隨著城市化與工業(yè)化進程不斷向農(nóng)村延伸，我國集體土地征收的數(shù)量逐年上升，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2005年共征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到6888.9萬畝，年均增幅超過9%。而隨著集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴重。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因就在于現(xiàn)行集體土地征收補償制度不夠完善。筆者以保護失地農(nóng)民合法權(quán)益為視角，探尋構(gòu)建合理、完善的集體土地征收補償制度。

一、失地農(nóng)民合法權(quán)益的構(gòu)成

農(nóng)民作為一個特殊的群體，除享有最基本的公民權(quán)利以外，還應當就其所依附的土地享有一系列的權(quán)利。結(jié)合我國非農(nóng)建設征地實際，失地農(nóng)民的合法權(quán)益主要由以下幾個方面構(gòu)成：在實體方面，主要包括基于土地使用的交易自主權(quán)、土地被征收后的取得賠償權(quán)、角色轉(zhuǎn)變后的勞動就業(yè)權(quán)及社會保障權(quán)；在程序方面，主要包括對征收目的、征收對象、征收補償及程序和補償標準等方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（一）實體權(quán)利

1、基于土地使用的交易自主權(quán)

我國《憲法》第十條和《土地管理法》第八條對農(nóng)村集體土地所有權(quán)都做了明確規(guī)定，《土地管理法》第九條又明確了農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。由此可見，農(nóng)民所享有的土地權(quán)益是基于土地使用權(quán)而衍生出來的一系列權(quán)利，而這種土地使用權(quán)又是市場交易的對象之一。在市場交易過程中，交易雙方都是市場主體，均享有交易自主的權(quán)利。那么在征地過程中，如果這種交易是公益性的，市場主體的交易自由權(quán)讓渡給了公共利益，這是由權(quán)利價值的層階所決定的。如果征地的目的是為了進行經(jīng)營性活動，那征地就是一種市場交易行為。被征地農(nóng)民作為平等交易過程的一方當事人，享有自主交易的自由，包括政府在內(nèi)的任何單位和個人，必須尊重其主體地位和權(quán)利要求，不能以任何理由強迫農(nóng)民簽訂征地協(xié)議，更不能強制侵占或掠奪農(nóng)民的土地。

2、土地征收后取得賠償權(quán)

"從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制。" 對于征收，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補償。正因如此，在許多國家憲法的征收制度中，征收與補償往往是唇齒相依、不可分割地被規(guī)定在一起，即凡根據(jù)公共利益而對私人財產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補償，補償是征收的核心要件，"無補償即無征收"。西方國家憲法所普遍確立的補償原則是"公平"或"正當"補償原則，其目的都在于彌補當事人的特別犧牲，以實現(xiàn)公平負擔。我國《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款都明確規(guī)定了：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償。從實踐來看，我國征地補償一般堅持的是"適當補償"、"相應補償"、或"合理補償"的原則。

3、角色轉(zhuǎn)變后社會保障權(quán)

失地農(nóng)民已經(jīng)成為國家城鎮(zhèn)化進程中的新群體，在基本生產(chǎn)資料--土地喪失之后，農(nóng)民已經(jīng)不能再稱之為農(nóng)民，而國家又無法將其納入城鎮(zhèn)居民行列，其地位之尷尬不言而喻。在失地之前，土地實際上擔負著農(nóng)民最基本的生活保障功能，而政府征地是為了發(fā)展經(jīng)濟，提供公共產(chǎn)品，提高公民的福利水平，那么由此而失去土地的農(nóng)民，理應同等享有這種發(fā)展的權(quán)利。因此，國家應該建立健全社會保障體系，以防失地農(nóng)民權(quán)利流失，影響其生活水平乃至社會穩(wěn)定。具體來說，應不斷強化對失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)、最低生活保障、基本醫(yī)療保險及基本養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，以從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

