[裁判要旨] 在撤銷行政訴訟中，對原告的資格通常從四個方面進行認定：是否存在可訴性公權力行為；原告是否屬于公權力行為指向的相對人；權利是否屬于自己的受保護的權利；權利是否存在受到損害的可能。個體業主因容留賣淫犯罪被人民法院判處罰金刑，公安機關在此前對個體工商戶字號作出的罰款行政處罰不違反“一事不再罰”的原則。

[案情]

原告:余巧蘭。

被告:某市公安局。

原告余巧蘭系個體工商戶某市香水灣休閑中心（以下簡稱休閑中心）業主。2008年8月23日，原告因涉嫌容留賣淫被某市公安局取保侯審。2008年10月14日，被告某市公安局以休閑中心“對發生在本單位的賣淫、嫖娼活動放任不管、不采取措施制止”為由，依據《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第七條的規定，對休閑中心作出了東公（法）決字（2008）第0328號行政處罰，決定給予休閑中心罰款5萬元，并責令停業整頓15日的處罰。2008年10月22日，被告將原告余巧蘭涉嫌容留賣淫案移送檢察機關審查起訴。同年12月18日，某市人民法院以容留賣淫罪對原告余巧蘭作出有期徒刑3年、緩刑5年，并處罰金5萬元的判決。2009年1月16日，原告余巧蘭不服被告某市公安局對休閑中心作出的罰款5萬元的行政處罰，向某市人民法院提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的罰款5萬元的行政處罰。

原告余巧蘭訴稱：2008年8月間，被告以原告容留賣淫為由，對原告立案偵查后移送起訴，后某市人民法院追究原告的刑事責任，判處罰金5萬元。2008年10月14日，被告對休閑中心罰款五萬元。休閑中心系個體工商戶，原告已經被告移送審查起訴，被法院追究了刑事責任，被告就不應當對原告進行行政處罰，被告行政處罰決定是錯誤的。原告請求法院判決撤銷被告作出的東公（法）決字（2008）第0328號《行政處罰決定書》。

被告某市公安局辯稱：1、余巧蘭的原告主體資格不適格。休閑中心屬于不具備法人資格的其他組織，根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《最高院解釋》）第十四條第二款的規定，余巧蘭不能作為原告，休閑中心應為原告，余巧蘭只能作為訴訟代表人；2、追究原告的刑事責任與處罰休閑中心不矛盾。休閑中心系個體工商戶，按照勞動部（勞部發[1995]309號）關于印發《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》的通知精神，雇工在七人以上的可以視為單位。另外，按照公安部法制司對個體旅店業等是否屬“單位”的請示答復，被告對休閑中心實施行政處罰是依法有據的，與追究自然人余巧蘭的刑事責任之間并不矛盾。被告請求法院判決駁回原告的訴訟請求。

[審判]

某市人民法院審理認為：根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。本案被處罰主體休閑中心的業主余巧蘭，與被訴公安行政處罰決定具有法律上的利害關系，可以以自己的名義提起行政訴訟，其原告的訴訟主體資格合格；依據《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第七條，參照公安部法制司對個體旅店業等是否屬“單位”的請示的答復（公法[1992]12號），“休閑中心”可以視為“單位”，被告對休閑中心的行政處罰視為對單位的處罰。被告是在原告涉嫌容留賣淫案移送檢察機關前對休閑中心作出的行政處罰，原告個人承擔刑事責任與休閑中心承擔行政責任，是兩個不同的被罰主體，分別由法院和公安機關適用不同的法律規范作出。再有，在個體工商戶業主已涉嫌犯罪的情況下，將個體工商戶作為被處罰的對象，法律沒有禁止性規定。據此，依照《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第七條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，某市人民法院判決維持被告某市公安局于2008年10月14日對某市香水灣休閑中心作出的東公（法）決字（2008）第0328號《行政處罰決定書》。

原告余巧蘭對一審判決不服，以與起訴狀中基本相同的理由向某省某地級市中級人民提起上訴。在被上訴人答辯期間，上訴人余巧蘭又撤回了上訴。

[評析]

本案在審理過程中，對原告余巧蘭是否具有訴訟主體資格，特別是對余巧蘭已涉嫌容留賣淫犯罪，公安機關能否對休閑中心實施罰款的行政處罰存在較大的分歧意見。

一、關于原告余巧蘭是否具有訴訟主體資格的問題

本案被告作出的行政處罰的被處罰對象是休閑中心，作為個體休閑中心業主的余巧蘭對行政處罰決定不服，能否以自己的名義提起行政訴訟訟呢？也即本案余巧蘭的原告主體資格是否合格。被告認為，被處罰主體是休閑中心，其業主不是行政管理的相對人，行政處罰決定指向的對象不是余巧蘭，其不能以原告的身份提起行政訴訟，有權提起行政訴訟的只能是休閑中心，余巧蘭可以作為休閑中心的代表人參與訴訟。

