論文提要：人民法院實現公正廉潔執法的途徑有許多，但不外乎外部和內部二大途徑。審判管理屬于內部途徑之一，它涉及審判流程、質量、效率、績效管理及對審判行為的指導、監督等方面。本文意圖從兩個方面來闡述如何發揮審判管理的內部監督制約職能。一是案件審判流程的管理。通過隨機分案、審限跟蹤、歸口報結案等手段，不斷強化法官依法辦案的程序意識和效率意識。此為動態的監督。二是法官審判績效的綜合考評。通過對所辦案件質量、效率和效果的考核評價，督促法官依法公正行使審判權。此為靜態的監督，也是對法官執法辦案是否公正廉潔的事后評價。全文共字。

  

主題詞  審判管理  流程管理  績效考評

 

 

人民法院實現公正廉潔執法的途徑有許多，不論何種途徑，可以分別歸為外部和內部二大途徑。審判管理屬于內部途徑之一，這從審判管理的涵義中可以窺見。審判管理是人民法院通過組織、指導、評價、監督、制約等方法，對審判工作進行合理安排，對司法過程進行嚴格規范，對審判質效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，確保司法公正、廉潔、高效。審判管理涉及審判流程、質量、效率、績效管理及對審判行為的指導、監督等方面，其出發點和落腳點是促進司法公正。審判管理的內部監督制約，也有許多方面，如審判管理制度的訂立和執行，審判流程的跟蹤監督，案件質量的評查，審判績效的評估等。本文側重從案件審判流程的管理和對法官審判績效的考評二大方面來闡述如何發回審判管理的內部監督制約職能，實現法官的公正廉潔執法。

 

一、案件審判流程管理

 

經濟的發展、社會交往的增多、人們法制意識的增強，人民法院受理案件的數量呈增長趨勢。以江蘇省為例，2005年，各級法院共審結案件36.56萬件，2010年，審結90.25萬件 (數據來源于江蘇省高院審判工作運行態勢分析報告)，僅僅5年，增加了近147%，年均增幅29%以上。法官數量的增長遠遠低于案件的增長。化解案多人少的矛盾，法院不可能靠大量進人來解決，根本出路在內部挖潛增效，而加強案件審判流程的管理，成為解決問題的重要舉措之一。正是基于這樣的狀況， 2006年11月，江蘇省高院制訂了《全省法院案件審判流程管理規定(試行)》(以下簡稱《流程規定》)。

 

何為案件審判流程管理?《流程規定》中是這樣定義的:根據案件在審理過程中的不同階段，對案件的立案、分案、審限管理、結案、歸檔、卷宗移送等環節進行監督、協調的綜合管理。它涵蓋了案件審理的每個節點和全過程，而其中分案、審限管理、結案則是流程管理的重中之重。

 

(一)分案

 

在人民法院工作多年的法官都知道，一直以來，法院的分案工作是由手工完成的，也就是說，立案庭立案后，將案件交給業務庭，再由庭(局)長將案件分到個人手中。大家都清楚，人民法院的審判工作包括刑事、民商事、行政、執行等各種審判執行工作，而不同類型的案件，又有不同的案由，案件類型千差萬別，難易程度高低不等，手工分案帶來的弊端也就顯而易見，比如分案者會根據自己的個人好惡、感情親疏，有意無意的將新類型案件、重大疑難復雜案件分給某位審判人員，而將相對簡單的案件分給另一位審判人員，無形中造成不公平競爭，增加了同志間的矛盾，打擊了部分法官的積極性。尤其難以避免的是，辦關系案、人情案的概率大大增大，導致人民法院的公信力下降。認識到手工分案的種種弊端，《流程規定》中確立了按照立案庭電腦隨機分案為主、審判業務部門指定分案為輔的分案模式。2009年7月，江蘇省高院又專門制定了《關于分案工作的暫行規定》，將隨機分案為主、指定分案為輔的分案模式確定下來。分案模式的改變，對加強司法規范化建設、促進公正廉潔司法起到了較好的推動作用；為充分調動法官的審判工作積極性，鼓勵法官多辦案、快辦案、辦好案起到了較好的導向作用；為提升人民法院的公信力又加一層制度上的保證。不可否認的是，隨機分案模式依然存在一定的弊端，比如個別審判人員利用案件不及時報結，分到手上的案件就相對較少的漏洞，以達到少辦案的目的，這就需要從扎口結案等方面實行制約與監督。

