六住戶(hù)：“平改坡”實(shí)屬無(wú)奈

張某某等六戶(hù)居民系通州市某小區(qū)11號(hào)樓頂層住戶(hù)，該幢樓共七層，一層為門(mén)面房，二至六層為住宅。由于11號(hào)樓樓房建筑于90年代初期，樓面為平頂，且無(wú)隔熱設(shè)施，夏天一到，頂層住戶(hù)炎熱難耐，且遇到雨天，家中多處漏水，嚴(yán)重影響了頂層六戶(hù)居民生活。張某某即與11號(hào)樓頂層其他五戶(hù)住戶(hù)商議，何不自籌資金在屋頂上加蓋尖頂？其他五戶(hù)住戶(hù)也因家中常漏雨、夏天炎熱而不堪忍受，早就有此想法。聽(tīng)到張某某的提議后，一致同意共同籌集資金進(jìn)行“平改坡”。

六住戶(hù)為征得11號(hào)樓全體業(yè)主的同意，承諾所加尖頂仍為全體業(yè)主共有，11號(hào)樓二至六層的住宅業(yè)主簽署了同意“平改坡”的意見(jiàn)。六住戶(hù)并委托通州市第二建筑設(shè)計(jì)院進(jìn)行了“平改坡”設(shè)計(jì)，通州市第二建筑設(shè)計(jì)院出具了設(shè)計(jì)圖。設(shè)計(jì)圖表明，該尖頂屋面由紅色機(jī)制平瓦，掛瓦條順?biāo)畻l油氈一層，20毫米厚平板，直徑14毫米桁條建成，屋脊高度距原屋面為2.7米。

2006年6月，六住戶(hù)共同通州市建設(shè)局遞交了“關(guān)于樓房屋面改造的報(bào)告”一份，稱(chēng)因所居住樓房已交付使用多年，樓面為平頂，無(wú)隔熱設(shè)施，夏天炎熱難耐，遇到雨天，家中多處漏水，嚴(yán)重影響了學(xué)習(xí)與生活，為此，商定自籌資金，在原有屋面增建磚瓦結(jié)構(gòu)屋面，并承諾“樓頂面架設(shè)尖屋頂后，仍屬公共部位，由原共有人享有”，請(qǐng)求通州市建設(shè)局予以批準(zhǔn)。通州市建設(shè)局為此征詢(xún)了該幢樓的原設(shè)計(jì)單位常州市華宇建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司的意見(jiàn)。該院于2006年6月向通州市建設(shè)局出具了一份函，稱(chēng)由該院設(shè)計(jì)的11號(hào)樓，經(jīng)核算，可架設(shè)尖屋頂（屋脊高度高于原有屋面2.7米）。通州市建設(shè)局于同月在六住戶(hù)向其提交的格式申請(qǐng)書(shū)即《通州市建筑修理規(guī)劃許可證申請(qǐng)書(shū)》上簽署了同意架設(shè)尖屋頂，后檐高度不得高于原有女兒墻高度的意見(jiàn)。并向六住戶(hù)核發(fā)了《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》，許可六住戶(hù)對(duì)所居住的11號(hào)樓架設(shè)尖屋頂，注明屋脊高度高于原有屋面2.7米，后檐高度不得超出原有女兒墻高度。同時(shí)通州市建設(shè)局所作的紅線圖中，也注明同意按紅線位置架設(shè)尖屋頂，后檐高度不得超過(guò)原有女兒墻高度。

兩原告：“平改坡”不合法

張某某等六住戶(hù)取得通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》后，即開(kāi)始組織施工。在施工過(guò)程中，卻遭到居住于該小區(qū)內(nèi)的11號(hào)樓門(mén)面房業(yè)主吳某某和12號(hào)樓203室的住戶(hù)易某的阻擋。吳某某和易某認(rèn)為，六住戶(hù)擅自進(jìn)行“平改坡”，未征求共有人和相鄰人的意見(jiàn)，影響他們的合法權(quán)益。六住戶(hù)則認(rèn)為，“平改坡”得到通州市建設(shè)局的批準(zhǔn)，屬合法施工，并拿出通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》，以證明施工的合法性。吳某某和易某遂分別提起行政訴訟，將通州市建設(shè)局告上通州市人民法院。