（二）程序權(quán)利

政府信息公開是現(xiàn)代行政的重要特征，也是實現(xiàn)公民知情權(quán)參與權(quán)的內(nèi)在要求，更是防治腐敗，實現(xiàn)公平征收的需要。對于土地征收這樣重要的行政活動，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)更顯必要。因為沒有程序正義，就沒有實體權(quán)利的保障。世界各國在土地征收和補償方面都做了詳盡的程序性規(guī)定，例如日本的土地征用程序性主要體現(xiàn)在四個方面：一是"公共利益"范疇的認定程序；二是公告/通告以及被征用土地權(quán)人參與土地征用過程的程序;三是賠償?shù)拇_定程序;四是申訴程序 。從最初的征地決定到補償方案，以及最終的權(quán)利救濟程序都做了詳細的規(guī)定，從而使得被征地農(nóng)民切實參與到征地過程之中，更好地實現(xiàn)自身的實體權(quán)利。我國《土地管理法》及其實施條例也對征地及補償程序做了明確的規(guī)定，其征用審批程序大致為：一是用地者提出申請；二是審查和批準；三是公告和登記；四是征地補償。《土地管理法》第四十八條規(guī)定："征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見"，以充分保障失地農(nóng)民的參與權(quán)。

二、我國現(xiàn)行集體土地征收補償制度對失地農(nóng)民合法權(quán)益的影響

（一）對失地農(nóng)民實體權(quán)利的影響

1、征用范圍過寬導致交易自主權(quán)被架空

我國憲法和土地管理法都規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定征收土地，但具體什么事業(yè)符合"公共利益"卻沒有明確的規(guī)定。極易在實際工作中唄一些地方政府濫用，從實踐來看，"公共利益"從公共設施、公益事業(yè)、國防等狹義的概念擴大到了幾乎所有的經(jīng)濟建設。

如前所述，若因為公共利益而征收征用，那么農(nóng)民基于土地使用權(quán)而享有的交易自主權(quán)就必須讓位于公共利益，而公共利益的范圍過寬則會引起政府在征地過程中過多使用強制性，最終使產(chǎn)權(quán)主體失去了產(chǎn)權(quán)的制約作用，盡管按照法律的規(guī)定，集體土地的征收需三分之二以上的村民代表同意，但實際上是極少數(shù)人，乃至地方政府決定著征收與否，普通農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)，其交易自主權(quán)被架空。

2、征收對象不明導致權(quán)利保護重點不確定

農(nóng)村土地征收的第一步，是要確定征收什么，即征收對象的問題。在我國，農(nóng)村集體土地有所有權(quán)和使用權(quán)之分。集體土地所有權(quán)的主體可以分為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組三種；集體土地使用權(quán)的主體主要為集體經(jīng)濟組織及其成員、集體經(jīng)濟組織設立的企業(yè)和公益性組織，只有法律、行政法規(guī)規(guī)定允許的個別情況下，才可包括集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人。農(nóng)村土地征收的是所有權(quán)還是使用權(quán)，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補償?shù)墓纼r和分配。而目前我國各地做法不一，有的僅征收集體土地所有權(quán)，土地補償被賦予集體，由鄉(xiāng)、村干部具體分配，有的同時征收土地所有權(quán)與使用權(quán)，對其分別估價、分別補償，還有的學者建議僅征收土地使用權(quán)。這種征收對象的不明確直接影響了補償重點及標準的把握，不利于保護權(quán)利人的合法利益。

3、補償制度與現(xiàn)實脫節(jié)導致取得賠償權(quán)受損

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收補償制度主要存在以下缺陷：第一，補償范圍窄。目前規(guī)定的補償范圍主要包括土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費等直接損失，而其它間接損失沒有列入補償范圍，尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風險。第二，補償標準不合理。目前規(guī)定的補償都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，只考慮了被征土地的原用途和原產(chǎn)值，這顯然是不合理的。第三，補償分配不合理：在實際中，中央和地方各級政府都參與了集體土地征收到出讓過程的利益分享，新增建設用地的土地有償使用費的30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方政府。而在用地方支付價款的整個過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5％-1O％，村一級得25％-3O％，政府及部門得60%-70% 。政府獲得了大部分的收益，導致農(nóng)民的取得賠償權(quán)不能完全實現(xiàn)。