 

(二)審限管理

 

筆者曾長期在基層法院審判一線工作，剛開始辦案時，從前輩們那里感悟最深的是，案件不能辦錯。當然，這里的“錯”是當狹義理解的，是說不能實體上錯，至于程序上的問題，往往被大家認為是細枝末節。直到上世紀90年代后期，人們的觀念才逐步改變，認識到程序公正是實體公正的前提條件，遲到的公正是有瑕疵的公正，真正的公正是效率基礎上的公正。如何達到效率基礎上的公正?除了法官自身的職業道德約束外，還須有他律的約束，其中，審限管理成為手段之一。三大訴訟法對各類案件的審限做了嚴格的規定。但是，為什么還有不少案件超6個月甚至更長時間未能審結呢?這就涉及到審限變更的問題。審限變更案件通常被稱為“四項”案件，即延長審限、扣除審限、中止、中斷案件。對“四項”案件的管理，一般采取審批制，即主要由案件承辦人向庭長、院長提出申請，庭長、院長審查批準，還有部分案件的審限延長需上級法院審批。

 

縮減辦案周期，提高審判效率，在于如何有效控制和減少“四項”案件。我們不能指望辦案法官人人做到自我約束，上級法院審批的數量也相當有限，“大頭”掌握在庭長、院長手中。院、庭兩級領導在審批時要嚴格把關，對不符合條件的，決不能遷就。尤其是庭長這一關，因為涉及部門績效和個人感情，往往是逢報即批，審查流于形式。審管部門作為審限管理的職能部門，也應對“四項”案件的進口加一道崗，不能僅停留在操作環節，而應做全面審查，要放權給審管部門，即點擊“四項”案件時，除了審批手續外，承辦人同時需提供申請理由的案卷材料。“四項”案件形成后，一個重要環節是加強跟蹤檢查。首先，這是庭長的職責之一，因為他們對本部門案件更為清楚。其次，這是審管部門的重要工作，要實行動態的跟蹤，比如將“四項”案件分四種情形單獨登記。在實際工作中，時有出現尚未公告即行扣除，審限變更事由消失后不及時恢復，甚至待案件結案時才恢復報結，導致隱形超審限的發生。據筆者所知，多年來，沒有一家法院出現過超審限案件 (指未經依法批準超正常審限或違法批準延長審限)。解決的途徑可以是由審管部門催督辦，直至強制性恢復，當然，如開發到期自行恢復的軟件，則可省卻不少的麻煩。

 

(三)結案

 

《流程規定》中對結案的相關問題作了規定，如申請結案信息由案件承辦法官填報(盡管實際由書記員完成的很多)，結案時間由審限管理部門統一輸入，案件承辦法官向立案庭報結案件，在收到案件結案證明后一定期限內，向審限管理部門申請辦理結案手續。現實中，結案管理有些放在立案庭，有些放在審管辦。筆者以為，歸口向審管辦報結案更有利于對審判流程實行全程監控。一個案件立案后，何時開庭、有無審限變更、結案時間、報結時間等，由審管辦全程掌握，既避免了多頭管理下的職責不明、相互推諉，也能及時發現問題，提出對策。

 

