【摘要】 隨著人口老齡化問題的不斷加重和近年來”三農(nóng)”問題的特殊性，使農(nóng)村社會(huì)保障問題備受關(guān)注。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障最重要的一部分，在我國農(nóng)村實(shí)施過程中卻存在很多不如人意的地方。2009年國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，提出了新農(nóng)保工作應(yīng)遵循的原則和具體實(shí)施方案。2010年10月28日，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》公布，并將于2011年7月1日起施行。在國務(wù)院意見及《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的指導(dǎo)下，本文通過分析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題，提出完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；農(nóng)民；完善

引 言

養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家和社會(huì)根據(jù)一定的法律法規(guī)，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這段探索推行歷史可以大體劃分為三個(gè)階段[1]：

第一階段：1986年-1992年（試點(diǎn)階段）。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣召開了”全國農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”，決定根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況、因地制宜地開展我國農(nóng)村社會(huì)保障工作。隨后，上海、大連等一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市的農(nóng)村地區(qū)開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。

第二階段：1992年-1998年（推廣階段）。1991年1月，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)工作。同年6月，民政部在總結(jié)各地區(qū)探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則。同時(shí)期，民政部還在山東省開展了較大規(guī)模的試點(diǎn)工作，接著是武漢、張家港等地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從此在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，覆蓋面不斷擴(kuò)大，試點(diǎn)工作取得了很不錯(cuò)的進(jìn)展，得到了廣泛的響應(yīng)。

第三階段：1998年以后（衰退階段）。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。1998年后由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作呈衰退趨勢(shì)，有些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。

隨著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷完善，確實(shí)在一定程度上減輕了人們的后顧之憂，保障了人們退休后的基本生活。但到目前為止，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭(zhēng)論和批評(píng)。2009年國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)指導(dǎo)意見的提出，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作更加受關(guān)注，而2010年10月28日公布的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》更是將指導(dǎo)意見中提出的關(guān)于新農(nóng)保工作的原則及具體實(shí)施方案通過立法予以規(guī)范。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀以及完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義

據(jù)2000年我國第五次人口普查結(jié)果顯示：城鎮(zhèn)65歲以上的老年人口有2873萬人，約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.3%；而農(nóng)村65歲以上的老年人口有5938萬人，約占農(nóng)村總?cè)丝诘?.4%。農(nóng)村人口老齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)。10年過去了，人口老齡化問題越來越嚴(yán)重。為了緩解人口老齡化帶來的壓力，我國進(jìn)行了一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。經(jīng)過十多年的探索，我國已初步建立起新型城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的基本框架，但是我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)還比較薄弱，農(nóng)村居民享有的社會(huì)保障是極其有限的。我國農(nóng)村人口約占全國人口的近80%，然而我國農(nóng)村的保險(xiǎn)覆蓋率只有3%左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)投保率就更低了。即使現(xiàn)已有近千萬農(nóng)民投保，但是保障效果較差，無法保障農(nóng)民的基本生活需要。隨著近年來”三農(nóng)”問題的特殊性，再加上農(nóng)村社會(huì)保障本來就是我國整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分，因此建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度勢(shì)在必行。

完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將改變農(nóng)村長(zhǎng)期家庭養(yǎng)老的狀況，從而轉(zhuǎn)為社會(huì)養(yǎng)老，意義十分重大。

1．農(nóng)民養(yǎng)老無需再犯愁。農(nóng)民參保后每月至少可領(lǐng)55元，雖然看起來不多，但隨著經(jīng)濟(jì)和政策的不斷發(fā)展完善，可領(lǐng)的保險(xiǎn)金會(huì)有所增加，這有利于農(nóng)民掌握養(yǎng)老的主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，這也弱化了”養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要環(huán)節(jié)，并有利于計(jì)劃生育政策更好地實(shí)施。

2．促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)水平的提高。我國農(nóng)村人口占將近八成，是一個(gè)龐大的消費(fèi)群體，然而農(nóng)民消費(fèi)并非主流，這也是我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直不能依靠消費(fèi)帶動(dòng)起來的主要原因。養(yǎng)老保險(xiǎn)可以緩解農(nóng)民消費(fèi)的”后顧之憂”，讓農(nóng)民有剩余的錢去消費(fèi)，讓農(nóng)民放心地消費(fèi)，增強(qiáng)農(nóng)民的消費(fèi)意愿，對(duì)刺激農(nóng)民消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需有重要意義。