4、補償制度方式單一導致社會保障權(quán)無法實現(xiàn)

目前，我國征地補償方式主要是一次性貨幣補償，這種補償方式盡管減輕了國土部門和用地單位的安置壓力，但對農(nóng)民的生計出路缺乏長遠考慮。盡管一些地區(qū)在失地農(nóng)民社會保障方面做了積極的探索和嘗試，但從全國范圍來看，真正系統(tǒng)完善的社會保障體系尚未建立起來。從而導致失地農(nóng)民由于缺乏技能和知識，即使進入城市中，也無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。由于沒有完備的社會保障體系，僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農(nóng)民的安置，這也從一定程度上影響了失地農(nóng)民社會保障權(quán)的實現(xiàn)。

（二）對失地農(nóng)民程序權(quán)利的影響

集體土地征收屬于一種行政行為，我國的憲法中雖然規(guī)定集體土地征收是依"法律規(guī)定"進行，但《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)集體土地征收的法定程序則規(guī)定的過于簡單，缺乏可操作性。首先，缺乏對征收目的的合法性審查程序。在征地補償過程中，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，也沒有向產(chǎn)權(quán)主體做征收目的合法性的專門說明。其次，程序公開性不強，導致監(jiān)督不力。長期以來，在征地補償過程中，農(nóng)民處于被動接受的弱勢地位，而政府在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、補償方案確定權(quán)等方面處于絕對的強勢地位，農(nóng)民與政府之間根本沒有平等對話的可能性。補償安置方案批準后，雖然農(nóng)民有發(fā)表意見的可能，但絕不可能因此而改變一個地區(qū)的安置補償政策。很多地方補償安置方案甚至都不會公告，聽證會也不舉行，導致政府權(quán)力無人監(jiān)督。再次，民主參與性極低。在現(xiàn)行體制下,由于農(nóng)村土地是集體所有，國家征地時面對的是整個集體, 而不是農(nóng)民。有權(quán)去談補償條件的只是"集體",實際上"集體"常常只是村里的村主任、村書記等"權(quán)力人物"。雖然《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定了民主議定原則，但實際上很大一部分村民委員會和村民小組的主任、組長，民主法律意識淡薄，不按法定程序召開村民會議，甚至有些事情也不通知群眾，從而使得普通農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征地補償談判中。

三、保障失地農(nóng)民合法權(quán)益視角下集體土地征收補償制度的構(gòu)建

（一）明確征收目的--公共利益的界定

為充分保護農(nóng)民的合法權(quán)益，維護我國耕地保護及基本農(nóng)田保護制度，在集體土地征收的過程中必須嚴格而清晰地界定公共利益。筆者認為，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》中采取的列舉法加兜底條款的規(guī)定，對公共利益進行明確，只有符合了下述條件之一，才可以進行集體土地征收或者征用，且征收或征用的范圍應以必要為限并保證對農(nóng)民構(gòu)成最小侵害：（1）國防和外交的需要；(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設；(3)教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)；(4)國家重大經(jīng)濟建設項目,但以具有公益性為限；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

此外，法律還應當通過禁止條款明確規(guī)定經(jīng)營性活動一律不得征收或者征用集體土地。

（二）明確征收對象--集體土地使用權(quán)

征收對象的確定直接決定了征收的理由、程序以及補償?shù)墓纼r和分配。基于我國集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的現(xiàn)狀，筆者同意相關(guān)學者的觀點，僅征收使用權(quán)，保留集體土地所有權(quán)不變。即國家僅征收農(nóng)民土地使用權(quán)，并對使用權(quán)人進行補償，同時將補償抽取一部分作為社保資金為被征地農(nóng)民建立社保賬戶，而集體土地所有權(quán)則保持不變。采取此種征收方式有以下幾個原因：

