江蘇環境資源審判白皮書

"9+1"機制三周年

（2019年7月—2022年6月）

江蘇省高級人民法院

2022年7月 · 南京

前  言

江蘇是全國最早探索環境資源審判機制的省份之一。早在2008年就開始了環境資源審判專門化探索。十八大以來，江蘇法院在全國法院率先推行環境資源審判“三合一”集中管轄機制改革。隨著實踐的推進，一些阻礙環境資源審判職能充分發揮的體制機制問題逐步顯現。江蘇法院以解決突出問題為導向，開啟了新一輪環境資源審判機制改革。

在最高人民法院有力指導和江蘇省委堅強領導下，江蘇高院根據江蘇擁江濱海、河湖眾多、水網密布的生態環境特點和司法保護實際需求，以生態功能區為單位，設立長江流域、太湖流域等9個基層法院環境資源法庭，跨設區市集中管轄全省基層法院涉環境類案件；2019年6月28日，最高人民法院批準在南京市中級人民法院設立南京環境資源法庭，集中管轄9個基層法院環資法庭上訴案件和全省中級法院一審環境資源案件，形成江蘇環境資源審判“9+1”格局。2019年7月1日江蘇環境資源審判“9+1”機制正式啟動運行。新機制實行生態功能區集中管轄，解決司法保護碎片化問題，促進生態環境系統保護與整體保護；實行跨行政區劃集中管轄，解決訴訟“主客場”問題，營造良好綠色營商環境；實行刑事、民事、行政“三合一”審判方式，解決責任追究片面化問題，提升審判專業化水平。

三年來，江蘇法院堅持以習近平生態文明思想和習近平法治思想為指導，按照中央、最高人民法院和省委部署要求，積極推進“9+1”環境資源審判機制改革，取得顯著成效。

一是政治站位高。認真踐行“兩山”理念，深刻把握環境資源審判規律，充分考慮江蘇生態功能區具體情況，從服務保障綠色發展、探索生態環境司法保護“中國方案”的高度，謀劃部署環境資源審判機制改革，為努力建設人與自然和諧共生的現代化提供了有力司法服務和保障。

二是創新力度大。“9+1”機制針對司法保護碎片化、環境修復片面化、訴訟“主客場”等問題，以生態功能區為單位設立與行政區劃適度分離的環境資源審判機構，在全國法院率先建立了相對完整的環境資源審判體系，全面提升了環境司法服務保障生態文明建設的能力水平。“9+1”機制改革模式獲評江蘇政法工作優秀創新成果特等獎，中央深改委將此改革經驗向全國各省、自治區、直轄市黨政主要領導轉發推介，江蘇高院在世界環境司法大會上作為“江蘇經驗”予以介紹。

三是改革成效好。“9+1”機制遵循山水林田湖草沙系統保護的科學路徑，推動了生態環境整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理，提高了生態環境司法保護的科學性、有效性。新機制運行以來，審結“非法捕撈長江鰻魚苗案”“特大電捕魚案”“特大走私象牙案”等一批具有全國影響力的大案要案，受到最高人民法院和時任江蘇省委主要領導的充分肯定。

四是配套機制全。江蘇法院先后建立環資案件跨區域協作機制和協調聯絡機制，各地法院也積極探索建立協調聯動機制，確保了“9+1”機制有序運行。探索裁判規則，創新執行方式，為同類案件審理提供了可復制、可借鑒的經驗，推動建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的審判結果執行機制，探索的恢復性司法理念被吸收進世界環境司法大會《昆明宣言》。

一、發揮審判職能，依法妥善審理生態環境保護案件

三年來，江蘇法院共受理環境資源類案件7116件，結案5578件；2020年受理案件2909件，結案2498件；2021年共受理案件3293件，結案2861件，收案、結案數均逐年大幅增加。宣告無罪案件2件，檢察機關撤回起訴案件14件。

