近年來，隨著區域經濟的快速發展，城市化建設的不斷推進，對因公共利益引起的國有土地的使用權進行重新規劃和配置成為必然。然而這一現實使得在房屋拆遷過程中所引發的利益沖突亦隨著城市化進程而愈演愈烈。大量的暴力強拆事件及反抗強拆自焚事件被不斷曝光，這也與西方國家”風可進、雨可進、國王不能進”的私權保護理念形成了強烈的反差。《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱新《條例》）的出臺引起了社會的高度關注。時至今日，法院作為司法機關在被新《條例》賦予了更為重要的歷史使命后，面對既存在法律問題，又有拆遷深刻的社會根源情況下，法院再次陷入了尷尬境地，如何定位法院在拆遷中的功能，以更好的化解拆遷矛盾成為需要思考的重要課題。

一、拆遷異議的可司法性，做好拆遷”清源者”

利益關系的平衡和協調是矛盾產生的源泉，在拆遷糾紛中，法院通過司法手段對相關法律概念進行準確認定，居中、公正的裁判拆遷行為是杜絕矛盾產生的基礎。

1、拆遷矛盾產生的根本原因。一般而言，矛盾產生于利益的協調與分配過程中。在房屋拆遷中亦是如此，被拆遷人基于房屋產生的巨大的利益，這一利益一旦發生變動，則會由此產生價值期待。而事實上對房屋征收是否屬于”公共利益”、征收標準如何確定等內容，往往是由征收人一方決定，由此在房屋征收中產生了既做運動員也做裁判員的一方。這也導致被征收人常會感覺缺乏一個平等的說理平臺，即使在利益得到保障的前提下，也會對所獲得的結果產生質疑，從而使雙方矛盾不斷激化。

2、新《條例》對拆遷程序的完善。新《條例》第八條對房屋征收的范圍做了比較明確的規定，同時第十四條賦予了被征收人在對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服時，可以依法提起行政訴訟的權利。而《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊《條例》）是由房屋拆遷管理部門頒發房屋拆遷許可證即可進行拆遷，并不賦予被拆遷人對拆遷決定提起訴訟的法律依據。新《條例》突破了只能對補償、安置提起復議或訴訟的局限，將拆遷決定納入了司法審查與監督的范疇。也就是說當拆遷產生異議訴至法院時，拆遷決定權最終落在了作為中立組織法院的裁決上。這也為法院能夠提前介入和規范拆遷行為，確保矛盾在被升級之前得到及時的穩控提供了法律保障。

3、對”公共利益”概念的認定。”公共利益”在事實認定上存在一定的模糊地帶，從美國的經驗看，法院在同一件事情上也會有截然相反的判決。因此法院如何從程序上（相關公告、聽證的規定）、實體上（是否符合公共利益的征收前提等）的合法性對其進行審查，特別是對新《條例》第八條第五項關于舊城區改造的適用，更易引起雙方判定標準上的差別。在新《條例》征求意見稿中曾對其作了一個”90%”和兩個”三分之二”[1]的詳細規定，而正式出臺的新《條例》取消了這一具體規定，這就對法官”公平公正”理念作為衡量標準的把握提出了更高的要求。如在案件審理過程中對第十條中的”多數”做出符合現實需要的理解，并對由此產生的聽證程序的意見和結果給予高度的重視。正是通過法院的審理和調查這一過程，使得政府獲得了重新審視自己決定是否周全的機會，同時也給群眾提供了更為公開的平臺去了解拆遷項目的實質，并在雙方存在爭議時由法院居中裁判，從而實現拆遷根源上的合法合理性。

二、明晰征收補償主體，做好拆遷”守望者”

征收補償主體的明確實際上是通過法律方式對責任承擔者進行確認，這也為法院從立案、受理、舉證責任分配、證明標準認定等環節審查和規范政府拆遷行為提供了保障。

1、征收補償主體的變化。拆遷矛盾存在的根源在于利益分配，舊《條例》房屋拆遷中，是由拆遷人即開發商向政府申請拆遷許可，獲批后由開發商實施拆遷。也即開發商成為拆遷主體，其往往通過壓縮拆遷補償標準、轉嫁拆遷負擔等方式追求利潤最大化，最終導致拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級。而新《條例》第四條規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。它明確了實施公益性征收、補償的主體只有一個，那就是政府。這也為法院監督拆遷行為、化解拆遷矛盾提供了明確的法律依據和責任人。

