信訪本是公民與國(guó)家權(quán)力之間的一種溝通行為，是現(xiàn)代憲政國(guó)家保障公民基本權(quán)利和自由的一種方式。但是，目前我國(guó)出現(xiàn)了大量的公民信訪現(xiàn)象和信訪工作機(jī)構(gòu)不能及時(shí)化解矛盾的問(wèn)題，上訪方式也由個(gè)人上訪發(fā)展到集體上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪，北京甚至出現(xiàn)了”上訪村”，而與此相對(duì)應(yīng)的是各地政府也在北京設(shè)立了所謂的”駐京辦”專門截訪，為了攔截上訪者不惜一切代價(jià)！正是在上訪與截訪的不斷博弈中，信訪的惡性循環(huán)不斷激烈化，有些上訪者甚至付出了生命的代價(jià)。

上述的信訪現(xiàn)狀顯然可以用”走入困境”來(lái)形容，為擺脫這樣的困境，我們有必要來(lái)分析下信訪制度困境形成的原因：

一、制度內(nèi)的原因：信訪制度本身的設(shè)計(jì)缺陷

(一)   功能定位不準(zhǔn)確。

有學(xué)者將現(xiàn)行信訪制度的職能歸納為兩方面。一是政治參與，也就是公民通過(guò)信訪反映民情社意，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員提出批評(píng)、建議。二是權(quán)利救濟(jì)，將信訪作為正常司法救濟(jì)的補(bǔ)充。但由于信訪部門并不具有解決事項(xiàng)的實(shí)體權(quán)力，實(shí)際上無(wú)法完成權(quán)利救濟(jì)這一職能，有學(xué)者主張把公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度分離，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性[1]。如果排除信訪制度的救濟(jì)功能，那么收集民意是其主要功能，信訪機(jī)構(gòu)則更多的是一種秘書型機(jī)構(gòu)；而如果強(qiáng)調(diào)保留信訪制度的救濟(jì)功能，尊重與實(shí)現(xiàn)民意是其存在的根本目的，那么信訪機(jī)構(gòu)就成為要解決實(shí)際問(wèn)題的職能型機(jī)構(gòu)。而且在現(xiàn)實(shí)生活中，人們通過(guò)表達(dá)民意來(lái)解決問(wèn)題、獲得救濟(jì)才是信訪終極目標(biāo)。如果在信訪中合法權(quán)利不能獲得救濟(jì)，正當(dāng)要求不能得到滿足，那么信訪就失去了其存在的現(xiàn)實(shí)意義。因此，明確我國(guó)信訪制度的政治參與功能和權(quán)利救濟(jì)功能是信訪改革的應(yīng)然方向。

(二)   機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，缺乏系統(tǒng)性

現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。從憲政的角度分析，造成這種現(xiàn)象的原因在于：信訪是公民行使其基本權(quán)利的方式之一，各國(guó)家機(jī)關(guān)均有職責(zé)予以保障，但同樣依據(jù)憲法和法律，各國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)范圍不同且互不隸屬，因此信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置必然分散且協(xié)調(diào)能力不足。通過(guò)信訪形式，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家工作人員提出批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉，是憲法賦予公民的基本權(quán)利。任何國(guó)家機(jī)關(guān)都有義務(wù)予以尊重和保障。因此，各國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理公民對(duì)本機(jī)關(guān)工作的批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉，具有合法性和必要性[2]。有學(xué)者基于此，提出構(gòu)建大信訪格局的建議，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)集中處理各類信訪事項(xiàng)的信訪機(jī)構(gòu)，從而改變目前這種機(jī)構(gòu)臃腫、職權(quán)分散、效率低下的局面。但是這種一攬子包辦的改革方案本身也違反了憲政體制的劃分和國(guó)家權(quán)力的分工，同樣也會(huì)造成效率低下，執(zhí)行力弱化。

(三)  信訪制度在程序上存在重大缺失。

體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是立案具有隨意性和偶然性。理論上來(lái)說(shuō)，信訪機(jī)構(gòu)，對(duì)每一件來(lái)信來(lái)訪事項(xiàng)，都應(yīng)做到事事有著落、件件有回音。但實(shí)踐中由于制度未對(duì)立案條件做出剛性規(guī)定，在大量的信訪事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了信訪機(jī)構(gòu)承載能力的情況下，只能選擇少量事項(xiàng)立案查處，而這個(gè)選擇主要依靠領(lǐng)導(dǎo)批示。只有那些線索清楚、影響較大的信訪事項(xiàng)才可能立案，偶然性和運(yùn)氣占了很大成分。運(yùn)氣好者，得到領(lǐng)導(dǎo)的批示信訪問(wèn)題就能迎刃而解；運(yùn)氣差者耗費(fèi)幾年甚至十幾年的時(shí)間信訪件只是在各個(gè)部門間不斷”旅行”[3]。

