[案情]
　　原告陳富仁系東臺市五烈鎮鄭介村四組村民。批準給第三人狄干財擴建房屋的部分宅基地計0.298畝，系原郝介村歷史上曾擬安排給原告二兒子的預留宅基地。1991年，原告的二兒子觸犯刑律被執行死刑，該地由原告種植,原告亦按規定交納了費稅。2004年1月1日，鄭介村經濟合作社擬訂了編號為0701902022的土地承包合同書，約定原告的承包面積為3.57畝（含爭議土地0.298畝在內）,鄭介村經濟合作社加蓋了公章。2005年5月，第三人狄干財因擴建房屋向鄭介村申請宅基用地。鄭介村村委會擬將原告種植的0.298畝土地安排給第三人作為宅基用地,并報鎮人民政府審核同意后，報請東臺市人民政府審批。2005年8月20日，東臺市人民政府批準同意第三人在原地擴建房屋。同日，被告向第三人填發了2005?67號《建設用地批準書》。該批準書載明：擴建住宅用地位置處于鄭介村二組，建筑面積為195平方米，用地四至為，東至：狄干冬；南至：2.5道路；西至：7米的道路；北至2.5米的道路。該批準用地占用原告陳富仁種植的土地計0.298畝。此后，第三人施工時，原告阻攔。后經村、組多次協調未果，2005年1月9日,原告以被告的行政批準行為侵犯原告的土地使用權為由,向本院提起行政訴訟。要求法院撤銷被告填發給第三人狄干財的2005?67號《建設用地批準書》。
　　[分歧]
　　本案在審理過程中，對如何確定被告主體形成三種不同意見：第一種意見認為《建設用地批準書》的填發機關東臺市國土資源局應是本案的適格被告。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條規定，當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。該案東臺市人民政府的批準行為系內部審批行為，而在對外發生效力的《建設用地批準書》上加蓋印章的是東臺市國土資源局，故該局應為本案適格被告。第二種意見認為該案應變更東臺市人民政府為被告。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款規定，農村村民住宅用地經鄉鎮人民政府審核，由縣級人民政府批準。《江蘇省土地管理條例》第三十五條亦規定， 農村村民新建、翻建住宅使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，由村民提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，鄉（鎮）人民政府審核后，報縣級人民政府批準。本案第三人的建設用地是經東臺市人民政府批準的，而對行政管理相對人和利害關系人的權利義務產生實質影響的是該批準行為。東臺市國土資源局無權作出建設用地批準，且該局僅是《建設用地批準書》的填發機關。故適格被告應是東臺市人民政府。第三種意見認為，東臺市國土資源局是適格被告，同時應追加東臺市人民政府為共同被告。因東臺市國土資源局作為國家的土地管理部門，有權填發《建設用地批準書》，同時，對原告及第三人的實體權利產生實質影響的是東臺市人民政府的行政批準行為。故應追加政府為共同被告。
　　[評析]
　　筆者同意第三種意見，《中華人民共和國土地管理法》第五條第二款規定：“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”《江蘇省土地管理條例》第三條第二款規定：“設區的市、縣人民政府土地行政主管部門統一負責本行政區域內土地的管理和監督工作。”據此，東臺市國土資源局作為行政法規授權的土地管理部門，對經村民申請經縣級人民政府批準的建設用地有權填發《建設用地批準書》，且該《建設用地批準書》一經向申請人填發即發生法律效率。故根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十三條規定，被告東臺市國土資源局具有適格被告主體資格。同時應該看到，東臺市國土資源局填發的《建設用地批準書》對原告及第三人發生的僅是形式上的效力，盡管東臺市人民政府的行政批準行為從形式上看是內部批準行為，但從行政行為的內容和法律效果的性質看，其法律效果是影響作為其行政管理對象的公民、法人或其他組織所享有的權利義務。由此上級對下級的批準，盡管行為指向是下級機關，但是其內容是涉及社會管理方面的關系，其法律效果是影響作為行政管理相對人和利害關系人的公民、法人或者其他組織的權利義務，就不能單純看著是一種內部行政行為。由上分析，東臺市人民政府的行政批準行為也是可訴的行政行為，而且東臺市國土資源局填發《建設用地批準書》的行政行為是基于東臺市人民政府的行政批準行為而發生的。兩者有著內在不可分割的聯系，從形式和內容上共同構成對行政管理相對人和利害關系人權利義務的影響。就本案而言，如對第三人的建設用地的行政許可行為違法，僅以東臺市國土資源局為被告，判決撤銷其填發給第三人的《建設用地批準書》，但該建設用地的批準機關是東臺市人民政府，其批準行為仍有效；僅以東臺市人民政府為被告，判決確認其行政批準行為違法，而東臺市國土資源局填發給第三人的《建設用地批準書》仍發生法律效力，似乎互相矛盾，諸有不妥。如分別訴訟又增加當事人的累訴，增加訴訟成本。故筆者同意第三種意見，以東臺市國土資源局和東臺市人民政府為共同被告為妥。本案在程序上可根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條第二款的規定，追加東臺市人民政府為被告，如原告不同意追加，可通知其以第三人的身份參加訴訟。在實體上如行政許可行為違法，可作出確認政府行政批準行為違法，撤銷國土資源局作出的《建設用地批準書》的判決。如行政許可行為合法，就不言而喻了。