如何報結，各地法院有不同的要求，有些還單獨制定相關規定，如南京中院制定了《審判案件報結工作的規定》，審管辦統一案件報結。各業務庭案件承辦人必須在案件結案證明材料齊全之日起3日內，向審管辦申請辦理結案手續，審管辦2日內審核辦理。有些法院還規定了報結案登記制度，審管辦設立歸口結案登記簿，分部門實行結案逐案登記，也有些法院要求填寫《案件報結單》，一案一報。凡此種種，既是規范結案工作，也可以減少遲延報結現象。

 

二、法官審判績效的綜合考評

 

執法辦案是人民法院的第一要務，審判績效的綜合考評是提高審判質效水平的有力抓手，對調動法官的審判工作積極性，促進審判質量效率和法官素質的全面提升起著重大的推動作用和導向作用。

 

(一)            法官審判績效綜合考評的含義

 

審判績效綜合考評，是指以審判質量效率統一指標體系為基礎，對反映審判質量、審判效率、審判效果的指標，按照一定的數學方法進行量化考評，實現對法院、審判業務部門和法官審判績效的綜合評價。法官審判績效綜合考評，簡而言之，就是對法官審判質量、效率、效果的總體評價。

 

(二)            績效考評的必要性

 

進行審判績效考評需要占用人民法院已顯不足的司法資源，為何還需要進行考評？主要有二個方面的原因。

 

1、 審判質效體系運行中的不足

 

審判質效指標體系作為對法官審判績效進行考評的平臺，是提高法官審判質量、效率和效果的有效抓手。以江蘇省審判質效指標體系為例，從2004年的11項基礎指標、14項分析指標，演變到現在的14項基礎指標、16項分析指標，指標體系運行6年多來，審判質效指標評估體系在審判管理工作中的作用日益得到強化。但是，當前的審判質效指標體系在運行過程中仍存在不足之處，主要體現在三個方面：一是缺乏公正性，不同業務部門之間、不同法官之間忙閑不均，而且，忙碌的質效指標未必好，閑暇的質效指標也未必差。二是缺乏約束性，質效指標通報，因沒有強有力的懲戒手段作后盾，對法官缺乏約束力。三是缺乏激勵性，質效指標優差對法官個人晉級晉職、評先評優未能起決定性作用，難以調動法官的工作熱情和積極性，難以使法官自覺地把個人目標與部門、本院目標統一起來。

 

2、 績效考評是質效指標體系運行的必然要求

 

審判質效指標體系的運行，運用指標評估體系開展審判管理工作，審管工作真正取得實效，需要建立客觀公正、科學合理的法官審判業績考評制度，把評估體系所體現的價值導向轉化為法官的內在自覺，把審判管理的目標與法官個人的目標緊密結合起來。要將審判質效指標納入法官業績考評范圍，否則，難以達到壓力的有效傳遞。

 

(三)            當前績效考評機制的瓶頸

 

績效考評是必要的，但如何進行考評？從考評與被考評對象之間關系看，上級法院考評下級法院容易操作。因為，同級法院之間審判工作的開展，可比性強；而同一法院內部不同業務部門之間，甚至同一審判業務部門內部各個法官之間考評則較難。因為，不同類型的案件之間、不同素質當事人的案件之間，可比性小。績效考評機制的瓶頸在于如何尋找被考評對象之間的共性，削弱個體之間的差異。因此，如何抹平個案之間的差異、得出科學合理、相對公平的考評結果，則是法官業績考評的瓶頸。

 

