[案情]

八十年代，夏某來原某縣某鎮蹲門村理發，后在現蹲門居委會南北街魯龍喜家東側搭建三間房屋。田某和夏某結婚后隨丈夫來蹲門村生活。1993年夏某病故。2005年4月21日，某鎮人民政府認為田某于1985年9月未經批準，未辦相關手續，擅自在該鎮蹲門居委會街道搭建的三間臨時用房，嚴重影響了中心村建設規劃，根據《某省村鎮規劃建設管理條例》第二十七條、第三十四條的規定，作出??政行處[2005]第1號行政處罰決定書，責令田某在一周內自行拆除違章建筑并處罰款200元。2005年4月29日，田某向人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷某鎮人民政府作出的??政行處[2005]第1號行政處罰決定書。

[爭點]

如何認定違法行為責任人，誰有權作出行政處罰。

[審判]

人民法院經審理認為，行政機關在作出行政處罰時，必須準確查明違法行為人違法的事實。本案被告某鎮人民政府在處罰決定書中認定原告田某在該鎮蹲門居委會搭建三間營業用房，只有2005年4月13日與蹲門村原支部書記王某等人的談話筆錄和該鎮蹲門居委會的情況反映，而被告又未申請相關證人出庭作證，且這些證據的相關內容與原告提供的結婚證等證據和相關事實矛盾，故被訴行政處罰決定書認定原告于1985年搭建三間營業用房的主要證據不足；處罰決定書對違法建筑的面積未作表述，被告未提供違法建筑的工程造價的證據，對原告罰款200元的處罰沒有依據；被告在作出處罰決定前未依法履行告知程序，處罰決定違反了法定程序；適用無溯及力的《某省村鎮規劃建設管理條例》，屬適用法規錯誤。依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十條、第三十一條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、2、3目的規定，判決撤銷某鎮人民政府2005年4月21日作出的??政行處[2005]第1號《處罰決定書》違法。

一審判決后，原、被告均未提出上訴。

[評析]

一、關于本案違法行為責任人的問題。

違法行為責任人是實施違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織。行政機關實施行政處罰時，不僅要查明有違反行政管理秩序的行為存在，而且要查明違法行為的責任人，這是實施行政處罰的前提。本案被告認定原告田某在該鎮蹲門居委會的使用的三間營業用房是原告田某和丈夫共同搭建的，只有2005年4月13日被告工作人員與王某等人的談話筆錄和該鎮蹲門居委會的情況反映，被告并未申請相關證人出庭作證，而原告又否認其參與搭建，只承認是婚前由其丈夫搭建的，原告婚后才隨丈夫來某鎮蹲門居委會生活，且被告提交的這些證據的相關內容與原告提供的結婚證等證據和相關事實矛盾。根據被告提供的證據，不能認定原告是本案違法建設行為的實施者，原告提供的證據證明其丈夫才是本案違法建設真正的行為人，被告認定原告為違法責任人并對其作出處罰系認定事實錯誤、主要證據不足。

需要強調的是，違法行為的責任人應當具有民事行為能力和民事權利能力，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡。鑒于本案的實際違法行為人原告的丈夫夏某已死亡，其民事權利能力已不復存在，故其不應再承擔行政違法責任，但也不應就此將違法責任轉嫁到死者的妻子即本案原告身上，被告處罰原告田某有濫用職權之嫌。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規定，公民、法人、或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰。被告認定原告1985年9月未經批準，未辦理相關手續，在某鎮蹲門居委會街道搭建臨時用房三間，嚴重影響了中心村建設規劃，其調查原告的筆錄原告并未簽名，原告否認談話存在，有關證人又未到庭作證，被告提供的調查原告的筆錄缺乏真實性。違法建筑的面積屬基本事實之一，被告在處罰決定書中未表述。同時，倘若被告適用《某省村鎮規劃建設管理條例》正確的話，根據該條例第31條的規定，對個人的罰款幅度為土建工程造價的百分之一以上百分之五以下。被告未提供違法建筑的工程造價的證據，對原告罰款200元缺乏法律依據。因此，被告處罰決定書認定的基本事實不清，主要證據不足。

二、關于適用依據及處罰決定的職權性依據問題。

本案被告在準確認定事實和違法行為責任人的基礎上應適用1983年10月22日公布的《某省村鎮建設用地管理辦法》。根據該《辦法》第十七條第一款的規定，需要給以罰款、沒收、各項征繳等經濟處罰的，由鄉政府提出意見，報縣（市）村鎮建設主管部門研究決定；拒不執行經濟處罰的，有關單位可以向司法機關提出控告。本案即使原告實施違法的行為成立，因違法行為發生在1985年，依據《某省村鎮建設用地管理辦法》的規定，被告作為鎮人民政府對原告進行處罰，屬于無權限的超越職權行為，被告不適格的行政處罰主體。

被告對原告實施處罰依據的是《某省村鎮規劃建設管理條例》，該條例1994年6月25日某省第八屆人民代表大會常務委員會第八次會議通過，1994年6月25日開始實施，沒有溯及既往的效力。被告依據該條例對其所認定的1985年9月的違法行為進行處罰，適用法規錯誤。

三、關于處罰的程序問題。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。被告認為，其在與原告的談話筆錄中已履行了告知程序，但被告提交的調查原告的筆錄上沒有原告簽名，原告否認，有關證人又未到庭作證，則被告提供的調查原告筆錄缺乏真實性。被告作出處罰決定前進行了告知的證據不足，處罰程序違法。