筆者認為，賦予余巧蘭的原告訴訟主體資格，既有理論依據，又符合相關司法解釋的規定。

首先，賦予余巧蘭的原告主體資格具有行政法的理論依據。

從行政法理論上說，在撤銷訴訟中，原告的資格通常應當從四個方面進行認定：

一是可訴性公權力行為的存在。這是原告資格的第一個法定構成要件，也即公權力機關作出了客觀上可以確定的公權力行為。可訴性的公權力行為包括兩個方面的要求：實體上和程序上的要求。一方面，實體上的要求應當遵循“客觀上可以確定”標準。主要包括以下內容：公權力行為是一種旨在發生法律效果的法律上的處分行為，而不是事實行為；是一種公權力行為；是一種個別的、具體的公權力行為，而不是普遍的、抽象的公權力行為；是公權力機關作出的行為；是一種對外發生法律效果的公權力行為，而不是針對內部人員的行政管理行為。另一方面，程序上要求公權力行為已經為起訴人得知。

二是原告屬于公權力行為針對的行政相對人。這里的行政相對人不能簡單地理解為公權力機關決定書指明的對象，它應當包括所有受該決定書約束的人，包括所有行政程序中的當事人。如果一個行政相對人本身就是公權力行為的直接相對人，則法院的審查將過于簡單了。

三是權利屬于自己的受保護的權利。自己的權利，是要求起訴人必須主張自己的權利，或者主張的是自己的權利和第三人交叉的權利；受保護的權利，是指此種權利值得司法保護，這種受保護的權利要基于一種“可能性”的判斷，而不能以實體判決要件的要求進行審查。

四是權利可能受到損害。如果起訴人的權利顯而易見地根本不可能受到侵害，則不具備原告資格。

對照上述原告資格認定的四個方面，筆者認為本案余巧蘭具有原告主體資格；

首先，作為行使公權力的被告作出了具有公權力行為性質的給予休閑中心罰款5萬元并責令停業整頓的行政處罰決定，該行政處罰決定是一種對外發生法律效果的法律上的處分行為，而且，該行政處罰決定在程序上已經為起訴人余巧蘭所得知。

其次，余巧蘭屬于被訴行政處罰決定針對的行政相對人。雖然行政處罰決定的被處罰人是休閑中心，也即決定書直接指向的對象是休閑中心，但余巧蘭受該處罰決定的約束，最終繳納罰款的人、停業整頓直接作用的對象是休閑中心的業主余巧蘭。而且，被告在整個行政處罰程序中，接受談話、收受處罰告知書及處罰決定書等行政法律文書的均是余巧蘭，因此，余巧蘭是處罰程序中的當事人。

第三，作為休閑中心業主的余巧蘭，要求法院判決撤銷被告作出的行政處罰，主張的是業主余巧蘭自己的權利，而且這種權利是一種“可能”受保護的權利。

最后，余巧蘭請求撤銷被訴處罰決定，要求司法保護的權利，不屬于那種顯而易見根本不可能受到侵害的權利，其權利存在受到損害的可能性。至于余巧蘭要求保護的權利是否真的受到侵害，則屬于實體性事實問題，應由被告承擔舉證責任并由人民法院進行審查判斷。

其次，賦予余巧蘭的原告主體資格也與最高院相關司法解釋的規定相符。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這里的“與具體行政行為有法律上的利害關系”，既包括形式（或程序）上的利害關系，也包括內容（或實質）上的利害關系。如前所述，本案被告所作的行政處罰決定在程序上已經為起訴人余巧蘭所得知，余巧蘭與該行政處罰決定有程序上的利害關系。不僅如此，雖然從表面上看承擔行政責任的主體是是休閑中心，但最終交納行政罰款的是原告余巧蘭，顯然，被告所作的行政處罰決定直接涉及和影響了原告的權益。因此，余巧蘭與該行政處罰決定有實質上的利害關系。

綜上所述，筆者認為，本案余巧蘭具有原告的訴訟主體資格。

二、關于被告對休閑中心作出5萬元罰款行政處罰的合法性問題

此案在審理過程中，就被告能否對休閑中心作出5萬元罰款的行政處罰，合議庭有兩種分歧意見：

一種意見認為，被告對休閑中心作出5萬元罰款的行政處罰不具有合法性。其主要理由是：

1、原告余巧蘭于2008年8月間已因涉嫌容留賣淫犯罪被公安機關采取取保侯審的強制措施，原告作為個體工商戶的業主，可能受到刑事責任的追究，在原告可能承擔較重法律責任的情況下，被告不能再以個體工商戶休閑中心為“單位”對其作出罰款的行政處罰，否則就違背了一事不再罰原則。

2、即便原告的行為違反了行政法律法規的規定，依法應當承擔罰款等行政責任，也應當待刑事案件處理結束后，視刑事案件的裁判情況而定：如果原告的違法行為顯著輕微，不構成犯罪，公安機關才可以對原告作出行政處罰。本案被告在法院刑事案件未決前，就對原告作出了罰款5萬元并責令停業整頓15日的行政處罰，屬處罰動機不純、目的不當。