依法審理生態環境保護刑事案件。堅持罪刑法定原則，貫徹寬嚴相濟刑事政策，通過依法判處實刑、慎用緩刑、強化罰金刑等手段，加大對污染環境、破壞生態資源犯罪行為的懲治力度。充分發揮環境資源刑事審判的威懾和教育功能，維護生態環境和自然資源安全。三年來，審理刑事案件4158件，8734名被告人（單位）被依法判處刑罰。其中，判處三年以上有期徒刑454人，最高刑期15年，罰金總額5.01億元。

依法審理環境民事公益訴訟案件。嚴格貫徹損害擔責、全面賠償原則，依法追究污染環境、破壞生態行為人的民事責任。充分發揮環境資源民事審判救濟、修復功能，保障人民群眾的人身、財產和環境權益，促進生態環境改善和資源合理開發利用。三年來，審理環境民事公益訴訟案件535件，判決責任人賠償生態環境修復資金6.2億余元，以經濟手段遏制環境污染和生態破壞行為。

依法審理生態環境保護行政案件。充分發揮環資行政審判對于預防環境污染和生態破壞的重要作用，依法支持執法部門履職。對不合法不合理的行政處罰依法予以撤銷或變更，對行政不作為判決確認違法并責令限期履職，防范監管漏洞。三年來，審理環境資源行政案件1301件。

依法審理生態環境損害賠償案件。準確把握生態環境損害賠償訴訟性質，充分發揮訴前磋商、司法確認等制度優勢，依法判令賠償義務人承擔停止侵害、修復生態環境、賠償損失等法律責任，致力實現生態環境損害賠償案件追責到位、賠償到位、修復到位。共受理生態環境損害賠償訴訟案件13件，受理生態環境損害賠償協議司法確認案件6件。

二、創新司法理念，推進污染防治與經濟建設協同發展

三年來，江蘇法院積極推動經濟社會發展與環境保護相協調，堅持“綜合治理”原則，在落實最嚴格的生態環境保護制度的同時，準確把握發展與保護協同共生的辯證關系，以保護生態環境促進經濟發展，以保障經濟發展反哺生態環境改善。通過創新裁判執行方式，既嚴懲企業污染行為、保護生態環境，又兼顧企業發展的正常需求。

遵循“最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”理念，創新有利于提高污染環境破壞生態違法成本的裁判規則。探索適用懲罰性賠償裁判規則，對經多次處罰仍然采取隱蔽手段非法排污的企業，探索適用推定規則從高計算排污量、適用類比規則從高計算賠償額等懲罰性賠償方式追究污染責任。在徐州市鴻順造紙公司水污染民事公益訴訟案中，以查獲量的四倍計算排污量和環境修復費用，遏制企業違法排污行為。確立全鏈條追責規則，特大非法捕撈鰻魚苗公益訴訟案在全國首次判決造成生態破壞的收購者、販賣者與捕撈者承擔連帶賠償責任，有效保護長江生態。該案被聯合國環境規劃署網站收錄并入選最高人民法院指導性案例。探索建立生態環境損失整體性認定規則，不僅判令生態環境侵權人承擔直接損失，還要求其承擔各項間接損失。非法采砂民事公益訴訟案中，除了考慮采砂行為造成的砂石資源破壞數量，還綜合考量了水底生物棲息環境危害程度、堤防安全與航運安全等要素，在此基礎上確定最終生態損害修復賠償費用。

