[案情]

原告王群。

被告某市規劃建設局。

第三人某市征地事務所。

2001年8月16日，某市國土資源管理局（以下簡稱國土局）與某市地產開發總公司和海門市汽車貨運公司簽訂了一份《國有土地使用權出讓合同》。約定：某市國土局將位于市區中心、編號為土地招商洽談會第18號、規劃用地面積為43094平方米的地塊出讓給某市地產開發總公司和海門市汽車貨運公司，其位置與四至為：東至林舍村生產河岸，南距北址向南190米，西至東亭南路護坡邊線，北至串場河綠化帶，該地塊按照批準的總體規劃是建設一類住宅（別墅小區）。2001年11月22日，江蘇省國土資源廳作出國土資地復[2001]491號《關于某市2001年度第九批次小城鎮建設用地的批復》，批準某市國土局擬定的農用地轉用方案和補充耕地方案，將某鎮八林村的集體農用地5.0950公頃轉為建設用地。同時批準某市國土局擬定征用土地方案，將某鎮八林村的集體農用地5.3788公頃征歸國有。2003年6月2日,某市國土局發布了國土資拆告（2003）02號《拆遷公告》，并于同日向第三人某市征地事務所頒發了拆遷許可證。該許可證明確拆遷范圍是：東至紙箱廠西側生產河中心線；南至溝中心線；西至東亭南路東邊線；北至串場河南岸1.5米。拆遷期限自2003年6月3日至2003年8月30日。2003年8月5日，第三人某市征地事務所經某市國土局批準，將拆遷期限延期至2006年12月31日。2003年11月7日，某市國土局與海門市南方貨運有限公司（原海門市汽車貨運公司）、某市秀峰工貿有限公司簽訂《補充協議書》，約定將土地招商的18號地塊受讓方變更為海門市南方貨運有限公司、某市秀峰工貿有限公司。2005年10月5日和10月20日，第三人某市征地事務所分別發布《關于擬定水上樂園拆遷估價機構的公示》和《關于選定水上樂園拆遷估價機構的公示》，確定了此次拆遷的房屋評估機構為某市房地產估價有限公司。原告王群的房屋屬于此次拆遷范圍，該房屋產權為原告和其妻梅存林共有。在拆遷過程中，因原告堅持“安排宅基地建房”的要求，第三人未能與原告就拆遷安置補償事項達成協議，第三人遂向被告某市規劃建設局（以下簡稱規建局）申請裁決。某市規建局于2006年9月7日受理后，將第三人申請書副本以及答辯通知書、裁決告知書、調解通知書、補償安置方案和產權調換房源清單等送達給原告，并于2006年9月13日組織拆遷當事人進行調解。在調解未果的情況下，被告于同年10月17日作出《行政裁決書》，以原告要求安排宅基地建房的要求沒有法律依據等為由，依據國務院《城市房屋拆遷管理條例》、《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》和建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》等規范性文件的規定，裁決：1、拆遷補償。第三人補償原告92422.32元，其中房屋面積56.99平方米，補償68442.60元，臨時安置補償6154.92元，住宅搬家補助費800元，附屬物及裝飾裝璜補償5035元，其它自建房86.87平方米，補償11934.80元,重新辦證工本費55元。2、拆遷安置。第三人以八林村拆遷安置樓204室對原告進行安置，安置房建筑面積為63.94平方米，安置房價格為76472.24元，車庫12456元（2單元9號車庫）。第三人須于2007年11月30日前向原告交付產權調換房。原告實行自行過渡。原告的拆遷補償費抵充產權調換房購房款，差價部分3494.08元于交房之日起一次性給付原告。3、原告自收到裁決書之日起16日內搬出某鎮八林村十五組拆遷房屋，交第三人拆除。原告不服該裁決，于2007年1月29日向某市人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告規建局作出的《行政裁決書》。另外，原告之妻梅存林持有的第062305009號《村鎮房屋所有權證》，載明梅存林的房屋建筑面積合計為73.55平方米。

