一、政府信息公開行政案件司法審查的指導(dǎo)思想

　　《條例》的頒布實(shí)施，是我國一項(xiàng)重大的社會(huì)管理創(chuàng)新舉措，在促進(jìn)行政公開法制建設(shè)、推動(dòng)民主政治進(jìn)程的同時(shí)，也對(duì)法院受理政府信息公開案件，進(jìn)行司法審查帶來了重大影響。從立法方面看，《條例》明確規(guī)定保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，對(duì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。社會(huì)公眾普遍認(rèn)為此舉將知情權(quán)納入了救濟(jì)范圍，這一看法值得商榷。知情權(quán)以知的權(quán)利為基礎(chǔ)，屬于不以任何要素為限的一般性和普適性的信息獲取， 但《條例》中政府信息的實(shí)質(zhì)獲取應(yīng)以自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要為限制性前提。從執(zhí)法現(xiàn)狀看，行政機(jī)關(guān)及其工作人員較為普遍地對(duì)信息公開持抵觸情緒，很多人甚至沒有信息公開的意識(shí)；機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息公開機(jī)構(gòu)不健全，有的還尚未建立；相應(yīng)的配套制度也不完備，正在摸索過程中。從司法實(shí)踐看，由于《條例》的一些規(guī)定過于抽象、彈性較大，且政府信息公開工作中新情況、新問題層出不窮，如何正確理解和適用《條例》，成為行政審判面對(duì)的重大司法難題之一。司法救濟(jì)作為公民權(quán)利保護(hù)的最后一道屏障，應(yīng)當(dāng)更為能動(dòng)地發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，在當(dāng)前情況下，需要堅(jiān)持積極、穩(wěn)妥的指導(dǎo)思想，妥善處理好以下幾方面的關(guān)系：

　　（一）處理好必要性和可行性的關(guān)系，準(zhǔn)確把握“三需要”的審查標(biāo)準(zhǔn)

　　現(xiàn)階段，政府信息公開呈現(xiàn)局部矛盾對(duì)抗性強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間存在明顯的利益對(duì)抗。在現(xiàn)代社會(huì)，信息逐漸成為人們賴以生存和發(fā)展的重要資源，在社會(huì)生活中發(fā)揮著巨大作用，公民渴望得到更多的信息指導(dǎo)自己的生活，故而也要求信息資源的重要掌握者--政府及時(shí)全面地公開信息。同時(shí)大部分案件的當(dāng)事人申請(qǐng)公開政府信息，都具有滿足知情權(quán)之外的間接目的，為提起其他訴訟尋求相關(guān)證據(jù)，或是借政府信息公開訴訟向行政機(jī)關(guān)施加一定的壓力，促使行政機(jī)關(guān)解決當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益問題。行政機(jī)關(guān)本就不愿公開相關(guān)信息，如此一來更易產(chǎn)生抵觸情緒，從而設(shè)置信息壁壘，阻止申請(qǐng)人獲取相關(guān)政府信息。二是政府信息公開制度與現(xiàn)行的行政管理體制之間存在一定程度的對(duì)抗。這種對(duì)抗性表現(xiàn)為兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是理念的對(duì)抗。現(xiàn)行的行政管理理念是為民做主理念、效率優(yōu)先理念、結(jié)果評(píng)價(jià)理念。在這種理念支配下的行政管理體制基本屬于管理型政府模式，與政府信息公開制度所倡導(dǎo)的服務(wù)型政府模式不同。他不注重公眾參與，不注重過程公開，也不注重信息資源的分享。第二個(gè)方面是制度的對(duì)抗。《條例》確立了“以公開為原則、以不公開為例外”的政府信息公開制度，要求提高政府工作的透明度，明確規(guī)定了各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息范圍，并設(shè)置了最長不得超過30個(gè)工作日的依申請(qǐng)公開政府信息的期限。但是我國傳統(tǒng)行政管理長期處于一個(gè)封閉運(yùn)行的狀態(tài)，事關(guān)民生的重大決策從動(dòng)議到過程再到結(jié)果不公開的情況比較普遍，信息管理嚴(yán)重缺失。外加受到保密制度和檔案制度不規(guī)范的影響，很多信息目前仍屬不能公開的范圍。清理工作任務(wù)繁重，政策性強(qiáng)且技術(shù)難度大，與信息公開制度相配套的體制、機(jī)制建設(shè)尚有一個(gè)逐步完善、自律和自我適應(yīng)的過程。