遵循“生態優先、綠色發展”理念，創新環境資源裁判執行方式。探索建立“技改抵扣”方式，通過以技術改造資金抵扣部分賠償資金，引導、支持企業引進先進生產工藝、設備，有效降低、杜絕環境污染。南京玄武法院審理的南京勝科公司非法排污刑事附帶民事公益訴訟案，明確企業投入的技術改造費用可以在一定額度內抵扣修復費用，從源頭化解環境風險。探索建立“分期付款”方式，有效解決“案件執行企業經營難、案件不執行環境修復難”的兩難問題。南京玄武法院在勝科公司案中以調解促成排污企業以“現金+替代性修復”方式賠償4.7億元，并允許勝科公司分期支付生態環境修復費用，既保障了法律責任落實，又減輕了企業一次性賠償的資金壓力。探索建立環境保護禁止令制度，對正在發生的環境侵害行為予以最直接有效的干預和糾正，促使受損環境恢復原狀，避免造成或者擴大損失。

遵循“人與自然和諧共生”的理念，健全“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”機制。按照《環境保護法》建立和完善修復制度要求，堅持因地制宜、因案施策，準確適用寬嚴相濟司法政策，靈活運用多種責任承擔方式，引導污染者主動修復環境。首創異地補植、勞務代償，推行增殖放流，把修復行為、效果作為案件辦理考量因素，對于無法原地修復生態環境的，判令異地補綠植樹造林；經濟賠償能力不足的，判令從事環保勞動服務進行勞務代償；損害水體生態環境的，判令增殖放流魚蝦苗。注重系統保護和整體保護。系統把握生態要素作用和相互影響規律，推動全流域修復。鹽城東臺法院審結的“3.07長江特大非法采砂案”，系公安部跨省指定江蘇公安異地偵查辦理的長江非法采砂案件。江蘇法院按照《長三角環境資源司法協作框架協議》的要求，擬將沒收的違法所得和執行到位的附帶民事公益訴訟賠償金移交安徽，由安徽組織生態環境修復工程。該案的偵查、審理、執行和后續的生態環境修復，都充分體現了《長江保護法》關于打破條條分割、塊塊分割，實現全流域系統保護、一體保護的要求。完善修復機制。完善“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”的審判結果執行機制，建立南京長江新濟州、連云港海洋牧場、鹽城黃海濕地等30余個司法修復基地，推動恢復性司法裁判落實。南京長江新濟州司法研究修復基地被列入江蘇省委政法委2020年為民辦實事項目。

三、堅持服務大局，推進污染防治與經濟建設協同發展

江蘇法院堅守法律底線，牢固樹立生態紅線不可觸碰理念，依法妥善審理各類環境資源案件，充分發揮機制改革效能，為綠色發展營造良好法治環境。依法維護生態安全、生物安全和公共衛生安全，依法嚴懲破壞生態犯罪行為，加大涉野生動物刑事案件懲治力度，把堅決履行《昆明宣言》落到實處。

服務保障生物多樣性。按照《昆明宣言》要求，加強物種多樣性司法保護，遏制生物多樣性喪失，維護生態安全。南京環資法庭審結的走私象牙案是海關總署掛牌督辦的一起江蘇目前為止涉案數量最多、案值最大的走私象牙案件，被告人戴某走私象牙共計70段、重約563千克，案值約2347萬元，法庭當庭判處戴某有期徒刑十一年六個月，并處沒收個人財產50萬元，該案最高人民法院院長周強批示肯定。南通如皋法院審理的非法捕撈中華鱘案，涉案中華鱘是國家一級重點保護野生動物，素有“水中大熊貓”、“魚類活化石”的美譽，是長江珍稀特有物種的代表，法庭當庭判處被告人李某某有期徒刑一年四個月，并處罰金2萬元，最高人民法院院長周強肯定此案審理社會反響好，具有示范意義。兩案的審理彰顯了中國政府堅決履行生物多樣性保護的莊嚴承諾。為有效展示江蘇生物多樣性司法保護成果，南京環境資源法庭、南京玄武法院與南京紅山森林動物園在“愛鳥周”共同簽署生物多樣性保護框架協議；成立南京市生物多樣性保護司法實踐基地，救助野生動物、保障野生動物福利、豐富城市生物多樣性，聯合南京紅山森林動物園設立生物多樣性司法保護展館，對開展野生動物保護科普和法治融合主題活動發揮積極作用。