[爭點]

1、土地管理部門是否有權頒發拆遷許可證及拆遷許可證的合法性;

2、征地事務所作為拆遷人是否合法;

3、被告作出的行政裁決認定事實是否清楚、證據是否充分;

4、被告作出的行政裁決的程序合法性;

5、被告作出的行政裁決適用依據是否正確。

原告王群訴稱，原告之妻梅存林有位于東臺鎮八林村十五組的集體土地性質的房屋一處。2006年10月17日，被告向原告下達《行政裁決書》，裁決拆遷該處房屋。原告認為，一是裁決書認定事實錯誤。依照《城市房屋拆遷管理條例》的規定，拆遷許可證的發放主體應為建設規劃行政部門，而本案第三人領取的拆遷許可證，批準單位為國土部門，所以裁決書所依據的拆遷許可證是違法的；二是該裁決確認的拆遷人主體錯誤。第三人某市征地事務所作為土地中介組織依法不具備拆遷主體資格；三是被告對原告不服評估提出的異議沒有依法組織重新評估，而是由原評估機構進行復核，駁奪了原告的異議權。

被告某市規建局辯稱，首先，根據《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定，某市人民政府于2003年5月16日作出《29號會議紀要》，將本市城市房屋拆遷管理職能由市規建局劃轉到市國土局。此后，某市人民政府于2005年4月7日又作出《20號會議紀要》，將市國土局履行的城市房屋拆遷管理職能又調整到市規建局。因此，市國土局于2003年6月2日核發的拆遷許可證,是依據其自身的職權作出的行政許可行為，符合法律的規定;其次，第三人為事業法人單位，符合拆遷人的條件，被告依據拆遷許可證將第三人確認為拆遷主體并進行裁決是正確的;再次，原告在法定期限內沒有對評估報告提出異議，又未書面申請重新評估，故原告認為被告駁奪其要求重新評估的權利的理由不能成立。因此，被告作出的《行政裁決書》，認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確。

[審判]

某市人民法院經審理認為，被告某市規建局根據第三人的申請，有權依照法律法規和其他規范性文件的規定，對原告與第三人之間的拆遷糾紛作出行政裁決；本案第三人是取得法人資格的事業單位，領取了拆遷許可證，依法具備城市房屋拆遷的主體資格；被告未經房產管理部門確認，僅依據1984年航測圖所反映的建筑物進行實際測量并確定建筑面積，其作出的行政裁決，認定事實不清，主要證據不足；被告超過30日的裁決期限，在裁決程序上存在瑕疵；原告對估價機構的評估結果有異議，被告沒有委托專家評估委員會進行鑒定，而僅以第三人單方委托的房地產評估機構所作的評估結果為依據作出行政裁決，其程序不具有合法性。據此，某市人民法院依照《城市房屋拆遷管理條例》、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等規范性文件的規定，經院審判委員會討論決定，判決撤銷被告某市規建局于2006年10月17日作出的拆遷行政裁決。判決宣告后,雙方當事人在法定期限內均未提出上訴,一審判決發生法律效力。

[評析]

城市房屋拆遷是我國在土地所有權與房屋所有權分離的基礎上建立的一項制度，也是目前我國經濟生活中爭議最大、糾紛最多的一項制度，每年因房屋拆遷訴至法院的行政案件占有相當的比例。本文涉及到的幾個問題在城市房屋拆遷中經常遇到，在實踐中，有的問題頗有爭議。現筆者就這幾個問題談談個人一孔之見。

