[基本案情]

申請人東臺市規劃建設局。

被申請人許元慶。

2005年3月28日，被申請人許元慶與王振華簽訂協議書，王振華將別墅區40號宅地（含土地使用證、970059號建設工程規劃許可證）轉讓給許元慶。2005年5月17日，許元慶在別墅區40號宅地位置進行住宅樓建設，未按照970059號建設工程規劃許可證規定的內容施工，超面積建設112.7平方米。2005年6月8日根據群眾舉報，申請人派工作人員對許元慶的房子進行了現場檢查，對許元慶的妻子許小鎖進行了詢問，并向許元慶送達了停工（核查）通知書，同月10日對許元慶進行了詢問。2005年7月12日，向許元慶送達了行政處罰陳述、申辯權告知書。2005年8月22日，申請人東臺市規劃建議局以許元慶2005年5月17日持編號為970059建設工程規劃許可證在別墅區40號住宅房建設中，未能按照建設工程規劃許可證規定的內容施工，擅自超面積建設112.7平方米，違反了《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條的規定，嚴重影響城市規劃，根據《中華人民共和國城市規劃法》第四十條、《江蘇省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第三十七條的規定，作出東規建罰字[2005]第07號行政處罰決定書，限許元慶戶于2005年8月30日前自行拆除超出1996年8月30日別墅區批準圖紙部分的違法建筑物，并按有關規定補辦相關手續。2005年8月24日，申請人向許元慶郵寄送達了該決定書，被申請人于8月25日簽收了處罰決定書。許元慶既未在法定期限申請行政復議和提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑，申請人東臺市規劃建設局于2006年2月10日向東臺市人民院申請強制執行。

[爭點]

1、被申請人許元慶的違法建筑是否嚴重影響城市規劃？

2、本案法院應否準予強制執行？

[分析意見]

本案合議庭評議及院審判委員會討論時形成兩種意見。第一種意見：本案應裁定不予執行。理由如下：1、申請人認定被申請人的違法建筑嚴重影響城市規劃的證據不足。《中華人民共和國城市規劃法》第三十五條規定，任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設。第四十條規定，在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。《江蘇省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第三十七條規定，在城市規劃區內，有下列行為之一，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處以土建工程造價的百分之三以上百分之十五以下的罰款：（一）未取得建設工程規劃許可證進行建設的；（二）擅自改變建設工程規劃許可證確定的內容進行建設的；（三）買賣、擅自轉讓建設工程規劃許可證進行建設的；（四）利用失效的建設工程規劃許可證進行建設的；（五）其他違反城市規劃進行建設的。1995年11月14日《最高人民法院行政審判庭關于對〈中華人民共和國城市規劃法〉第四十條如何適用的答復》（答復吉林省高級人民法院的請示）認為：違反城市規劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴重影響城市規則”，應從其違反行為的性質和后果來確認。違反該法第三十五條規定的，屬于“嚴重影響城市規劃”的行為，但“嚴重影響城市規劃”的行為不僅限于該規定，應根據個案的具體情況予以確認。2002年8月30日國家建設部頒布的《城市規劃強制性內容暫行規定》第七條規定，城市詳細規劃的強制性內容包括：(一)規劃地段各個地塊的土地主要用途；(二)規劃地段各個地塊允許的建設總量；(三)對特定地區地段規劃允許的建設高度；(四)規劃地段各個地塊的綠化率、公共綠地面積規定；(五)規劃地段基礎設施和公共服務設施配套建設的規定；(六)歷史文化保護區內重點保護地段的建設控制指標和規定，建設控制地區的建設控制指標。第十二條第一款規定，違反城市規劃強制性內容進行建設的，應當按照嚴重影響城市規劃的行為，依法進行查處。被申請人許元慶未按970059建設工程規劃許可證規定的內容建設住宅樓，違反了城市規劃是事實，但該違法建筑并不符合《中華人民共和國城市規劃法》第三十五條、《城市規劃強制性內容暫行規定》第七條的規定，其一層部分的違法建筑并不嚴重影響城市規劃。2、該小區內像被申請人這樣一樓部分滿建的違法建設較多，申請人并未處罰拆除。要拆只能拆除被申請人二層的部分違法建筑，拆除難度大，且拆除后的保留部分有可能成為危房。因此，該處罰決定損害了當事人的合法權益。3、本案申請人作出的處罰決定書認定事實錯誤，適用法律、法規錯誤。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條和第九十五條第（一）、（二）項的規定，應裁定本案不予執行。

