公民、法人或者其他組織提起行政訴訟要受到時間上的限制，在法律規(guī)定的時間內(nèi)不提起訴訟，則喪失了請求人民法院予以救濟的權利。對于具體行政行為的起訴期限的計算，行政訴訟法及最高法院的司法解釋均有著明確的規(guī)定，但行政事實行為的起訴期限如何計算，法律及司法解釋沒有直接的規(guī)定，實踐中也有著不同的認識，筆者借助一案例闡述自己的觀點，以期共鳴。

    2003年12月29日，某市發(fā)展計劃與經(jīng)濟委員會（以下簡稱市計經(jīng)委）下屬屠宰辦執(zhí)法人員在某市場進行食品行政執(zhí)法檢查時，因懷疑個體屠宰戶顧某某運輸?shù)纳i肉未經(jīng)檢疫,當即對其進行檢查。檢查中顧某某突然駕駛電瓶車離開現(xiàn)場，執(zhí)法人員遂驅(qū)車追趕，顧某某在行駛途中左轉(zhuǎn)彎時翻車致右腳趾嚴重受傷。2004年1月5日，該市公安局交通巡邏警察大隊作出《非道路交通事故的通知》，告知顧某某可通過提起民事訴訟主張損害賠償。2004年8月，顧某某以市計經(jīng)委為被告向法院提起民事?lián)p害賠償訴訟。9月1日，受訴法院以顧某某與市計經(jīng)委間的糾紛發(fā)生在行政執(zhí)法過程中，不屬于人民法院民事案件受案范圍為由，裁定駁回顧某某的起訴。10月26日，顧某某向法院提起行政訴訟，請求確認市計經(jīng)委在執(zhí)法過程中的追趕行為違法。

受訴法院對顧某某提起的行政訴訟是否超過起訴期限存在著兩種截然不同的意見。

第一種意見認為顧某某的起訴已超過法定的起訴期限。其理由是：《行政訴訟法》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”市計經(jīng)委對顧某某實施食品行政執(zhí)法檢查及顧某某受傷的時間均發(fā)生在2003年12月29日，顧某某如認為市計經(jīng)委的工作人員實施的“追趕并迫使其停車”的行為違法并侵犯其合法權益，應當在三個月內(nèi)提起行政訴訟。顧某某認為其是在收到民事裁定書后才知道應通過行政訴訟尋求救濟，因而起訴期限應從2004年9月1日計算的主張于法無據(jù)，故應裁定駁回顧某某的起訴。

第二種意見則認為顧某某的起訴沒有超過法定的起訴期限。其理由為：《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第41條規(guī)定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”。本案中，市計經(jīng)委在實施“追趕并迫使其停車”的事實行為發(fā)生后并未告知顧某某相應的訴權和起訴期限，顧某某是在2004年9月1日收到法院駁回起訴的民事裁定書后才知道可以通過提起行政訴訟的途徑解決損害賠償糾紛，故其起訴期限應當從收到民事裁定書之日起計算三個月。顧某某于同年10月26日向法院提起行政訴訟，顯然未超過起訴期限。

確定起訴期限應當兼顧兩個方面的因素，一是給予當事人的起訴期限應當必要、合理，以滿足保護其合法權益的需要；二是要考慮行政管理的安定性，以避免因起訴期限過長而使法律關系始終處于一種不確定的狀態(tài)。行政訴訟的起訴期限可以分為一般期限和特殊期限。一般期限是指提起訴訟的時間由行政訴訟法明確規(guī)定，其中包括直接向人民法院提起訴訟和不服行政復議提起訴訟的一般期限。對于直接向人民法院提起訴訟的一般期限，行政訴訟法第39條有著明確的規(guī)定。由于該條規(guī)定了“知道具體行政行為之日起”作為起訴期限的起算點，因而當事人知道作出具體行政行為的時間點，對于人民法院計算起訴期限至關重要。由于明確告知當事人享有的訴權和起訴期限是一個完整的具體行政行為的不可或缺的內(nèi)容，因而行政訴訟法第39條的規(guī)定是相對于一個“標準”的具體行政行為而言的，所謂標準即是明確告知了當事人訴權和起訴期限。對此，我們可以在其他法律中找到證明，如《行政處罰法》第39條規(guī)定，行政處罰決定應當載明“不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。關于不服行政復議提起訴訟的一般期限，行政訴訟法第38條第二款規(guī)定：“申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”

但是，起訴期限的計算遠沒有如此簡單。要求行政機關對其所作出的任何行政行為都明確告知當事人訴權和起訴期限，不僅沒有必要，事實上也是不可能實現(xiàn)的。對于行政機關未告知當事人訴權和起訴期限的，起訴期限應從何時開始計算？行政訴訟法沒有規(guī)定。在總結多年經(jīng)驗的基礎上，《解釋》第41條規(guī)定把當事人實際知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容的時間作為計算起訴期限的起算點，并規(guī)定最長起訴期限為2年。而對于當事人不知道具體行政行為內(nèi)容情形下的起訴期限計算，《解釋》第42條則進行了明確。

本案中，原告所訴為市計經(jīng)委在食品行政執(zhí)法檢查中所發(fā)生的事實行為。所謂事實行為是指欠缺行政法律行為的個別要素的行為，其與行政法律行為區(qū)別的關鍵在意思表示要素和效果要素兩個方面。就意思表示要素而言，行政法律行為是指行政機關通過行動、語言文字、符號、信號等行為對外表示其意志，以對當事人進行規(guī)制，而事實行為往往不存在一個明確的意志表示，因而也不具備規(guī)制的效力。在效果要素方面，行政法律行為通過行政機關的意思表示，對外直接發(fā)生法律效果，而事實行為只是對內(nèi)發(fā)生法律效果或間接發(fā)生法律效果，或者不發(fā)生法律效果。

對于事實行為，由于其本身欠缺了法律行為的基本要素，因而法律不可能要求行政機關在行為發(fā)生時告知當事人享有的訴權和起訴期限，事實上如此的要求也是極不現(xiàn)實的。由此可見，行政事實行為并不是一個如行政訴訟法第39條所指的一個具有告知訴權和起訴期限內(nèi)容的“標準”的具體行政行為。原告雖然親身經(jīng)歷了行政事實行為，但其可能并不知道可以對這一行為提起訴訟，當然也可能不知道起訴期限。在此情形下，適用行政訴訟法第39條的計算起訴期限，顯然對于原告來講是極為不利的，也不符合起訴期限制度本身所蘊含的切實保護當事人合法權益的立法本意。

正是因為顧某某不知道對造成其人身損害的事實行為可以提起行政訴訟，其才向人民法院提起了民事訴訟，也正是在駁回起訴的民事裁定書送達后，顧某某才知道應當通過行政訴訟的途徑解決損害賠償糾紛。《解釋》第41條規(guī)定行政機關未告知訴權和起訴期限的，公民、法人或者其他組織的起訴期限從知道或應當知道訴權或者起訴期限之日起計算。既然顧某某是在民事裁定書送達后才得知了訴權和起訴期限，這一時間點即應成為計算其起訴期限的起算點。本案顧某某即便不提起民事訴訟，其在從市計經(jīng)委作出的事實行為發(fā)生之日起2年內(nèi)提起行政訴訟，同樣未超過法定的起訴期限，人民法院理也應予以受理。

綜上所述，對于事實行為，由于行政機關通常不可能向當事人告知訴權和起訴期限，只要被告不能提供其在行為發(fā)生后向當事人告知訴權和起訴期限的證據(jù)，都應當適用《解釋》第41條的規(guī)定計算原告的起訴期限。