3、原告因其容留賣淫行為，承擔了雙重經濟責任,一是刑事責任：被判處有期徒刑3年、緩刑5年并處罰金5萬元;二是行政責任：被處罰款5萬元并停業整頓15日。從表面上看，承擔刑事責任主體的是自然人原告余巧蘭，承擔行政責任的主體是休閑中心，但最終交納行政罰款和刑事罰金的是同一人即本案原告，原告的權利受到了侵害。雖然目前對撤銷該類行政處罰沒有相關的實體法規定，但可以依據合法、合理的行政法原則，撤銷被告對休閑中心作出的罰款5萬元的行政處罰。

另一種意見認為，被告對休閑中心作出5萬元罰款的行政處罰合法有據，法院應當判決維持。其理由是：休閑中心系雇工在七人以上的個體工商戶，按照相關規定休閑中心可以視為單位，被告對休閑中心字號的處罰，屬于對單位的處罰；被告是在原告涉嫌容留賣淫犯罪移送檢察院之前對原告單位進行的處罰，原告個人承擔刑事責任與原告所在的休閑中心承擔行政責任，是兩個不同的責任主體，分別由人民法院和公安機關適用不同的法律規范作出；在個體工商戶已涉嫌犯罪的情況下，將其作為被處罰的主體，法律沒有禁止性規定。

筆者同意后一種觀點，主要理由有以下幾點：

（一）“休閑中心”可以視為單位，依法應承擔容留賣淫的行政責任。

全國人大常委會《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第七條規定：旅館業、飲食服務業、文化娛樂業、出租汽車業等單位，對發生在本單位的賣淫、嫖娼活動，放任不管、不采取措施制止的，由公安機關處一萬元以上十萬元以下罰款，并可以責令其限期整頓，……。廣東省公安廳法制處就個體旅館業等是否屬于“單位”，曾專門請示過公安部法制司。1992年1月21日，公安部法制司對廣東省公安廳法制處的請示是這樣答復的（公法<1992>12號）：“全國人大常委會《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》中所稱的旅店業、飲食服務業、文化娛樂業、出租汽車等單位系指所有經營這些行業的單位，包括國家經營的、集體經營和個體經營的。只要這些單位發生本決定第六條、第七條、第八條應予處罰的行為，都應當依照上述決定的有關規定處罰”。《中華人民共和國勞動法》第2條規定：“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。”勞動部（勞部發[1995]309號）關于印發《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》的通知中，對“個體經濟組織”是這樣定義的：“個體經濟組織”是指一般雇工在七人以上的個體工商戶。

前引公安部法制司給廣東省公安廳法制處的答復，雖然不是部門規章，甚至連“其他規范性文件”也算不上。但筆者認為，在沒有其他相反規定的情況下，人民法院對其合法性不宜輕易作出否定性的判定。前引勞動法及勞動部印發的通知，雖然主要是作為勞動部門判定用人單位的依據，但無論是行政機關在作出行政行為時，還是人民法院在審理相關行政案件時，是可以作為判斷某個機構或組織是否屬“單位”的參考。由于休閑中心屬于服務業，因此，本案被告對休閑中心的處罰，是對休閑中心這一單位的處罰。

（二）對“休閑中心”作出5萬元罰款的行政處罰，不屬于“一事再罰”。

因為被告是在原告涉嫌容留賣淫犯罪刑事案件移送檢察機關之前對休閑中心作出罰款5萬元等行政處罰的，而法院對余巧蘭判處5萬元罰金是在被告作出行政處罰決定之后做出的，也就是說被告的行政處罰在前，法院的刑事判決在后；原告個人承擔的刑事責任與原告單位休閑中心承擔的行政責任，承擔責任的主體、承擔責任的形式不同，而且，刑事責任和行政責任分別由人民法院和公安機關，分別適用不同的法律規范作出。因此，被告對“休閑中心”作出的罰款5萬元的行政處罰，不違反一事不再罰的原則。

（三）撤銷被訴行政處罰決定沒有實體法律依據。

對已涉嫌犯罪的個體工商戶業主，公安機關仍將個體工商戶字號作為承擔行政責任的主體，現行法律、法規和其他規范性文件沒有禁止性規定。為什么對類似本案這類情況，既要追究業主的刑事責任，又可以追究個體工商戶的行政責任呢？筆者個人理解，這表明國家對賣淫、嫖娼這類丑惡活動的制止和打擊力度，是凈化社會風氣、純潔娛樂服務等單位經營活動的需要。應當強調的是，人民法院如果對本案作出撤銷被訴行政處罰的判決，沒有也找不到可適用的實體法依據。而根據行政法的基本原理，行政機關無論作出何種行政行為，都應當有行政實體法律依據。就人民法院的行政判決來說，無論是作出何種判決形式，也應當和行政機關作出的行政行為一樣，必須有實體性法律規范依據。基于此點，本案如果判決撤銷被訴行政處罰決定還存在適用法律上的障礙。因為沒有實體性規范依據的判決是不能令當事人及社會公眾信服的。

綜上，筆者認為，本案被告對休閑中心作出的5萬元罰款的行政處罰不存在行政處罰顯失公正的問題，也不違背“一事不再罰”的原則，一審法院依據行政訴訟法及有關實體法的規定判決維持被告作出的行政處罰決定是正確的。