審判質效指標包含審判質量指標、審判效率指標和審判效果指標，每一類指標又可再細分為若干不同的具體指標，每一項具體指標的價值大小、所受主客觀因素的影響也各不相同。由于審判工作的復雜性，一些單項指標不僅受法官業務水平、工作積極性等主觀因素的影響，也受諸如案件數量、案件類型、案件難易、當事人素質等法院自身難以控制的客觀因素的影響。針對法官業績考評的特殊性，有人提出采取了分類考評的方法，即在法院內部，不同審判部門的案件數量、類型、難易程序不同，很難用統一的標尺進行衡量。因此，在考評中，要按照不同審判部門的特點，實行分類考評，使考評能夠準確反映不同審判部門法官的審判業績。但是，筆者以為，對法院系統各類人員進行分類管理，即在法院內部分成法官、法官助理、書記員、司法行政人員等序列，進行分類管理是必要的，也是可行的。但是，在法官序列中，再區別不同審判部門法官進行分類考評，則意義不大。作為法官整體，其所有人員的考評應容納在一個統一的制度下，體現同一個考評理念，尤其對于橫向同一層次的人員，不同的考評操作很容易給人造成不公平的感覺。而且，這樣仍然解決不了不同審判業務部門之間的公平性問題。比如刑事法官考評的第一名與民商事法官考評的第一名如何體現優劣？這些問題，根本無法解決。

 

(四)考評機制瓶頸的原因分析

 

1、考評對象的復雜性。審判績效考評的對象是法官。法官是從事審判、執行工作的法律專業人員。法官是特殊的職業群體，從我國目前的法官職業群體產生看，尚未形成統一的法律職業共同體。法官的執業背景千差萬別，有軍隊轉業到法院的，有企業招干進法院的，有高校畢業到法院的；法官的學歷背景各不相同，有大、專院校畢業的，有中學畢業的；法官的專業背景也是千姿百態，有法律專業的，有非法律專業的，甚至于與法律業務根本不相干的后勤服務人員、專業技術人員也具有法官資格。法官之間的理論水平、業務能力、實踐經驗參差不齊。具體個案，由此法官審理，也許輕而易舉，由彼法官審理，也許難上加難。因而，給審判質效體系評估帶來巨大的難度。

 

2、考評客體的特殊性。審判績效考評的特殊難度還在于審判工作很難量化。案件的審理過程，應該說是創造性的活動，創造性工作難以依據結果評估工作量，又不能以所耗費的時日為工作量。案件的個性，案件當事人的個性，決定了每一個案件都具有其特有的應該投入的工作量。人們無論如何都無法把每個法官投入每個案件的個別勞動時間，換算成一般社會必要勞動時間。所以，對法官工作量的考評，不能百分之百準確，這是對法官考評的特殊難點。

 

3、考評基礎的多樣性。眾所周知，我國法院內部根據三大訴訟法及審理、執行、監督等不同的階段，分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭、少年案件審判庭、審判監督庭、執行庭（局）、等，刑事還有的再分為刑一庭、刑二庭少年犯罪案件等更專業的業務庭，民事也可再分為審理傳統民事案件、商事案件、知識產權案件等專門業務庭。在基層法院并設有人民法庭，人民法庭審理的案件也各不相同，有的單純審理普通民事糾紛案件，有的也審理商事案件，有的還審理自訴刑事案件等。內設機構的紛繁復雜，使得各庭的業務過于單一、過于專業，庭與庭之間的可比性減少，給全院一盤棋的考評格局帶來障礙。

 

4、考評機制的負效應。目前，江蘇法院系統的審判質效指標有14項基礎指標和16項分析指標。這些指標的設計，已經較為全面，但缺陷依然存在，如簡易案件的考評得分一般超過疑難復雜案件的考評得分。而考評與被考評是一對矛盾。在考評機制中，個人個性、個人利益、個人需求與組織規則、組織利益、組織目標存在沖突。又因績效考評影響到法官個人的政治、經濟利益。因而，被考評者在制度面前，不會不考慮如何根據制度規定得出自己的利益最大化。正如上面所講的，大家更愿意辦速辦、簡易案件，影響到法官業務素質的提高。

 

(五)績效考評瓶頸的對策

 

既然審判績效考評存在瓶頸，那么，如何改變這種現狀?除了上文提到的隨機分案外，還可以從以下三個方面考慮:

 

1、 選擇合理的參照物

 