服務保障長江大保護。依法服務保障長江十年禁捕工作，江蘇高院與省檢察院、省公安廳、省農業農村廳聯合制定《關于依法嚴懲長江流域重點水域非法捕撈刑事犯罪若干問題的意見》，制定《長江流域重點水域非法捕撈刑事案件審理指南》，為長江流域重點水域非法捕撈刑事案件審理提供指引，保障長江流域重點水域全面禁捕工作順利推進，水生生物資源得到有效保護。

積極落實《長江保護法》。江蘇高院制定《關于充分發揮審判職能作用 切實貫徹長江保護法的具體實施意見》，從切實增強司法保障責任感使命感、充分發揮環資審判職能作用、積極探索創新司法保護體制機制、著力提升司法保護能力水平四個方面提出具體標準和要求。在《長江保護法》施行之日，江蘇高院和江蘇省農業農村廳、南京環境資源法庭在南京、蘇州、南通、泰州等地通過舉辦增殖放流、集中宣判、召開新聞發布會、共建修復基地等系列活動，在長江下游主干及重點水域放流300余萬尾鰱、鳙、長吻鮠、胭脂魚等適合長江、太湖生長的魚苗，增強社會公眾保護長江生態環境的法治意識和行動自覺。江蘇高院發布涉長江保護十大典型案例，提升社會公眾的長江大保護意識。2020年，中宣部、最高人民法院組織6省部分全國人大代表等，在江蘇開展“司法護航美麗長江”集中調研宣傳活動，在南京長江新濟洲司法研究修復基地舉辦新聞發布會，充分展示江蘇法院長江大保護成效。

服務保障長三角一體化發展。加快推進長三角區域案件審理執行司法協作機制和裁判標準統一機制建設，進一步提升司法協作效能，服務保障長三角生態綠色一體化發展。上海、浙江、安徽、江蘇高院簽署《長江三角洲地區人民法院環境資源審判協作框架協議》，南京環境資源法庭與上海三中院、杭州中院、嘉興中院、湖州中院、宣城中院共同簽署《長三角環境資源司法協作框架協議實施細則》。蘇州姑蘇法院在含汞廢水排入浙江甬江水系環境污染案中，主動協調將修復費用及時轉付浙江，用于污染地域的應急處置和環境修復，有效破解跨省域修復難題。

服務保障大運河保護。依法打擊涉大運河污染環境違法犯罪行為，強化對涉及大運河污染治理、生態保護、文化遺產保護、遺址遺存保護等各類環境資源案件指導，為大運河保護提供司法保障。蘇州姑蘇、吳江等五家法院共簽《大運河（蘇州段）保護司法協作協議》，為切實做好大運河生態環境和文化遺產保護奠定基礎。蘇州姑蘇法院在審理陳某某等人污染環境案中，在對被告單位依法判處刑罰的同時，還把對大運河受損水域環境修復放在重要位置，充分體現保護優先。

四、持續深化“9+1”改革，探索環境司法保護“江蘇方案”

“9+1”機制改革是江蘇法院落實習近平生態文明思想和中央全面深化改革要求的重要舉措，是承擔最高人民法院司法改革、先行先試探索環境司法保護“中國方案”的具體實踐。全流域系統保護，跨區劃集中管轄，“三合一”專門化審理的“9+1”環境資源審判機制已經成為江蘇法院推進司法改革的響亮品牌。

切實保障法律統一正確實施。一方面加強對下監督指導，通過案件發改有效提升基層法庭審理水平；另一方面，江蘇高院從9家基層環境資源法庭遴選優秀人員，分批次派往上級法院環境資源審判法庭鍛煉，通過協助辦理案件、調查研究、起草指導性文件、參加業務學習等方式，確保環境資源法律在全省范圍內的統一正確實施。

