加裝電梯之后，房屋的商業(yè)價(jià)值將會受損，甚至面臨賣不出去的難題，自然也就是低樓層住戶的心態(tài)：本身自己的房屋因?yàn)樘幱诘蛯佣軞g迎，但是加裝電梯后高樓層住戶因此得利，而自己的房子則面臨貶值。

2. 存在安全隱患

電梯使用時(shí)間太長，電梯外部裝飾難免會有安全隱患，比如玻璃或者瓷磚脫落，增加高空墜物風(fēng)險(xiǎn)，一樓二樓不使用電梯人員進(jìn)出樓梯，加大了安全風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)屬于電梯加裝后的維護(hù)問題。高空墜物的責(zé)任人是使用人、管理人，而電梯的管理人正是全體住戶（如果低樓層住戶同意加裝電梯并出資的話），那么電梯加裝就會使得責(zé)任分配問題的實(shí)證與理論出現(xiàn)一定的分歧。

3. 不接受補(bǔ)償措施

對低樓層住戶而言，生活舒適度是他們首要考慮的因素。正是因?yàn)橄胍非笊畋憬菖c舒適，考慮到爬樓的問題，他們才會選擇多層住宅的低樓層。然而加裝電梯已經(jīng)侵害到了他們所追求的這個(gè)利益，所以除非這種補(bǔ)償足以支撐他們購買新的住房，否則很難讓低樓層住戶滿足。但是過多的補(bǔ)償會給高樓層住戶以及政府造成不必要的多余的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

4. 老人對于電梯使用的安全性

這一點(diǎn)其實(shí)和一些高樓層住戶有共同之處。部分的低樓層住戶認(rèn)為電梯對于老人來說是一種新鮮事物，對于習(xí)慣坐電梯的老人來說是十分方便的，但是對于一些年長又不常出門的老人來說，學(xué)習(xí)使用電梯有一定的危險(xiǎn)性。比如電梯關(guān)門的問題，一些老人可能不會使用電梯按鍵，在遇到電梯關(guān)門的問題時(shí)會選擇用手擋門或者強(qiáng)制進(jìn)出電梯客廂。再比如電梯故障的問題，有些老人在面對電梯故障時(shí)會驚慌失措，并不能作出應(yīng)急措施（比如按求救鍵），甚至?xí)鞒鲆恍l(fā)傷亡的操作（比如砸電梯門、掉入夾縫等）。盡管目前筆者與實(shí)地調(diào)研的已經(jīng)加裝電梯的小區(qū)中并未出現(xiàn)有老人因此受傷的，但是此類案件在一些本身就配備電梯的小區(qū)中會有發(fā)生。所以在調(diào)研過程中，有一些住戶就提出了對于電梯安全性的質(zhì)疑。

（二）高樓層住戶

高樓層住戶基本都是持支持加裝電梯的觀點(diǎn)，也有部分用戶處于觀望態(tài)勢。

1. 大大緩解高層老人下樓難的問題

筆者走訪了許多高樓層住戶，對于老年人群體而言，加裝電梯提供了更加方便的出行方式。高層老人的出行需求較為頻繁，比如購物、就醫(yī)、拜訪親友等，都需要下樓完成。但是，由于樓層較高，他們常常面臨難以獨(dú)立下樓的困難。加裝電梯使得老人可以直接乘坐電梯到達(dá)目的地，無需走樓梯或搭乘其他交通工具，極大地節(jié)省了時(shí)間和體力。同時(shí)，加裝電梯改善了老年人的生活品質(zhì)。由于身體機(jī)能的下降，老年人在日常生活中會面臨更多的不便和困難。乘坐電梯可以讓他們的生活更加輕松和愉悅，增強(qiáng)他們的幸福感和生活質(zhì)量。此外，電梯也為老年人的社交活動(dòng)提供了便利條件，可以方便地與鄰居、親友等交流和互動(dòng)。

2. 有利于提高社區(qū)的整體形象

大部分年輕或中年住戶認(rèn)為，電梯作為一種現(xiàn)代化的設(shè)施，可以為社區(qū)帶來一種高端、舒適、便利的氛圍，吸引更多的居民和商家入駐，提升社區(qū)的整體形象和吸引力。同時(shí)，加裝電梯也加強(qiáng)了社區(qū)居民之間的聯(lián)系和互動(dòng)，增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力和歸屬感。