　　上述兩方面的矛盾實(shí)則為現(xiàn)階段政府信息公開必要性和可行性的關(guān)系問題，法院在司法審查過程中應(yīng)注意平衡兩方利益，既保障當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開的特殊需要，同時(shí)又考慮到行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政管理狀況。具體來說，體現(xiàn)在對(duì)“三需要”的審查標(biāo)準(zhǔn)上：一方面是否符合“三需要”是行政訴訟實(shí)體審理所要解決的問題，而非確定原告資格的條件。另一方面法院審查應(yīng)做到寬嚴(yán)相濟(jì)，行政機(jī)關(guān)以“三需要”作為不公開抗辯事由的，必須說明理由充分；原告證明申請(qǐng)符合“三需要”的，只需作出合理說明。

　　（二）處理好成本和收益的關(guān)系，營造高效和諧的良好氛圍

　　首先，對(duì)于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開和當(dāng)事人有權(quán)獲知且能夠公開的政府信息，法院支持并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法公開，保障當(dāng)事人獲取信息的權(quán)利。與信息公開較為成熟的一些西方國家相比，我國進(jìn)入行政訴訟的政府信息類型略顯龐雜，從行政行為的具體結(jié)果到行政行為的過程信息，從歷史遺留問題到環(huán)境保護(hù)，從公司檔案到高考試卷。其中一個(gè)根本原因在于，我國的政府信息公開尚處于初級(jí)階段，很多應(yīng)屬主動(dòng)公開范圍的政府信息卻被束之高閣，不得已才進(jìn)入司法審查范圍。這不僅給相對(duì)人增添了訴訟成本，還對(duì)法院的工作量和法官的綜合素質(zhì)提出了更高要求，更使得行政機(jī)關(guān)在處理大量行政公務(wù)的同時(shí)疲于應(yīng)對(duì)眾多且繁雜的信息公開申請(qǐng)。依此而言，政府部門的積極、主動(dòng)作為，特別是在政府信息主動(dòng)公開方面的嘗試和努力，將應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的和當(dāng)事人有權(quán)獲知且能夠公開的政府信息，以適當(dāng)方式主動(dòng)公開，或許比被動(dòng)地接受大量信息公開申請(qǐng)、等待司法訴訟的推動(dòng)要來得更為及時(shí)徹底、更為高效便民。

　　其次，法院應(yīng)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)以盡可能便捷、便宜的方式公開政府信息。在政府信息公開過程中，無論是申請(qǐng)一方的當(dāng)事人，還是公開一方的行政機(jī)關(guān)，均需減少成本，追求收益的最大化，這也符合建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求。我們來看一則案例：原告黃某訴被告某國土資源廳政府信息公開一案，原告要求被告公開三份批準(zhǔn)文件及相應(yīng)的“一書四方案”，被告收到《申請(qǐng)表》后，通過郵寄方式向原告公開了三份批準(zhǔn)文件，并通知原告所在地的J市國土資源局向原告公開其制作的征地報(bào)批材料中的“一書四方案”。本案中原告申請(qǐng)公開的“一書四方案”是指《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定的“建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案、供地方案”，材料眾多，某國土資源廳按照就近、便利的原則通知J市國土資源局向原告公開，并無不當(dāng)，且這種做法值得提倡。但某國土資源廳應(yīng)將此舉告知當(dāng)事人，并對(duì)J市國土資源局公開信息的真實(shí)性、完整性承擔(dān)法律責(zé)任。