吳某某訴稱(chēng)，其系11號(hào)樓底層門(mén)面房的所有權(quán)人，11號(hào)樓六住戶(hù)申請(qǐng)加蓋隔熱層，未征得作為11號(hào)樓屋面共有人的原告同意，故申請(qǐng)無(wú)效。通州市建設(shè)局依六住戶(hù)的申請(qǐng)?jiān)S可加層2.7米將危及原告等人的合法權(quán)益，未履行告知義務(wù)，程序不合法。請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》。

易某則訴稱(chēng)，通州市建設(shè)局許可六住戶(hù)“平改坡”，屋脊高度高于原有屋面2.7米，將嚴(yán)重影響原告的通風(fēng)采光權(quán)。且通州市建設(shè)局作出許可前未履行“核實(shí)核查”義務(wù)，也未聽(tīng)取原告等利害關(guān)系人的意見(jiàn)，程序違法，故請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》。

法院：行政程序雖有瑕疵，但未侵犯原告利益

通州法院受理該兩起行政訴訟案件后，追加六住戶(hù)為第三人，分別公開(kāi)開(kāi)庭進(jìn)行了審理。通州法院經(jīng)審理認(rèn)為，樓房屋面系該樓全體業(yè)主共有，各業(yè)主對(duì)該樓房屋面享有權(quán)利的同時(shí)，也對(duì)該樓房屋面負(fù)有共同維修的義務(wù)。現(xiàn)樓房屋面因年久而出現(xiàn)滲漏，影響樓房頂層業(yè)主即6位第三人對(duì)房屋的正常使用。第三人申請(qǐng)“平改坡”經(jīng)過(guò)有資質(zhì)的建筑設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)，并經(jīng)該幢樓房的設(shè)計(jì)單位核算，認(rèn)為可架設(shè)尖屋頂，進(jìn)行“平改坡”改造在樓房的承載能力允許范圍之內(nèi)，對(duì)整幢樓房的安全性不產(chǎn)生任何不利影響，故第三人承諾自行出資對(duì)樓房屋面進(jìn)行修繕并非是對(duì)樓房屋面共有權(quán)的濫用。再者，法律也未限制共有人對(duì)共有物進(jìn)行必要的維護(hù)、修繕之前必須征得全部共有人的同意。事實(shí)上，第三人加建尖屋頂已經(jīng)征得11號(hào)樓大部分業(yè)主的書(shū)面同意。因此，第三人承諾自行出資對(duì)樓房屋面進(jìn)行修繕的要求，合乎情理。原告吳某某認(rèn)為第三人申請(qǐng)無(wú)效的訴訟理由不能成立。

依照《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，對(duì)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線、和其他工程設(shè)施的申請(qǐng)進(jìn)行審查，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證是城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的法定職責(zé)。本案中，被告應(yīng)申請(qǐng)向第三人發(fā)放規(guī)劃許可證是履行職責(zé)的行為。被告依照職權(quán)應(yīng)第三人的申請(qǐng)，審核了第三人的承諾書(shū)、房產(chǎn)證、所加建尖屋頂?shù)氖疽鈭D，并征求了該幢樓原設(shè)計(jì)單位的意見(jiàn)，作出了建筑修理規(guī)劃行政許可，證據(jù)確鑿，被告的行政行為并非沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。

另根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十六條、第四十七條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，對(duì)行政許可直接涉及利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人有陳述申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利。本案被告以第三人申請(qǐng)行政許可有11號(hào)樓住戶(hù)同意加建尖屋頂?shù)暮炞郑磳?duì)相關(guān)利害關(guān)系人履行告知義務(wù)，程序上存在瑕疵，但不能據(jù)此認(rèn)定被告漠視利害關(guān)系人的陳述申辯及聽(tīng)證的權(quán)利。同時(shí)，利害關(guān)系人一方的陳述申辯也不是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)。被告這種授益性行政許可行為程序上的瑕疵也不導(dǎo)致兩原告實(shí)體權(quán)利受到侵犯。兩原告并無(wú)證據(jù)證明被告的行政行為將對(duì)兩原告有不利影響并侵害原告的合法權(quán)益。