第二種意見也是筆者的主導意見：本案應裁定準予強制執行。其主要理由有：1、本案申請人作出的處罰決定認定被申請人違法的基本事實有申請人提交的核查情況登記表、現場檢查筆錄、詢問許小鎖、許元慶的筆錄、停工（核查）通知書、案件處理審批表、東規辦復函字[2005]04號違法建設性質界定的復函、行政處罰陳述、申辯權告知書、送達回證及郵寄回執、協議書、970059號東臺市建設工程規劃許可證附件、東臺市城市總體規劃用地規劃調整圖、拆遷安置點圖、別墅樓底層平面圖等證據為證。申請人作出的處罰事實清楚，主要證據充分。2、被申請人的違法建筑嚴重影響城市規劃。被申請人未按970059建設工程規劃許可證規定的內容建設住宅樓，違反了城市規劃法律規范的有關規定。《中華人民共和國城市規劃法》第四十條規定，在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。《江蘇省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第三十七條規定，在城市規劃區內，有下列行為之一，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處以土建工程造價的百分之三以上百分之十五以下的罰款：（一）未取得建設工程規劃許可證進行建設的；（二）擅自改變建設工程規劃許可證確定的內容進行建設的；（三）買賣、擅自轉讓建設工程規劃許可證進行建設的；（四）利用失效的建設工程規劃許可證進行建設的；（五）其他違反城市規劃進行建設的。本案被申請人的違法行為已影響東臺城市規劃的順利實施。3、我國法律、法規乃至規章，對違法建設是否嚴重影響城市規劃，沒有一個明確的界定標準，在這種情況下，對違法建設是否屬于嚴重影響城市規劃的認定，行政機關理應擁有一定的自由裁量權。本案申請人認為被申請人未能按照建設工程規劃許可證規定的內容施工，擅自超面積建設，嚴重影響城市規劃，不屬于尚可采取改正措施的情形，應予采納。還有，折除難度大，不應成為不予執行的理由。被申請人所在小區內違法建設較多，申請人并未處罰，同樣，也不應成為法院裁定不予執行的理由，法院可以向其提出司法建議，督促其依法行政。特別強調的是，對于當事人既不申請復議、又未提起行政訴訟而由作出具體行政行為的行政機關申請人民法院強制執行的非訴行政執行案件，其審查標準有別于行政訴訟審理案件，只要被申請執行的具體行政行為不是明確缺乏事實根據，明顯缺乏法律規范依據或其他明顯違法并損害被申請人合法權益的情形，人民法院均應裁定準予強制執行。這里的明顯缺乏事實根據主要指兩種情形：一是行政機關不提供具體行政行為認定的主要證據；二是行政機關提供的證據明顯不能證明具體行政行為所認定的基本事實。這里的明顯缺乏法律規范依據也主要指兩種情形：一是具體行政行為沒有適用任何法律規范，且其所針對的情形也無相應的法律規范依據可以適用的；二是具體行政行為錯誤適用法律規范，并導致定性或處理明顯不當的。4、本案申請人作出的處罰決定書認定被申請人違法的基本事實清楚，主要證據充分，處罰程序合法，適用法律、法規正確，符合人民法院強制執行的法定條件。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條和第九十三條的規定，本案法院應裁定準予執行。

附：相關規定（上文中已引用的不再重復列出）

《中華人民共和國城市規劃法》

第三十二條 在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證。建設單位或個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。

 

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》

第八十六條行政機關根據行政訴訟法第六十六條的規定申請執行其具體行政行為，應當具備以下條件：

（一） 具體行政行為依法可以由人民法院執行；

（二） 具體行政行為已經生效并具有可執行內容；

（三） 申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織；

（四） 被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；

（五） 被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；

（六） 申請人在法定期限內提出申請；

（七） 被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。

人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。

第九十三條人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定；需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。

第九十五條被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行；

（一）        明顯缺乏事實根據的；

（二）        明顯缺乏法律依據的；

（三）        其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。