二是辦理信訪案件的時(shí)限不明確。英國(guó)有句古老的法律諺語(yǔ)：”遲到的正義就是非正義”，強(qiáng)調(diào)的就是及時(shí)公正處理案件對(duì)當(dāng)事人的重要意義。目前各信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)并沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的時(shí)限要求。以行政信訪為例：《信訪條例》雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于交辦的信訪案件的處理時(shí)限（60天，遇特殊情況經(jīng)本級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可延長(zhǎng)30天），但事實(shí)上這個(gè)時(shí)限經(jīng)常被打破。甚至當(dāng)事人的信訪件在信訪機(jī)構(gòu)就會(huì)停留很長(zhǎng)時(shí)間才被移交至有權(quán)處理的單位，因此有些信訪人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。

三是缺乏科學(xué)的信訪終結(jié)機(jī)制。《信訪條例》雖然規(guī)定：”信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”但實(shí)踐中終結(jié)機(jī)制的法律地位尚不夠明確，終結(jié)措施、手段不具備可操作性，終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)不明確。當(dāng)事人極易就同一事實(shí)和理由反復(fù)不停的找各級(jí)機(jī)關(guān)尋求解決，這也是纏訪、重復(fù)信訪數(shù)量居高不下的重要原因。

(四)    信訪制度被過(guò)分政治化

過(guò)分強(qiáng)調(diào)其政治作用是我國(guó)對(duì)待信訪的基本特點(diǎn)，即使制定了《信訪條例》，信訪在實(shí)踐中仍然被不適當(dāng)?shù)卣位Ｐ旁L由最初的以聽取人民意見和建議為主，發(fā)展到監(jiān)督權(quán)力、救濟(jì)權(quán)利，在目前又新增了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要功能。信訪的功能不斷擴(kuò)大，特別是其政治功能的擴(kuò)大，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其本身的承受能力。

長(zhǎng)期以來(lái)，信訪制度在民主權(quán)利與安定秩序之間存在著某種微妙的張力。一方面，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對(duì)正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，而是要保證信訪渠道的暢通，充分保障群眾的民主權(quán)利；另一方面，國(guó)家又一再要求把各種問(wèn)題解決在基層，要盡量減少越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪。許多省市縣都把減少各種類型的上訪數(shù)量作為衡量官員”保一方平安”的一個(gè)政績(jī)指標(biāo)，甚至為考核官員”一票否決”的內(nèi)容[4]。同時(shí)由于進(jìn)京上訪的人不斷增加，影響到了首都的政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序，所以中央建立了”各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，要求各級(jí)黨委、政府”一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這樣就迫使地方黨政想盡一切辦法壓制民眾進(jìn)京上訪，北京安元鼎保安公司私設(shè)”黑監(jiān)獄”關(guān)押、拘禁上訪群眾就是很好的例證。

二、 制度外的原因

(一)     地方公共權(quán)力的高度一體化

我們知道，從權(quán)力的層級(jí)和角度,我國(guó)的國(guó)家公共權(quán)力劃分為中央公共權(quán)力、地方公共權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力作為最基層的公共權(quán)力，接觸的是最廣泛的社會(huì)成員，因此產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系也是最直接、最瑣碎的，它與公民的權(quán)益最休戚相關(guān)。但是在整個(gè)政府體系中，它又處于政府機(jī)構(gòu)的最末梢，是政治體制改革的盲區(qū)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的各個(gè)權(quán)力主體處于”熟人社會(huì)”之中，權(quán)力關(guān)系和人際關(guān)系、血緣關(guān)系交織在一起。這種盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，就極易導(dǎo)致法律意義上的權(quán)力主體間的上下級(jí)之間、機(jī)構(gòu)之間的相互牽制和制約機(jī)制被弱化，甚至形同虛設(shè)。就如北大教授陳瑞華所說(shuō)，中國(guó)的公共權(quán)力在中央一級(jí)還有一定的制約機(jī)制，一旦到了地方，公權(quán)力越是呈現(xiàn)高度的一體化格局[5]。這種公共權(quán)力的高度一體化格局，導(dǎo)致在基層社會(huì)因?yàn)榛鶎痈刹康恼卟划?dāng)而產(chǎn)生大量的矛盾和沖突，同時(shí)，這些矛盾和沖突也無(wú)法在基層訴諸權(quán)力機(jī)關(guān)加以化解。這樣，公民為了捍衛(wèi)自己的權(quán)益，就被迫通過(guò)信訪方式尋求上級(jí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)注和解決。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)公民信訪事務(wù)的絕大多數(shù)都與基層公民的利益受到地方社會(huì)公共權(quán)力的侵害有關(guān)。所以，地方公共權(quán)力高度一體化是信訪問(wèn)題生成的體制性原因，具有根本性[6]。