一、關于土地管理部門是否有權頒發拆遷許可證的問題。

《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）第五條第二款規定：“縣級以上人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。……”。據此，筆者認為，負責地方拆遷管理的應當也只能是一個政府部門，是地方政府中有著拆遷管理職責的部門。至于具體是房地產行政管理部門、建設行政主管部門還是其他政府部門來負責拆遷管理，則由地方人民政府依法確定。具體到本案，2003年5月16日，某市人民政府頒布的第29號《關于市城市房屋拆遷管理辦公室機構劃轉的會議紀要》規定：某市規建局履行的城市房屋拆遷管理職能及其下屬單位市城市房屋拆遷管理辦公室整體轉到某市國土局，由某市國土局領導開展工作。據此，2003年6月2日某市國土局向第三人頒發拆遷許可證,是其履行職責的行為，不違反《條例》第五條第二款的規定。

二、關于第三人的拆遷人資格問題。

有人認為，根據《條例》第四條第二款“本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位”的規定，《條例》規定的拆遷人沒有限定一定是建設單位。換言之，只要是單位，又取得了拆遷許可證，就具有拆遷人的資格。就本案而言，第三人是依法取得法人資格的事業單位，領取了拆遷許可證，依法具備城市房屋拆遷人的主體資格。

筆者認為上述觀點值得商榷。筆者認為，如果承認征地事務所作為拆遷人的合法性，必將造成既是裁判員又是運動員的事實。《條例》規定頒發拆遷許可證必須具備五個前置要件：（一）建設項目批準文件；（二）建設用地規劃許可證；（三）國有土地使用權批準文件；（四）拆遷計劃和拆遷方案；（五）辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。征地事務所作為拆遷人不可能具有建設項目批準文件，因為真正的項目并沒有確定。如果承認征地事務所作為拆遷人的合法性，必將破壞《條例》所確定的原則，必將給城市房屋所有人一種不安全的感覺，必將造成裁判員和運動員合二為一的狀況，必將破壞《憲法》所確定的保護私有財產的原則。征地事務所作為拆遷人的確在一段時期內為地方政府的第二財政，為不少地方政府和有關部門所推廣，但它破壞了一種法律秩序，依法應予糾正。

三、關于被告作出的行政裁決認定事實是否清楚、證據是否充分的問題。

1、關于原告被拆遷房屋的合法建筑面積。

房屋的拆遷面積是作出行政裁決時需要查清的主要事實之一。本案中，原告主張其合法的建筑面積為73.55平方米，有房屋所有權證為證。被告認為，原告在評估期間沒有提供合法有效的房屋所有權手續，評估報告記載的面積56.99平方米是經過實際測量的，因而是合法有效的。

《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十八條規定：“拆遷評估應當綜合考慮與被拆遷房屋相關的下列因素：……（三）建筑面積：房屋所有權證書載明的建筑面積或者房產管理部門確認的實際測量面積。”建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第十條第三項規定：“房屋拆遷管理部門必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據進行復核；……”。本案中，原告在被告組織拆遷當事人進行調解時，對房屋的建筑面積提出異議，對此被告未進行認真的復核，僅依據未經房產管理部門確認的實際測量面積，認定原告被拆遷房屋的合法建筑面積為56.99平方米，并作出行政裁決，違反了前引地方法規和部門規章的規定，其行政裁決認定的主要事實證據不足。

2、關于被裁決主體。

在拆遷行政裁決中，應以被拆遷房屋的產權人（包括產權共有人）作為被裁決主體。本案所涉的《村鎮房屋所有權證》載明的所有權人是原告之妻梅存林，沒有記載原告為共有人。雖然梅存林和原告是夫妻關系，但《行政裁決書》沒有將所有權人梅存林列為被拆遷人，也沒有反映被拆遷房屋的共有性質，顯而易見，被裁決主體錯誤，拆遷裁決認定的主要事實不清。