　　（三）處理好公正司法和能動(dòng)司法的關(guān)系，推動(dòng)政府信息公開制度日趨完善

　　行政審判是依法行政的監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和促進(jìn)機(jī)制。法院行政審判在堅(jiān)持公正司法，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮行政審判的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持能動(dòng)司法，進(jìn)一步拓展行政審判職能，對(duì)行政審判中發(fā)現(xiàn)的問題，通過發(fā)送司法建議、向政府發(fā)送專項(xiàng)報(bào)告、與行政機(jī)關(guān)舉行培訓(xùn)座談等多種形式促進(jìn)和支持行政機(jī)關(guān)依法行政。同時(shí)還應(yīng)積極探索服務(wù)行政法治建設(shè)的新機(jī)制、新舉措，推動(dòng)政府信息公開制度的日益完善，推動(dòng)陽光政府、法治政府、服務(wù)型政府的構(gòu)建。受我國傳統(tǒng)行政訴訟“重權(quán)力監(jiān)督、輕權(quán)利救濟(jì)”目標(biāo)定位和價(jià)值取向的影響，我國采取嚴(yán)格的合法性審查作為行政訴訟的審理對(duì)象，旨在通過對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督來保障個(gè)體合法權(quán)益。但在政府信息公開訴訟中，優(yōu)先保障實(shí)質(zhì)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，或者說將權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督放到同等重要的位置，可能更有利于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。如當(dāng)事人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開某項(xiàng)政府信息，行政機(jī)關(guān)未予公開，當(dāng)事人訴至法院，在訴訟期間，行政機(jī)關(guān)向當(dāng)事人公開了此項(xiàng)信息，當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴，法院應(yīng)予準(zhǔn)許。但若當(dāng)事人不愿意申請(qǐng)撤訴，法院不能一味做協(xié)調(diào)工作，或是對(duì)當(dāng)事人施加壓力促成撤訴，不然行政機(jī)關(guān)的政府信息公開很可能演變成依法院責(zé)令公開。

　　二、政府信息公開行政案件司法審查的基本原則

　　（一）對(duì)政府信息公開行政行為的合法性審查原則

　　《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這是行政訴訟制度中最重要的一條紅線和脈絡(luò)，也是《行政訴訟法》的重要原則和基本指導(dǎo)思想。從審查的范圍和廣度上看，依照合法性審查原則，法院只能審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而不包括與之對(duì)應(yīng)的抽象行政行為；從審查的深度或程度上看，只審查具體行政行為合法與否的問題，而不審查合理與否的問題。在政府信息公開案件中，應(yīng)圍繞被訴政府信息公開行政行為所依據(jù)的事實(shí)、適用的法律進(jìn)行全面的合法性審查。這里需注意的是，政府信息公開行政訴訟的標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)公開或者不公開政府信息這一具體行政行為的合法性，至于信息本身的合法性并不是法院要審查的內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)注意與其他司法審查事項(xiàng)相區(qū)別：一是與政府信息所涉及行政行為的合法性審查相區(qū)別，例如不能因?yàn)檎畔⑺嫘姓袨椴粚儆谛姓V訟受案范圍，就對(duì)政府信息公開訴訟不予受理；二是與對(duì)信息公開申請(qǐng)是否符合法定條件的審查相區(qū)別，申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合法定條件，與其是否具有原告主體資格無必然聯(lián)系；三是與相關(guān)政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開的審查相區(qū)別，政府信息是否應(yīng)予公開僅是案件事實(shí)審查的一部分內(nèi)容，與被訴政府信息公開行政行為的合法性并無必然聯(lián)系。

　　（二）對(duì)相關(guān)政府信息的準(zhǔn)確性審查原則

　　信息公開的價(jià)值在于增加行政的透明度,保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息是實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值的基本條件，也是打造誠信政府的基本要求。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)傾向于隱匿對(duì)其不利的政府信息，選擇性地公開部分信息，甚至提供一些虛假的政府信息，因此行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確提供政府信息，同樣應(yīng)當(dāng)是事實(shí)審查的重點(diǎn)內(nèi)容。真實(shí)、完整當(dāng)是準(zhǔn)確的應(yīng)有之義，在司法審查中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是《條例》中的“準(zhǔn)確”不是指行政機(jī)關(guān)制作或者獲取的信息必須與客觀事實(shí)相一致，而是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證證明其提供給申請(qǐng)人的信息與其制作或者獲取的信息相吻合。至于其掌握的信息與客觀事實(shí)是否吻合，不是政府信息公開訴訟所要解決的問題。二是行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，其是否已按照《條例》第七條的規(guī)定與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了溝通、確認(rèn)，從而保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致。