3. 安裝電梯施工污染的顧慮

有不少住戶（特別是家里老人容易咳嗽或者有剛出生的小孩子的家庭）會顧慮到電梯施工污染的問題。首先，施工噪音污染是加裝電梯過程中不可避免的問題。電梯安裝需要各種機(jī)械設(shè)備的操作，如鉆孔機(jī)、切割機(jī)、振動(dòng)機(jī)等，這些設(shè)備在施工過程中會產(chǎn)生較大的噪音，對周圍居民的生活造成影響。其次，施工揚(yáng)塵污染也是加裝電梯過程中需要注意的問題。在施工過程中，建筑材料、泥土等容易產(chǎn)生揚(yáng)塵，尤其是在干燥的天氣下，揚(yáng)塵污染會更嚴(yán)重。此外，施工垃圾也是加裝電梯過程中需要注意的問題。電梯安裝過程中會產(chǎn)生各種廢棄物，如廢舊包裝材料、廢棄鋼筋、水泥等。

4. 安裝費(fèi)不合理

加裝電梯的費(fèi)用分?jǐn)倯?yīng)根據(jù)各方的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行合理分配。對于電梯加裝的影響，通常會對房屋的價(jià)值和價(jià)格產(chǎn)生影響，但影響的程度會因樓層、面積和地理位置等因素而異。因此，費(fèi)用分?jǐn)倯?yīng)根據(jù)這種差異性進(jìn)行合理的分配，以確保各方公平地承擔(dān)加裝電梯的費(fèi)用。應(yīng)充分考慮加裝電梯所帶來的各種利益。電梯加裝可以為老年人、殘疾人等特殊群體提供更加便捷的出行方式，從而提高他們的生活質(zhì)量。同時(shí)，加裝電梯也可能為業(yè)主帶來一些增值收益，例如土地增值、房價(jià)上漲等。因此，在費(fèi)用分?jǐn)偟倪^程中，應(yīng)充分考慮到這些潛在的利益，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分配。

（三）租戶對于加裝電梯的看法

在實(shí)地走訪中，筆者發(fā)現(xiàn)了先前未曾考慮的問題，租戶比例的高低會對于居民加裝電梯的意愿產(chǎn)生一定的影響。如在南京仙林新村等租戶比例較高的老舊小區(qū)，居民加裝電梯的意愿并不高，而在南京御景園等自住戶比例較高的小區(qū)，居民意愿相較于前者較高。

在租戶比例較高的老舊小區(qū)，原本住在高層的老人在行動(dòng)不便后往往會將房子交給中介租出，自己搬到別的小區(qū)或搬往低層；住在高層的大多數(shù)是一些年輕人和店家，一方面租戶并沒有實(shí)際權(quán)利去發(fā)起或?qū)嵤┘友b電梯的行為，另一方面他們大多不在意或者并不受沒有電梯的困擾。在這種小區(qū)的走訪中，調(diào)查小組發(fā)現(xiàn)居民對加裝電梯的意愿并不高。而在自住戶比例較高的小區(qū)，由于加裝小區(qū)涉及到居民本身的權(quán)利，其對加裝電梯的意愿也較為強(qiáng)烈。

結(jié)語

綜上所述，老舊小區(qū)的電梯加裝問題深刻證明，解決實(shí)際問題時(shí)，法律的運(yùn)行與情理的貫通起到的作用是不能分割的。在“政府引導(dǎo)、居民自治、社會參與”的良性互動(dòng)模式得到法律層面保證的同時(shí)，要推動(dòng)群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益能保障，鄰里相處融洽，從源頭上減少加裝電梯過程中矛盾的產(chǎn)生。要綜合考慮老舊小區(qū)現(xiàn)狀、住戶意愿等，綜合運(yùn)用多種方法，協(xié)調(diào)解決加裝電梯涉及到的資金、安全、技術(shù)等問題，更好滿足老齡化的社會需求，促進(jìn)城市發(fā)展更新，努力提升人民群眾的生活品質(zhì)。