四、關于行政裁決的程序合法性問題。

1、關于《行政裁決書》的裁決期限問題。

《條例》第十六條第一款規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。”本案中，被告是2006年8月8日收到《裁決申請書》的，但其作出裁決的時間是同年10月17日，已超過30日的裁決期限。筆者認為，被告在裁決程序上這一瑕疵，可通過向被告發司法建議等形式，促使其在今后的拆遷工作中加以糾正，而不宜認定程序違法。因為拆遷工作面廣量大，要使每一份拆遷裁決書都在30日內作出，不太符合拆遷工作的實際。如果僅僅因為超過期限作出拆遷裁決法院就以程序違法予以撤銷，勢必影響拆遷工作的效率，還可能會給被拆遷人的權益帶來不利影響。

2、關于由拆遷人確定評估機構的合法性問題。

房地產評估結果的準確與否，與評估機構的水平、評估人員的水平有密切關系。因此，《條例》對參加房屋拆遷評估的機構提出了明確要求。

本案第三人依據《某市城市房屋拆遷評估管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第六條“一般由拆遷當事人通過協商確定或者抽簽方式確定，具體可由評估機構向拆遷當事人提出估價意向，拆遷人在有估價意向且符合條件的評估機構中預選一家評估機構，以書面或公告形式征詢被拆遷人意見”的規定，通過公示確定評估機構。而《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十九條第一款規定：“對被拆遷房屋進行房地產市場價評估的機構由拆遷人和被拆遷人共同選定；拆遷人和被拆遷人不能達成一致的，由房屋拆遷管理部門在符合條件的評估機構中抽簽確定，房屋拆遷管理部門應當在抽簽前三日在拆遷地點公告抽簽的時間和地點。”筆者認為，某市《暫行辦法》的上述規定與《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》的上述規定相悖，根據我國現行立法體系規定的原則，“下位法”應當服從“上位法”，要與“上位法”保持一致。《暫行辦法》作為某市人民政府制訂的行政措施，因其規定與《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》的規定不一致，人民法院應不予參照適用。

本案第三人未經被拆遷人同意，擅自單方委托，沒有嚴格按照法定程序確定房地產評估機構，其程序違法。而被告僅以第三人單方委托的某市房地產估價有限公司的評估結論為依據作出行政裁決，顯然不能令人信服。由于第三人在評估機構的選擇上未遵循法定程序，故被告作出行政裁決的程序不具有合法性。

3、關于被拆遷人對評估報告有異議，被告應否組織復核的問題。

根據建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》第二十條“拆遷當事人對估價結果有異議的，自收到估價報告之日起5日內，可以向原估價機構書面申請復核估價，也可以另行委托估價機構評估”和第二十二條“拆遷當事人對原估價機構的復核結果有異議或者說另行委托估價的結果與原估價結果有差異且協商達不成一致意見的，自收到復核結果或者另行委托估價機構出具的估價報告之日起5日內，可以向被拆遷房屋所在地的房地產價格評估專家委員會申請技術鑒定”的規定，本案原告如對估價機構的評估結果有異議，應當在5日內提出書面申請要求復核或進行技術鑒定，但被告未能在規定的期限內提出書面申請，故原告認為被告非法駁奪其對拆遷房屋估價的異議權，其理由不能成立。

五、關于行政裁決適用依據是否正確的問題。

本案被告適用的規范性依據是《條例》和《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》等。原告認為，原告拆遷房屋所在土地的性質屬農村集體土地，應屬于《中華人民共和國土地管理法》的調整范圍，被告作出的《行政裁決書》適用的依據不當。

筆者認為，根據《條例》第二條 “在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，適用本條例”的規定，《條例》所調整的是在城市規劃區內國有土地上進行的拆遷活動。根據有關法律規定，需要在集體土地上進行開發建設的，應當先行征用土地，將集體土地國有化，然后再實施房屋拆遷。本案中，原告被拆遷房屋所在土地原屬農村集體所有的性質。2001年8月16日，某市地產開發總公司和海門市汽車貨運公司通過出讓的方式取得了該幅土地的使用權。此后，經江蘇省國土資源廳批準該幅土地由農用地轉為建設用地，并同時征為國有,補辦了征地手續,第三人也已申請領取了拆遷許可證，應該說，被拆遷房屋的土地性質已經轉變為國有，被告的房屋拆遷行為屬于因城市開發建設而征用集體土地實施的拆遷。因此，被告適用《條例》和《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》作出行政裁決是正確的。