第一，符合我國現(xiàn)行法律的規(guī)定。我國《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的征收客體為"土地"和"不動產(chǎn)"，而沒有明確是土地所有權(quán)。在法律上，不動產(chǎn)包括所有權(quán)和使用權(quán)。因此，僅征收使用權(quán)并不違反法律的規(guī)定。其次，征收實質(zhì)上是強制購買，而這種強制購買違反了《憲法》中規(guī)定的"任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地"的規(guī)定，故強制購買的客體僅限于土地使用權(quán)。

第二，更加有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益，實現(xiàn)補償?shù)墓健Ｈ缜八觯绻魇盏氖峭恋厮袡?quán)，那么農(nóng)民僅能獲得補償?shù)囊恍〔糠郑蟛糠直淮寮w經(jīng)濟組織及各級地方政府所得，且因為所有權(quán)無法進行交易而不能形成市場價格，導致補償只能按照政府規(guī)定的方式來計算，很大程度上損害了農(nóng)民的可持續(xù)性利益。如果只征收使用權(quán)而不涉及所有權(quán)，因為土地使用權(quán)是可以交易的，參照市場價格來確定補償數(shù)額，會使農(nóng)民獲得更多的補償款。此外，除卻了所有權(quán)，土地補償?shù)闹虚g環(huán)節(jié)及各種截留也不存在，農(nóng)民的利益獲得了極大地保障，也有利于減少矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。

（三）重建補償制度

以征用土地使用權(quán)為基礎，則不存在土地補償費在各層級之間分配的問題，全部補償費用應歸屬土地使用權(quán)的權(quán)利主體--農(nóng)民。那么，合理的補償制度則需要在以下幾方面不斷完善。

第一，以土地使用權(quán)為核心擴大補償范圍，特別增加對失地農(nóng)民間接損失的補償。從現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的土地補償費、勞動力安置補償費、地上附著物和青苗補償費擴大到土地承包經(jīng)營權(quán)（土地使用權(quán)的直接體現(xiàn)）損失、殘余地（土地利用效率低下）損失、搬遷費及其他必要費用支出的補償?shù)取?span lang="EN-US">

第二，確立以市場價格為基準的補償標準。改革當前土地補償費"產(chǎn)值倍數(shù)法"的計算標準，逐步推行土地"片區(qū)綜合價"政策。根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價，同時結(jié)合城鎮(zhèn)基準地價對現(xiàn)存的農(nóng)用地按地段、實際種植作物等因素進行農(nóng)用地分等定級，作為征地補償?shù)氖袌鰞r值，進行定期公布，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補償標準。

第三，以失地農(nóng)民現(xiàn)實需求為參照完善補償方式。根據(jù)失地農(nóng)民對征地后生活方式的不同選擇，采取多樣化安置補償，特別注重確保失地農(nóng)民的社會保障權(quán)。如貨幣補償可以采取分期或終身制，增加土地債券安置方式、入股分紅安置方式等。

（四）規(guī)范征補程序

在征補程序的合理化方面，首先要加強對征收目的的合法化審查，即是否符合公共利益。要建立專門的獨立于政府機構(gòu)之外的審查機構(gòu)，在征地之前對其目的進行專項審查。同時在征地公告中對征地目的的合法性進行專門說明從而保證公眾的知情權(quán)。

其次，要提高征地程序的公開性，保障失地農(nóng)民的參與權(quán)。公開性要貫穿于集體土地征收程序的全過程，征地前

公開擬訂的各種集體土地征收實施方案，征地中公開用地

審查的過程和結(jié)果及征地的每一進程，征地后公開補償安

置的內(nèi)容和結(jié)果。失地農(nóng)民參與權(quán)的保障要真正使農(nóng)民參與到征地過程中來，在"兩審批"程序中引入征地農(nóng)民的介入程序，給予他們法律程序上的決定權(quán)及抗辯權(quán)。同時加強聽證會立法，將聽證會、征求意見等程序貫徹到征地審批、補償安置方案制定等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，充分聽取被征地農(nóng)民意見，且制定保障性機制確保及預防"聽取意見"不流于形式，確保聽證"過程"不演變成"過場"。可嘗試將聽證會及征求被征地農(nóng)民意見等材料作為征地審批文件的必要組成部分。