3．有利于應(yīng)對(duì)老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2000年人口普查結(jié)果顯示，我國農(nóng)村60歲以上的老人的人口已經(jīng)超過農(nóng)村總?cè)丝诘?0.9%，比城市高出1.2%。[2]按這樣的發(fā)展趨勢(shì)，未來20年必將迎來我國老齡化的高峰，到時(shí)我國將面臨養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立越早成本越低，恰好這20多年為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了一段積累和緩沖的時(shí)間。因此，我們只有不失時(shí)機(jī)、因地制宜地建立并完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才能應(yīng)付未來老齡化給我們帶來的巨大壓力。

4．有利于加大對(duì)村官工作的監(jiān)督。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種公共產(chǎn)品，它涉及到國家的財(cái)政補(bǔ)貼，其過程有存在腐敗現(xiàn)象的可能性，所以要防止村官在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中中飽私囊；另外，村官要做好本職工作，盡力在群眾中宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保管好相關(guān)的資料，要有責(zé)任心，對(duì)農(nóng)民的續(xù)費(fèi)、繳費(fèi)等都要主動(dòng)地加以引導(dǎo)，積極地回答農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)問題的咨詢，做到熱心為人民服務(wù)，為完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡心盡力。

5．有利于對(duì)孤寡老人的贍養(yǎng)和對(duì)留守兒童的照顧。現(xiàn)在農(nóng)村有很多因各種原因成為的孤寡老人，另外隨著農(nóng)民外出打工人數(shù)的增加，更是增添了很大部分的留守兒童，他們的孩子基本由老人照顧。雖然說這些農(nóng)民工會(huì)定期寄回生活費(fèi)，但由于薪水較低，有時(shí)自己花銷都不夠，這就使得家中的老人和孩子生活艱苦。如果農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦普及，那么就可以減輕這些農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，也有利于對(duì)這些孤寡老人的贍養(yǎng)和對(duì)留守兒童的照顧。

6．有利于繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，縮小工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距，降低貧富懸殊帶來的動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。宏觀上也有利于促進(jìn)社會(huì)公平、建立和諧社會(huì)，為繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

由于我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制不健全，管理脫節(jié)，保險(xiǎn)基金不充裕，加上我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)本身的局限性，商業(yè)保險(xiǎn)公司大多不愿意進(jìn)入農(nóng)村，以至于我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)階段的情況不容樂觀。細(xì)致分析來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要存在以下幾點(diǎn)問題：

1．農(nóng)民投保意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)民收入水平低是投保率低的根本原因，農(nóng)民應(yīng)付眼前生活都有問題，根本不可能有閑錢保障以后的生活，所以只能走一步算一步。另外，養(yǎng)兒防老的觀念仍在，他們對(duì)通過保險(xiǎn)養(yǎng)老沒有概念和認(rèn)知，導(dǎo)致農(nóng)民投保意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有排斥心理。

2．社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面小。一般說來，保險(xiǎn)范圍的覆蓋面越大，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般是以區(qū)縣為單位，這就使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共濟(jì)性很差。另外，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的滯后也是造成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面小的一大原因。

3．農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平低。我國目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采用個(gè)人賬戶制，農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)量完全取決于個(gè)人繳費(fèi)的多少和積累時(shí)間的長(zhǎng)短，農(nóng)民只有繳費(fèi)越多、投保時(shí)間越長(zhǎng)，收益才越多，這根本不符合農(nóng)民生活水平低下的實(shí)際情況。因此，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一定程度上違背了其建立的初衷，只能起到補(bǔ)充的作用，而無法充分保障老年人的基本生活，不能解決未來農(nóng)村養(yǎng)老的根本問題。

4．我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)保值增值困難。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本上是采用存入銀行的形式實(shí)現(xiàn)其保值增值的。1996年下半年以來我國銀行利率的連續(xù)下調(diào)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的承諾利息影響極大。為了使資金能夠平衡運(yùn)行，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的利率也只好相應(yīng)下調(diào)，這就造成投保人的實(shí)際收益明顯低于過去按高利率計(jì)算出的收益，達(dá)不到保值增值的預(yù)期效果，使得人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生了信心危機(jī)，投保率和覆蓋面也相應(yīng)地大打折扣。

