近年來，隨著地方經濟活動頻繁，非法用地現象越來越多，，筆者對所在法院的今年15件非法用地執行案件研究分析時，發現此類案件涉及利益復雜多元、矛盾對立形勢嚴峻、涉及群眾人數眾多，處理不當極易引發涉訴信訪案件及群體性事件，且對地方項目建設和發展大局產生負面影響。

一、現象特點

1、經濟利益的主導地位。該院執行的15件案件中，公司廠房非法用地7件，個人非法用地1件，村委會非法用地7件。這些案件非法用地的初衷，或是生產經營的直接經濟需求，或是工程建設間接促進發展經濟，或是取得拆遷補償的利益期待，均是經濟利益導向。

2、利益指向多元化格局。利益主體多元，公司、村委會、個人分別指向企業利益、集體利益和個人利益；利益指涉多元，公司非法用地指涉用地成本較高，村委會非法用地指涉招商引資亟需加速推進，而在村委會非法用地的案件中，2件為興建墓地、1件為興建廟宇，指涉殯葬民俗和宗教，成為格局中新的加入。

3、矛盾對立呈嚴峻態勢。在企業非法用地中，廠房建設涉及借貸資金安全、生產經營及職工穩定；在村委會非法用地中，涉及村委會經濟狀況、對外違約和村民集體等。這些原因導致矛盾對立難以調和，相關主體不遺余力地爭取自身利益，甚至組織策劃人員將矛盾放大。

4、歷史和未來雙向交織。一方面，歷史遺留問題未及時清理，歷經不同用地主體形成矛盾累積，國家土地政策調整，土地管理的規范和力度強化，案件面對歷史的包袱沉重；另一方面，用地主體的利益期待、長遠土地規劃調整、既成事實的示范導向等，案件面向未來的壓力巨大。

5、衍生糾紛或將放射發散。案件處理的結果和效果，直接影響類似糾紛是否進入訴訟或執行程序。土地往往是多種法律關系的締結點，基于非法用地衍生的土地租賃、工程建設、相鄰權等糾紛，或間接誘發融資糾紛、勞資糾紛、土地使用權出資糾紛，衍生糾紛呈現放射發散。

二、原因分析

1、事前的防范監管難以有效涉入。國土監管部門囿于傳統的機構設置和職能定位，難以適應當下土地大規模開發利用的形勢。對轄區所有土地使用狀況難以及時掌握，無法構建全面有效的防范和監管；兼職土地管理員在業務能力、管理水平及法律知識等方面參差不齊，存在消極不作為、監控不力等情形。

2、土地稀缺與土地經濟共同作用。隨著國家土地政策的收縮以及耕地保護的加緊，土地資源愈來愈稀缺化，導致各利益主體圍繞土地資源的爭奪更加激烈。地方經濟收入對土地轉讓的依賴度較高，經濟發展離不開項目建設和招商引資，個別鎮村甚至默許企業非法占地，怠于向國土監管部門匯報情況，對于監管監督也消極對待。

3、鎮村兩級長遠謀劃工作不到位。鎮村兩級對土地的規劃和開發利用缺乏長遠謀劃，關心當下眼前利益，不認真梳理歷史遺留問題，亦不對未來發展系統規劃，土地在使用過程中出現混亂和矛盾，最終導致用地不受控制。在進行基礎建設及招商引資過程中，一些企業和投資者乘機圈占土地。鎮村兩級在此類違法用地中亦有一定的過錯和責任。

4、執法機關面臨多重任務和挑戰。國土監管部門在執法過程，受地方阻力和信訪維穩等因素影響，往往難以有效履行其監管職能，導致違法用地的擴張。司法部門在執行此類案件時，面臨法律必須嚴格實施、地方經濟發展、涉訴信訪風險以及維護社會穩定壓力多重任務，且這些任務之間也存在一定的沖突和矛盾，在制定執行方案時，必須充分考慮執行效果及衍生問題。

三、對策建議

1、構建有效的聯動協調機制。堅持在地方黨委政府的領導下，與國土監管部門、各涉案轄區負責人召開聯席會議，對非法用地情況進行系統分析，減少個案化解，節約司法資源，努力實現相互配合、分工合作、各個擊破的工作局面。

2、謀劃長遠整體的執行方案。在制定執行方案時，一方面充分考慮牽涉的各種因素，加強與涉案轄區政府和部門、當事人及利益相關人的溝通協調，同時強化法院內部的統籌，制定周密方案和應急預案；另一方面，周全思慮衍生矛盾糾紛，選準執行時機和靈活執行方式，提升整體的執行效果，減緩負面影響。

3、強化并完善防控監督機制。行政機關應強化事前防控和監督的主動介入，避免事后的被動執法。加強鎮村兩級監督機制建設，可設立監察站或派出監察員，鼓勵群眾監督和舉報，加大執法力度，有效震懾非法用地的苗頭性問題。完善考核考評制度，引導鎮村兩級樹立正確的政績觀和科學的發展理念。

4、加強法律宣傳及民意紓解。加大對土地法律法規及國家土地政策的宣傳力度，減少因不懂法造成的非法用地；利用典型案例擴大宣傳效果，側重宣傳違法用地后的法律后果及法律責任。通過嚴厲的行政和司法執法，營造良好輿論氛圍，增進群眾對國家土地法律和政策的信賴和支持。