積極探索專業化審判方式。環境資源審判具有高度的專業性，存在法律與政策交匯，刑事、民事、行政責任交織，私益性與公益性交叉，法律知識與科學知識交融的特點，江蘇法院通過探索專業陪審員、技術調查官、法庭技術顧問和專家輔助人等制度，不斷提升審判專業化水平。

探索主動融入現代環境治理體系。堅持以審判為中心，充分發揮環資審判對執法的評價功能。一是明確行政機關職責。在睢寧縣環保局行政公益訴訟案中，明確環保機關對危險廢物跨域污染具有屬地處置職責；二是彌補行政監管漏洞。江蘇法院在審理環境資源類案件中，積極延伸司法職能，及時發送司法建議。南京環資法庭針對環境監管體制改革后行政處罰程序新情況新問題，向省生態環境廳發送司法建議，促進生態環境行政處罰程序規范，該廳向全省發文予以規范。三是引導科學合理治污。江蘇法院通過案件辦理規范政府部門污染治理行為，在左某環境污染民事公益訴訟案中，對行政機關違反比例原則過度處置產生的應急處置費用不予支持。

不斷強化環資審判一體化格局。一是建立跨域立案協作機制。江蘇省內的法人、自然人和社會組織提起環境資源訴訟的，均可到當地法院辦理起訴手續。當地法院沒有管轄權的，起訴人可通過網上立案系統申請立案，實現數據多傳送、人員少跑腿。二是建立巡回審判協作機制。環境資源案件一般采取巡回審判方式，到當事人所在地開庭審理，對于社會影響大、涉及人員多的民事、行政案件，采取到污染行為發生地、損害后果發生地、被告所在地法院開庭方式進行審理。三是建立案件執行協作機制。探索將涉及賠償、罰金、沒收違法所得，以及增殖放流、異地補綠、勞務代償等修復性司法措施的執行由管轄法院委托污染環境、破壞生態行為發生地法院負責執行。

不斷健全協作配合機制。注重外部聯動，實現環境資源司法保護與環境執法的有效銜接。加強與公安、檢察機關司法協作，強化工作聯動、矛盾聯排、糾紛聯處，增強環境司法保護合力。健全環境執法司法聯動機制，加強與自然資源、生態環境、海洋漁業等相關單位協作配合，深化執法司法“兩法銜接”，實現同頻共振。在高郵湖畔審理特大電捕魚案，農業農村部組織21個省200多位漁業主管部門負責人旁聽庭審，集中銷毀非法捕撈器材，促進環境司法與執法的有效互動。盱眙法院推動建成全國首個凹土協同保護機制，有效保護“萬土之王”。

充分保障環境司法公眾參與。落實《環境保護法》“公眾參與”原則，堅持專業審判與公眾參與相結合，增強民眾環境保護意識，依法保障公眾對環境司法的知情權、參與權、監督權。每年發布環境司法白皮書和生態保護典型案例。落實環境保護法關于普法宣傳要求，大力宣傳民法典“綠色原則”“綠色條款”，著力打造生態環境“法治課堂”，常態化開展環資案件巡回審判和庭審直播，推動環境司法進鄉村、進社區、進學校，讓綠色生產生活方式成為全社會自覺行動。全國法院第1000萬場庭審直播王玉林非法采礦民事公益訴訟案，央視《新聞聯播》等主流媒體集中報道。及時總結環資審判經驗，編寫出版《中國環境司法改革之江蘇實踐》（中、英文版）《以案釋法·漫畫生物多樣性保護》；指導攝制環境司法“9+1”機制改革題材的電視劇，宣傳習近平生態文明思想和習近平法治思想，展示我國生態優先、綠色發展和長江大保護取得的成就，該劇被列為江蘇省廣播電視和網絡視聽“十四五”發展規劃，目前已開機拍攝。