（二）利益表達(dá)機(jī)制的匱乏

利益表達(dá)和利益博弈是維系和諧社會(huì)利益均衡格局的兩大制度性基石，充分、有效的利益表達(dá)則是進(jìn)行利益博弈的前提條件。古人說(shuō)：”防民之口，甚于防川，川壅而潰，傷人必多，民亦如之。”如果民意得不到宣泄，不斷積聚起來(lái)，必定會(huì)像江河決堤，各種利益沖突和矛盾會(huì)肆意的襲來(lái)。而從我國(guó)目前的利益表達(dá)現(xiàn)狀來(lái)看，我們還沒有建立起一個(gè)完善的利益表達(dá)機(jī)制，尤其是弱勢(shì)群體與政府之間的對(duì)話平臺(tái)缺失。許多上訪者也表示，如果有其他渠道能讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聽到他們的聲音，他們也不會(huì)走上艱辛的上訪之路。

首先，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度存在一定弊端，最突出的一點(diǎn)體現(xiàn)在人民代表的代表性上。代表的范圍不夠廣泛，同時(shí)各個(gè)階層的代表分布不夠平衡，弱勢(shì)群體代表較少，而且我國(guó)的人民代表并非專職化代表，這樣就導(dǎo)致人民代表與選民之間的聯(lián)系并不緊密，我國(guó)的人民代表大會(huì)溝通通道沒有能夠切實(shí)履行其所擔(dān)負(fù)的”主動(dòng)脈”的信息傳送職責(zé)。因此大量政治信息被迫涌入信訪通道。

其次，由于大部分上訪者文化水平不高，對(duì)于先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)不甚了解，因而對(duì)這種利益表達(dá)方式不大采用。而且，由于大眾媒體的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化，其受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，并不能真正意義上幫助所有社會(huì)弱勢(shì)群體，導(dǎo)致弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)邊緣化。而且，一些主流媒體還受到黨和政府的直接掌控和經(jīng)濟(jì)扶植，更進(jìn)一步限制了弱勢(shì)群體的利益表達(dá)渠道。

所以，我們應(yīng)當(dāng)建立健全各種符合民意的利益表達(dá)機(jī)制，讓民意從各個(gè)渠道宣泄出去，而不至于堵塞在信訪這一條通道上。

（三）行政救濟(jì)制度的不完善

無(wú)可諱言，自行政訴訟法和行政復(fù)議法相繼頒布以來(lái)，我國(guó)的行政救濟(jì)一直面臨著某種困境。這種困境主要表現(xiàn)在：收案數(shù)嚴(yán)重不足，撤訴率高得出奇，且相當(dāng)一部分是非正常撤訴。此外，行政救濟(jì)還有立案難、審理難、敗訴高、執(zhí)行難等種種問(wèn)題。與行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)構(gòu)成鮮明反差的是，信訪浪潮始終居高不下。

面對(duì)這樣的局面，我們不得不承認(rèn)信訪制度的確有著行政訴訟和行政復(fù)議所不及的優(yōu)勢(shì)。一是信訪救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)成本較低。政府受理信訪案件不僅不收費(fèi)，而且還會(huì)給上訪者一定的路費(fèi)補(bǔ)貼。而行政訴訟的成本較高，不考慮司法腐敗所增加的額外成本外，如果當(dāng)事人要提起訴訟，則必須根據(jù)自己希望賠償?shù)臄?shù)額預(yù)先支付訴訟費(fèi)用，如果再加上律師費(fèi)，那將是一個(gè)不菲的數(shù)目。二是在目前司法不獨(dú)立、司法腐敗嚴(yán)重的背景下，信訪救濟(jì)更有利于沖破地方關(guān)系網(wǎng)，增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性。三是信訪救濟(jì)的局限性小，門檻低，受案范圍廣，救濟(jì)力度強(qiáng)。

[1]于建嶸.中國(guó)信訪制度批判[J].中國(guó)改革, 2005, (2).

[2]易虹 萬(wàn)紹文.憲政視野下的信訪制度及其改革[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2007(6).

[3]楊團(tuán)團(tuán).我國(guó)信訪制度改革路徑探析[D].中國(guó)政法大學(xué),2009.

[4]應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法學(xué)研究，2004(3).

[5]郭國(guó)松.審視信訪[J].中國(guó)選舉與治理網(wǎng),2003:11-13.

[6]別紅暄.憲政視閾下當(dāng)前我國(guó)信訪困境研究[J].唯實(shí),2009(7).