5．我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)制不健全。至今，雖然全國多數(shù)省級(jí)單位已將農(nóng)保管理職能劃入勞動(dòng)保障部門，但大部分地縣級(jí)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃入，造成勞動(dòng)保障部門與民政部門銜接不好的狀況，以致不少地方管理工作斷檔。這種情況在中西部省份尤為突出。與此同時(shí)，由于管理體制不健全，農(nóng)保機(jī)構(gòu)和人員的辦公經(jīng)費(fèi)、工資多數(shù)沒有納入財(cái)政預(yù)算，挪用農(nóng)保基金辦公、發(fā)工資的情況十分普遍。[3]

6．商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制缺乏。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不高，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面小，再加上城市市場(chǎng)雖然競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，但還不至于飽和到無利可圖，因此在對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)缺乏了解的情況下，大部分壽險(xiǎn)公司不愿進(jìn)駐農(nóng)村，分散有限的資源。除中國人壽等少數(shù)在農(nóng)村具有網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)的公司之外，大部分壽險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)持觀望態(tài)度，不輕易對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)做出嘗試。

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的對(duì)策

根據(jù)上述對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的分析，針對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題，提出以下完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的對(duì)策：

（一）完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的基本對(duì)策

1．加強(qiáng)并完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。至今為止我國仍沒有一部從整體上專門規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律。立法嚴(yán)重滯后，根本無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。因此，我們要加強(qiáng)并完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，增強(qiáng)制度的可操作性。統(tǒng)一各地立法，讓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施有法可依，真正發(fā)揮效用，為百姓謀福利。

2．提高農(nóng)民參保能力。前文已提到農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低的根本原因就是農(nóng)民收入水平低下，其無力承受保險(xiǎn)費(fèi)用。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會(huì)保障得以順利進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本前提。因此，我們必須大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入和生活水平，從而提高農(nóng)民參保能力，增強(qiáng)農(nóng)民參保意識(shí)，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面積。

3．建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次。個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行基金積累式的個(gè)人賬戶，把資金全部存入個(gè)人賬戶，在戶口遷移等情況下能夠退保或轉(zhuǎn)續(xù)。另外，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，并鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。”政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。”[4]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種公共產(chǎn)品，不僅僅是老百姓自己的事，它也需要集體和政府的投入，堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合。

4．創(chuàng)建靈活的籌資方式。”繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。”[5]同時(shí)，允許一次性交納的模式，也可采取分期定額繳納的模式，采取以農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)力抵押融資的模式，或者采取個(gè)人不繳納，年老后進(jìn)行倒扣個(gè)人應(yīng)出資部分的模式等。要以多種方式建立困難農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度，由農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際情況自由選擇參保模式。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作要按社會(huì)群體分類實(shí)施，遵從自愿原則。農(nóng)村中也存在各行各業(yè)的社會(huì)群體，我們要具體情況具體分析，根據(jù)他們的收入、意愿，不同的人要提供其不同的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這種不同要體現(xiàn)在金額、費(fèi)用和服務(wù)上。先從有穩(wěn)定職業(yè)的人入手，讓有條件的人先嘗到甜頭，讓他們成為推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)頭羊。當(dāng)然，就目前來看，選不選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)還是人們自己的事，因此我們也不能作出強(qiáng)制性規(guī)定，要遵從自愿原則。條件暫時(shí)不允許的或沒有意愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的，我們不能硬性強(qiáng)求。

5．積極發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。作為商業(yè)保險(xiǎn)公司,尤其是中資商業(yè)保險(xiǎn)公司,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中,要勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,要努力挖掘農(nóng)村市場(chǎng)，著眼于未來，看到農(nóng)村市場(chǎng)的潛力，為解決國民現(xiàn)實(shí)分憂，并為解決未來的風(fēng)險(xiǎn)問題分擔(dān)責(zé)任,充分發(fā)揮參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的作用,要把在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中為農(nóng)村居民提供服務(wù)當(dāng)成是一種義不容辭的社會(huì)責(zé)任。我認(rèn)為，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以設(shè)立專項(xiàng)基金提供農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)，也可以開設(shè)收益性較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目以吸引農(nóng)村居民中工作穩(wěn)定、收入較好的人群，分擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力。這樣一來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)以外的部分,就可以靠通過參加商業(yè)保險(xiǎn)來彌補(bǔ)。