至于易某訴稱(chēng)的六住戶(hù)“平改坡”將影響原告易某的通風(fēng)采光問(wèn)題。首先，被告許可第三人加建尖屋頂?shù)暮箝芨叨炔怀鲈信畠簤Ω叨群螅?SPAN lang=EN-US>11號(hào)樓與原告居住的12號(hào)樓的住宅建筑日照間距系數(shù)并不發(fā)生變化。其次，即便以高出原有屋面2.7米的屋脊作為遮陽(yáng)點(diǎn)，計(jì)算出的住宅建筑日照間距系數(shù)為1.47，也符合現(xiàn)有《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2004年版）第3.1條中表3.1.3規(guī)定的通州市的住宅建筑日照間距系數(shù)1.38的低限要求。本案被告所作的行政許可中注明的“屋脊高度高于原有屋面2.7米”的用語(yǔ)易引起歧義，但結(jié)合第三人的申請(qǐng)，限制屋脊距原有屋面為2.7米是該行政許可的應(yīng)有之義。同時(shí)原告易某不能提供證據(jù)證明被告許可第三人加建尖屋頂對(duì)其通風(fēng)采光產(chǎn)生影響，故原告易某所訴其通風(fēng)采光的相鄰權(quán)受到被告具體行政行為侵犯的理由不能成立。

綜上，兩原告的訴訟請(qǐng)求均不能成立，通州法院遂于2006年9月18日分別作出判決，判決駁回吳某某和易某的訴訟請(qǐng)求。

法官：“平改坡”急需立法　“平改坡”涉及到諸多法律問(wèn)題

首先，“平改坡”的費(fèi)用究竟應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)？按有關(guān)法律規(guī)定，樓房屋頂空間所有權(quán)為該幢樓房全體業(yè)主，屋頂為全體業(yè)主的共用部位，維修費(fèi)用應(yīng)由全體業(yè)主承擔(dān)。但是，“平改坡”的費(fèi)用是否也應(yīng)由該幢樓的全體業(yè)主承擔(dān)？由于建造年代較早的房屋未設(shè)立維修基金，非頂樓住戶(hù)不愿意為房屋屋頂?shù)木S修承擔(dān)責(zé)任。屋面的維修、“平改坡”的費(fèi)用實(shí)際上不得不由頂層住戶(hù)自行承擔(dān)。

其次，“平改坡”是否必須經(jīng)全體業(yè)主同意？由于“平改坡”是對(duì)房屋共有部位的改造，涉及到其他共有人的利益，按理應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺w業(yè)主的同意。但是，有的非頂層業(yè)主擔(dān)心“平改坡”會(huì)影響整體建筑的安全性，或者由于人際關(guān)系的原因，故意刁難頂層住戶(hù)，一幢樓房里即使只有一戶(hù)不同意，也可能使“平改坡”泡湯。

再次，“平改坡”的新增空間為誰(shuí)所有？有的地方的“平改坡”，由于尖頂較高，尖頂內(nèi)具有一定的使用價(jià)值，由于“平改坡”的費(fèi)用由頂層業(yè)主支出，頂層業(yè)主由此便將其作為自己的貯藏室，有的甚至用于居住。由于權(quán)屬不明，極易引起糾紛。

據(jù)了解，各地政府對(duì)待“平改坡”的政策截然不同。北京市為迎接2008年奧運(yùn)會(huì)、南京為迎接“十六運(yùn)”的召開(kāi)，對(duì)影響市容的舊樓進(jìn)行了改造，兩市政府對(duì)“平改坡”采取支持的政策，由政府統(tǒng)一進(jìn)行實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)。而常州市則明令禁止“平改坡”。江蘇省常州市從2002年8月起即停止了“平改坡”工程的建設(shè)，且發(fā)布了《關(guān)于重申停止違法“平改坡”的通告》，以加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度，堅(jiān)決遏制違法“平改坡”。江蘇省南通市則對(duì)實(shí)施“平改坡”的小區(qū)首先召開(kāi)小區(qū)業(yè)主聽(tīng)證會(huì)，充分征求小區(qū)業(yè)主的意見(jiàn)。

因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)立法對(duì)“平改坡”進(jìn)行規(guī)范，對(duì)“平改坡”的設(shè)計(jì)、申請(qǐng)程序、費(fèi)用承擔(dān)、權(quán)利歸屬等作出明確的規(guī)定，在維護(hù)頂層住戶(hù)的合法權(quán)益的同時(shí)，使“平改坡”進(jìn)入規(guī)范的軌道。