我們清醒地認識到，環境資源審判同推進美麗江蘇建設的新形勢、新任務相比，同人民群眾的新需求、新期待相比，還存在一些不足和差距。一是服務大局的能力水平需要進一步增強。少數法官運用司法手段解決生態環境突出問題的能力還不夠強，辦理環境資源重大疑難復雜案件、新領域新類型案件水平還有待提高，尚不能充分實現政治效果、法律效果、社會效果、生態效果的有機統一。二是制約審判質效的問題需要進一步破解。環境資源案件證據收集固定難、損害鑒定評估機構少、鑒定周期長、修復性判決結果執行難等問題依然較為突出，影響案件審判質效。三是融入現代環境治理體系需要進一步加快。環境資源案件多元化解機制有待完善，執法司法銜接機制有待健全，執法司法標準有待進一步統一。對此，我們將高度重視，采取切實有效措施，努力加以解決。

 展  望

江蘇作為經濟大省、資源能源消費和碳排放大省，當前正處在大力推動減污降碳協同增效、全面推動綠色低碳發展的重要時期。江蘇省委吳政隆書記在江蘇省第十四次黨代會上指出，“未來五年是江蘇生態文明建設從量變到質變的關鍵時期，必須全面貫徹習近平生態文明思想，深入實施可持續發展戰略，把碳達峰碳中和納入經濟社會發展整體布局，加快推動減污降碳協同增效，積極創建全國生態文明試驗區，促進人口資源環境均衡發展、永續發展。……讓綠色成為美麗江蘇最靚麗的標識，成為‘強富美高’新江蘇現代化建設最鮮明的底色。”我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行習近平生態文明思想和習近平法治思想，完整準確全面貫徹新發展理念，錨定美麗江蘇建設目標，充分發揮審判職能作用，高起點全面推進環境資源審判工作，在社會各界人士關心支持下，更好服務保障更加美麗、更加宜居、更加令人向往的“強富美高”新江蘇現代化建設。

緊扣大局，進一步提升環境司法貢獻度。聚焦建設更加綠色低碳的美麗江蘇，提升環境違法成本，支持綠色技術創新，保障重點流域區域治理，服務綠色低碳循環發展，促進發展方式全面綠色轉型。開展碳排放、碳交易法律問題專項調研，依法審理碳排放配額交易案件，促進發揮市場機制作用，推動溫室氣體減排。依法懲處侵害群眾環境權益行為，強化環境司法群眾參與，切實滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。貫徹落實民法典綠色原則，強化對節約資源、循環利用的司法指引，提高資源利用效率，促進形成綠色生產方式，引導人民群眾形成簡約適度、綠色低碳生活方式。

深化改革，進一步推進環境司法現代化。持續解放思想、開拓進取，推進環境資源審判探索性、創新性、引領性發展，創造更多環境資源審判“江蘇經驗”。鞏固深化“9+1”機制改革，優化環境資源審判體系。創新完善裁判規則和方式，健全完善裁判結果執行機制，進一步提升環境司法效能。建立健全審判管理信息平臺，不斷提升環境資源審判信息化水平。強化與社會組織公益訴訟、檢察公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟制度協同，完善司法執法職責銜接，讓環境司法成為政府、企業、公眾之間環境治理互動平臺。

建強隊伍，進一步鍛造環境司法硬功夫。準確把握環境資源審判專業性、復雜性、融合性特點，前瞻性思考、全局性謀劃推進環境資源審判專業化建設。加大培訓力度，健全人才培養和儲備規劃，探索建立法官跨區域掛職審理環境資源案件制度，著力培養既精通環境法專業領域又熟悉相關經濟、社會以及環境科學知識的專家型法官隊伍。實施精品審判戰略，打造更多環境資源審判精品案例，引領環境司法發展，講好江蘇環境司法故事，為完善環境法治貢獻更多江蘇智慧。積極參與全球環境治理，深化環境司法國際交流合作，拓展法官國際視野，提升我省環境司法在建立完善可持續發展規則體系方面的國際影響力。