6．確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。[6]從世界各國看目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方式主要有六種，即銀行存款、國庫券及其它各種債券、股票、投資基金、抵押貸款及不動(dòng)產(chǎn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然不是一項(xiàng)盈利性事業(yè)，但為保證百姓以后的基本生活，它必須要確保基金的良性循環(huán)。其基金運(yùn)營管理有三個(gè)要求，即安全性、流動(dòng)性和收益性。國外養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)表明由于各類投資項(xiàng)目在收益性、流動(dòng)性、安全性方面各不相同，所以投資政策的實(shí)施效果在很大程度上取決于各類投資項(xiàng)目的設(shè)置，基金在證券市場(chǎng)投資比例越高收益率就越高。根據(jù)這一經(jīng)驗(yàn)，再立足我國實(shí)際，我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的的多元化組合可考慮采取如下措施：第一在保證基金流動(dòng)性的前提下逐步減少農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的銀行存款比例；第二在降低養(yǎng)老基金存銀行比例的同時(shí)適當(dāng)提高買國債的購買比例，今后隨著投資工具的增加再逐步減少養(yǎng)老基金購買和持有國債的比例；第三鼓勵(lì)投資市政債券；第四適度投資于房地產(chǎn)；第五適度投資股票市場(chǎng)。總之，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方式要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化不斷進(jìn)行調(diào)整，在安全性、流動(dòng)性和收益性三個(gè)原則之間尋求最佳的組合以確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，從而保障投保農(nóng)民的利益以確保農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)之完善

新農(nóng)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見強(qiáng)調(diào)參保范圍是年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民。我認(rèn)為在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的操作過程中，要細(xì)分農(nóng)村勞動(dòng)力的性質(zhì)。農(nóng)民不僅包括在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民和失地農(nóng)民，還應(yīng)包括進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，即農(nóng)民工。農(nóng)民工是農(nóng)村中的重要主體，且隨著外出打工現(xiàn)象的日益頻繁，農(nóng)民工的比重也在日益增加。農(nóng)民工是我國在特殊的歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體，他們進(jìn)城從事非農(nóng)工作，卻未改變農(nóng)民身份，未被城市認(rèn)同接納，他們處在產(chǎn)業(yè)的邊緣、城鄉(xiāng)的邊緣、體制的邊緣，正是由于這種特殊性，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)成為了一個(gè)難題。因此除了上述完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本對(duì)策外，完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)也是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要部分。

農(nóng)民工究竟應(yīng)納入哪個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系？有人認(rèn)為，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這樣可以彌補(bǔ)個(gè)人賬戶的”空賬”運(yùn)行及緩解當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支的狀況，廣東省就是一個(gè)成功的例子；而有人認(rèn)為，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)歸入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。他們的理由是，如果將農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，會(huì)加重城鎮(zhèn)未來的給付負(fù)擔(dān)，并且操作難度大，管理成本高，地方財(cái)政吃緊，容易導(dǎo)致接納農(nóng)民工的單位由于增加了勞動(dòng)力的社會(huì)保險(xiǎn)成本而出現(xiàn)大規(guī)模的辭退農(nóng)民工現(xiàn)象。這樣一來，不僅沒有幫助農(nóng)民工解決其社會(huì)保障問題，反而加劇了農(nóng)民工失業(yè)的可能。并且，農(nóng)民工的就業(yè)具有雙重性質(zhì)，在城鎮(zhèn)工作，但失業(yè)后仍可回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。所以，農(nóng)民工應(yīng)該參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這兩種觀點(diǎn)我都能理解，畢竟城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)在于：第一，都是跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)；第二，都有養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系如何轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。不同點(diǎn)在于：第一，城鎮(zhèn)職工一般是在城市之間轉(zhuǎn)移就業(yè)，最后在城市養(yǎng)老，而農(nóng)民工除了在城市之間轉(zhuǎn)移外，還在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)，其中一部分要返鄉(xiāng)養(yǎng)老；第二，城鎮(zhèn)職工跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)一般有確定的目標(biāo)地，而農(nóng)民工在離開一個(gè)就業(yè)城市時(shí)往往沒有明確的下一個(gè)就業(yè)目標(biāo)地，因而中斷參保的情況較為普遍。但我個(gè)人認(rèn)為就我國現(xiàn)階段來看，將農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系或城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系都不適合，而應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)的農(nóng)民工分類，分情況解決。