六、關于拆遷許可證的合法性問題。

《條例》第六條規定，拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。房屋拆遷許可證是拆遷人獲準房屋拆遷的證明文件。筆者認為，對于拆遷行政裁決的審查至少應包括兩個方面：一是拆遷管理部門頒發拆遷許可證的行為；二是被訴拆遷行政裁決行為。這是因為盡管拆遷許可行為是獨立的具體行政行為，但其合法與否，勢必影響到拆遷裁決的效力。因此，應當將拆遷許可證作為行政裁決的前置行為進行實質審查。

盡管本案向第三人頒發房屋拆遷許可證的行政機關是某市國土局，但提供房屋拆遷許可證合法性相關證據的應當是本案被告。本案的被告在2007年2月2日收到應訴及舉證通知書后，無正當理由未能在法定期限內向本院提交證明拆遷許可證合法性的主要證據、依據，應承擔舉證不能的法律后果。由于水上樂園是房地產開發項目，根據《條例》第七條的規定，申請領取房屋拆遷許可證的，應當持有建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償資金證明等。此條規定了申請領取房屋拆遷許可證必須具備的資料。本案被告在法定期限內未能提交涉案土地的建設項目批準文件、建設用地規劃許可證和國有土地使用權批準文件等資料，應當認為某市國土局向第三人頒發的拆遷許可證沒有證據、依據。因此，由于國土局向第三人頒發的房屋拆遷許可不具有合法性，故被告作出的《行政裁決書》也是違法的。

附：相關的法律規定

國務院《城市房屋拆遷管理條例》

第四條第二款  本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。

第五條第二款  縣級以上人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門（以下簡稱房屋拆遷管理部門）對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。

第十六條  拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。

《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》

第九條 拆遷人應當依照國務院《城市房屋拆遷管理條例》和本條例規定對被拆遷人給予補償。拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行產權調換，被拆遷人有權選擇補償方式，但下列情形除外：（一）拆遷非公益事業房屋的附屬物，不作產權調換，由拆遷人給予貨幣補償；……

第十八條 拆遷評估應當綜合考慮與被拆遷房屋相關的下列因素：……（三）建筑面積：房屋所有權證書載明的建筑面積或者房產管理部門確認的實際測量面積。

第十九條第一款 對被拆遷房屋進行房地產市場價評估的機構由拆遷人和被拆遷人共同選定；拆遷人和被拆遷人不能達成一致的，由房屋拆遷管理部門在符合條件的評估機構中抽簽確定，房屋拆遷管理部門應當在抽簽前三日在拆遷地點公告抽簽的時間和地點。

建設部《城市房屋拆遷估價指導意見

第二十條  拆遷當事人對估價結果有異議的，自收到估價報告之日起5日內，可以向原估價機構書面申請復核估價，也可以另行委托估價機構評估。

第二十二條  拆遷當事人對原估價機構的復核結果有異議或者說另行委托估價的結果與原估價結果有差異且協商達不成一致意見的，自收到復核結果或者另行委托估價機構出具的估價報告之日起5日內，可以向被拆遷房屋所在地的房地產價格評估專家委員會申請技術鑒定。

建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》

第十條第三項  房屋拆遷管理部門必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據進行復核；……

《中華人民共和國行政訴訟法》　

第五十四條 人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出以下判決：
　　（一）具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持。
　　（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：
　　１、主要證據不足的；
　　２、適用法律、法規錯誤的；
　　３、違反法定程序的；
　　４、超越職權的；
　　５、濫用職權的。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》

第二十六條  在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。

被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。