　　（三）對(duì)政府信息不公開理由的單方審查原則

　　行政訴訟中的事實(shí)審查，應(yīng)當(dāng)以公開審查為原則。《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》要求證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私或者法律規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)保密的證據(jù)，不得在開庭時(shí)公開質(zhì)證。但政府信息公開行政案件具有一定的特殊性，公開行為不僅關(guān)系到原告的知情權(quán)益，同時(shí)也可能關(guān)系到國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。因此在特定情況下，必須對(duì)知情權(quán)進(jìn)行一定程度的限制，規(guī)定豁免公開的信息范圍。《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，也不得公開那些公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。但現(xiàn)實(shí)中，有些行政機(jī)關(guān)常濫用這種限制，借此為由達(dá)到不公開信息的目的。我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)認(rèn)定機(jī)構(gòu)，因此在訴訟中法院需對(duì)被告拒絕公開的理由進(jìn)行審查。然而由于信息本身的特殊性，如果在確定是否可以公開前在法庭上出示和公開質(zhì)證，就可能使不能公開的信息事實(shí)上得以公開，使訴訟的進(jìn)行失去了實(shí)際意義。為此，原則上應(yīng)當(dāng)采用有別于一般行政訴訟的單方審查方式，由法院對(duì)被告不予公開的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行審查，使此類信息在定性之前不為申請(qǐng)公開者所知悉。這種審查程序在目前立法上并未具體規(guī)定，僅在最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第六條中規(guī)定了“人民法院審理政府信息公開行政案件，應(yīng)當(dāng)視情采取適當(dāng)?shù)膶徖矸绞剑员苊庑孤渡婕皣颐孛堋⑸虡I(yè)秘密、個(gè)人隱私或者法律規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)保密的政府信息”，因此這一審查方式還有待在審判實(shí)踐中進(jìn)一步探索完善。

　　（四）對(duì)裁量公開中利益權(quán)衡的適當(dāng)性審查原則

　　《條例》第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。第十四條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。前者體現(xiàn)的是公眾獲取政府信息權(quán)益與公共利益之間的權(quán)衡，后者體現(xiàn)的是商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等私人利益與公共利益之間的權(quán)衡。行政機(jī)關(guān)在利益權(quán)衡方面擁有自由裁量權(quán)，司法審查作為一種外部監(jiān)督形式，在權(quán)力分工的背景下，必然要體現(xiàn)自我克制和對(duì)行政權(quán)的適當(dāng)尊重。但這并不能夠成為行政自由裁量權(quán)排除司法控制的理由。正如美國大法官威廉·道格拉斯認(rèn)為“自由裁量權(quán)沒有任何實(shí)際限制的現(xiàn)代政府的力量將變成一頭怪物。絕對(duì)的裁量就像腐敗一樣，標(biāo)志著自由終結(jié)的開始。” 我國《行政訴訟法》盡管規(guī)定了合法性審查原則，但并非排除人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)問題的認(rèn)定進(jìn)行司法審查。 最高人民法院趙大光庭長在談到行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決時(shí)，也提出開展行政審判工作要定位于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，不僅要解決合法性問題，而且要關(guān)注和解決合理性問題。因此法院在審理政府信息公開行政案件時(shí)，既可以審查行政自由裁量權(quán)的行使，也可以對(duì)行政機(jī)關(guān)利益權(quán)衡的適當(dāng)性進(jìn)行審查。總而言之，司法審查應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握立法的目的，既要防止行政機(jī)關(guān)以保護(hù)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，或是危及公共利益為由，不公開政府信息；又要防止行政機(jī)關(guān)以保護(hù)公共利益為由，公開個(gè)人信息，損害隱私權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益或者競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。