細(xì)化農(nóng)民工概念，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工可以大致分為以下三類：第一類是已經(jīng)城市化的農(nóng)民工，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對(duì)穩(wěn)定的住所等，他們應(yīng)逐步地被接納到城市的社會(huì)保障體系里來，由于本文研究農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善，因此在這里對(duì)此類農(nóng)民工不予討論；第二類是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，以進(jìn)城務(wù)工為輔的農(nóng)民工，這部分人不愿意加入城市的社會(huì)保障體系，因?yàn)樗麄冞M(jìn)城務(wù)工一兩個(gè)月就會(huì)回家，所掙的錢都要帶回家去，這部分人傾向于進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)保障體系；第三類是處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工，他們可能今年在北京，明年在上海，處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，他們將來有可能成為城市里的工人，也有可能回去繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民，這類農(nóng)民工由于在城市尚未穩(wěn)定，我建議還是將他們納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，隨著近期養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)辦法的推行，我相信農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)也將不是問題，因此必要時(shí)可以根據(jù)他們的需要轉(zhuǎn)保、轉(zhuǎn)續(xù)。

經(jīng)分析，我認(rèn)為后兩類農(nóng)民工更需要也更適合農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系接納了他們，保障覆蓋面將更廣，體制將更完善。那么，在這兩類農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)過程中，我們應(yīng)該怎么做呢？

1．適當(dāng)降低農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。畢竟無論哪類農(nóng)民工，他們的待遇基本上都不及城鎮(zhèn)職工的待遇，更何況是后兩類在城市中沒有穩(wěn)定生活的農(nóng)民工。對(duì)有農(nóng)民工的民營企業(yè)的繳納費(fèi)率也應(yīng)適當(dāng)降低。這樣有利于提高農(nóng)民工參保的主動(dòng)性和企業(yè)為農(nóng)民工參保的自覺性，從而提高參保率、擴(kuò)大費(fèi)基，實(shí)現(xiàn)低水平、廣覆蓋，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)成為保障這些農(nóng)民工生活的重要途徑。

2．建立實(shí)行個(gè)人賬戶積累模式。[7]這與農(nóng)村其他人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式完全一致，更有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式與農(nóng)村其他群體養(yǎng)老模式的融合。建立實(shí)行個(gè)人賬戶積累模式，用人單位和農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，不設(shè)置統(tǒng)籌基金。個(gè)人賬戶按工資的一定比例繳費(fèi)，按同期銀行存款或投資收益計(jì)息。這樣可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的透明度，讓農(nóng)民工看得見，增強(qiáng)了農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民工參保的積極性。

3．農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)要獨(dú)立運(yùn)作。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)獨(dú)立于現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，特別是后兩類農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，應(yīng)保持當(dāng)前的獨(dú)立性，這樣不僅有利于社保關(guān)系的轉(zhuǎn)接，也有利于將來農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的對(duì)接。

4．明確繳費(fèi)機(jī)構(gòu)，確定領(lǐng)取年齡。[8]用人單位和無用人單位的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)自辦理農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)登記手續(xù)當(dāng)月起，向登記地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于參保農(nóng)民工開設(shè)的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，農(nóng)民工到達(dá)領(lǐng)取年齡后，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)辦法計(jì)算養(yǎng)老金待遇，按月發(fā)放養(yǎng)老金。另外，我認(rèn)為如果農(nóng)民工不需要每月領(lǐng)取養(yǎng)老金的，也可以選擇一年或幾年一次性領(lǐng)取。值得一提的是，如果農(nóng)民工養(yǎng)老金待遇達(dá)到個(gè)人賬戶積累總額的一定比例時(shí)，也可提前一定年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。

結(jié) 語

我國老齡化問題越來越嚴(yán)峻，加上農(nóng)民工這一特殊社會(huì)群體人數(shù)的增多，使本來就困難重重的農(nóng)村養(yǎng)老問題更加難以解決。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)的不斷推廣，養(yǎng)老保險(xiǎn)必將成為解決農(nóng)村養(yǎng)老最主要的途徑。隨著具有中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)全新的重要課題。我們要建立并不斷完善適合中國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)建立、完善相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。另外，要不斷探索多渠道資金籌集方式，健全管理機(jī)制，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國養(yǎng)老保障機(jī)制的一支重要的生力軍，要充分發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。最重要的還是要貫徹落實(shí)”科學(xué)發(fā)展觀”，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、和諧、健康地發(fā)展，為完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打下扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。我相信，只要做到這些，將會(huì)有越來越多的農(nóng)民和農(nóng)民工享受到更直接、更體貼的社會(huì)保障服務(wù)。

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[2]福建省農(nóng)村社保模式及其方案研究課題組：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年版 ，第28頁。

 [3]王杰：《淺析農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問題與改革方向》，載《大眾商務(wù)》2009年第2期。

[4] 2009年9月1日國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。

[5] 2009年9月1日國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見。

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