科學的績效考評辦法，除了努力消除被考評對象之間的差異，還在于發現和創造被考評對象之間的共性，即選擇合理的參照物。一是以院而非庭為基本參照物。實踐中，有些法院對民事、商事、刑事、行政、執行、再審等不同類型的案件確定不同的分值，普遍存在民事案件的分值偏低現象，造成制度先天缺陷。按勞分配是社會主義基本的分配原則，雖然案件與案件之間個體差異較大，每一個案件需要付出的精力、投入的工作量各不相同，但兩名法官在隨機分案制度下，各審理10件案件，則兩者之間的差異將會縮小，如審理100件案件，則兩者之間的差異將微乎其微，即使不同類型的案件之間亦如此。在案件數量或案件考評分值上，完全可以使用同一標準，即使考慮本單位實際，也只應略有差異。全院范圍內，應當根據案件多寡整合審判資源，而不是根據各業務部門審判資源的現狀確定案件考評分值和辦案基數。

 

2、擴大參照物選擇的視野。不可否認，審判質效指標體系中眾多的指標并不適合于所有的業務庭（局），并不適合于所有類型的案件，部門之間確實存在質效指標可比性的困惑。但是，某一類型案件的質效指標與其他類案件不具可比性時，可以擴大參照物選擇的范圍，如執結率、執行標的額到位率是執行案件特有的質效指標，與刑、民事等案件的質效指標根本不具可比性，但是，每一家法院都有執行案件，不同法院之間就具有可比性。因而，可以全市甚至全省法院該項指標的平均數據作為參照物，確定本院審判質效管理應當達到的目標。此外，從統計學角度看，統計的范圍越廣，得出的平均數據越具代表性。

 

3、實行質效考評與能力考評有機銜接

 

質效考評有其先天弱點，它無法克服簡易案件比疑難案件質效指標數據優的現象，即使能做到公平分案，仍然存在客觀公平與制度公平不一致的可能。因此，只有將質效考評與能力考評有機對接，才能真正客觀公正地評價法官的審判業績。一是突出能力考評。法官的審判業務能力包括審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力、撰寫裁判文書能力、庭審（聽證）能力和調研能力等。但是，質效考評與能力考評銜接的關鍵是要突出審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力，其他幾項仍然解決不了簡易案件較疑難案件占優勢的問題，簡易案件裁判文書撰寫、庭審（聽證）考評仍然可能因案情簡單、不易出錯而得高分。我們認為，法官申報審理重大疑難復雜案件和化解重大矛盾糾紛案件要形成制度，并真正突出其價值。實踐中，該項制度運用所起的作用不大，甚至于整個業務庭沒有一人申報審理重大疑難復雜案件或化解重大矛盾糾紛案件。大家普遍認為，該項申報花費大量精力，即使被認定為審理重大疑難復雜案件或化解重大矛盾糾紛案件，在考評中分值太低，意義不大。二是實行一票否決。評選優秀法官，必須看有無辦理重大、疑難復雜案件。人民法院的每一個崗位都有其必要性、重要性，每一個崗位都可以根據工作業績評選出年度先進個人，其他各行各業也都可以評選出勞動模范、先進工作者等。但是，評選優秀法官，必須突出法官的角色，必須突出法官的職業特點。一名法官，如果只能審理簡單的案件，只能做些重復的機械勞動，沒有深厚的法學理論功底，不能辦理重大、疑難復雜案件，遇有重大矛盾糾紛難以化解，我們可以根據他的盡心盡力，可以根據他的任勞任怨，肯定他的成績，但不能稱之為優秀法官。優秀法官應該屬于案件質量優、審判效率高、社會效果好，能應對重大疑難、復雜案件的審判人員。

 

三、結  語

 

如何樹立人民法院公正廉潔執法的良好形象，如何保證每個法官又好又快的審理每個案件，是一個復雜的系統工程。我們不能也不指望僅靠幾種手段或措施，讓每個當事人滿意，但我們可以努力做到讓更多的人民群眾滿意，得到社會的公認。