2、案件性質、立案審查及受理費用的變化。舊《條例》中的拆遷人與被拆遷人在協商簽訂拆遷補償協議時在法律上屬于平等的民事主體，由其產生的訴訟屬民事訴訟，其在立案時依據《民事訴訟法》第一百零八條的規定開展案件的起訴審查工作，同時案件受理費按照案件的實際標的，以財產案件實際標的計算收費；而新《條例》中明確了政府作為征收補償的主體，那么征收人與被征收人則形成了行政法上的”官”與”民”的關系，該《條例》第二十六條亦明確規定，被征收人對補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟，從而明確了此類糾紛屬行政糾紛，其在立案時直接以新《條例》第二十六條為依據進行審查，同時案件受理費統一以50元受理費標準收?。ㄗⅲ航^大部分情況下比前述受理費要低很多）。在明確的案件受理依據及較低的受理費標準情況下，法院應最大限度的為被征收人提供司法救濟途徑。特別是對這一特殊行政案件的受理，對重大項目建設及保障被征收人正當利益的平衡，在行政案件個案審判中聯動協調化解等工作應加以高度重視。

3、舉證責任分配和證明標準的變化。在舊《條例》操作模式下產生的民事糾紛，依據”誰主張誰舉證”的原則，被拆遷人應當對其認為拆遷補償不公平的主張提供相應的證據予以證明。民事訴訟一般采取優勢證明標準，即根據證據效力占優勢的證據認定案件事實的證明標準。這種舉證責任和證明標準下，作為相對弱勢方的被拆遷人來說，其承擔的證據壓力較大，勝訴的可能性也會降低。而新《條例》模式下的行政訴訟，對被征收人的證據要求較小，相反政府需對其合法性承擔舉證責任，如對拆遷決定有異議的訴訟，政府必須舉證證明自身符合”公共利益”標準的主張。而根據行政訴訟明顯優勢證明標準，政府提供的證據需占明顯優勢才能獲得勝訴。而法院則應在審判中明確上述舉證責任分配及證明標準，充分發揮審判職能，公平、公正的處理拆遷案件，為被征收人提供了應有的法律保障。

三、司法強拆取代行政強拆，做好拆遷”參與者”

司法強拆的規定讓法院從居中裁判者變身為拆遷”參與者”，可以說是特殊時期為防止”暴力拆遷”所用的緩兵之計，法院在自身審執壓力巨大、外部拆遷壓力嚴峻的情況下，也必須通過嚴格審查、加強聯動、借鑒經驗做法等方式，在參與拆遷的過程中促進拆遷難題化解。

1、司法強拆的矛盾及現狀分析。新《條例》第二十八條將強制拆遷的主體明確為法院，將司法的強制執行完全取代行政強拆。而根據《行政訴訟法》第六十六條規定，此種情況下行政機關有權選擇向法院申請強制執行或由其自身負責執行。此種為了應對特定條件和特定時期的規定，使得法律規定之間產生了一定的矛盾。從實際操作而言，通過司法參與打破政府既當”運動員”又當”裁判員”的游戲規則，在一定程度上緩和了矛盾。而另一方面新《條例》實施后，全國各地依然陸續出現因征地拆遷引發的惡性事件，如江蘇興化張桂華自焚事件、湖南株洲汪家正自焚事件，違法違規拆遷現象甚至一度呈增加趨勢[2]。法院在自身審判壓力增大、人員極度緊缺的情況上，司法通過審查拆遷行為、執行強制拆遷來遏制惡性拆遷的功能未能完全實現。

2、司法強拆下法院面臨的困境。拆遷不僅是一個法律問題, 更是一個復雜的社會問題。如拆遷后拆遷戶的安置問題、生活保障問題等，都不是法院通過強制執行所能獨立解決的問題。而另一方面，強制拆遷行為可能對公民的人身、財產利益產生極大的影響，按照新《條例》的規定，只要被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟又不搬遷的，政府即可申請強制執行。而在當前法院司法資源非常有限，”執行難”的問題本身就沒有得到有效解決，再將房屋拆遷強制執行工作完全交由法院，將會導致司法執行不堪重負，這一困境也將會對既要求質量又要求效率的拆遷執行工作產生負面的影響。

3、司法強拆下法院的應對措施。拆遷行為因涉及面廣，無法保證所有被征收人都有足夠的法律意識在規定的時間內自主的尋求司法、行政救濟。如果法院對政府的強制執行申請只做形式審查，將極易導致部分被拆遷人的不服和不滿，甚至誤解為人民法院就是行政機關的執行機構，最終喪失法院司法居中裁判的本質功能。因而，作為特殊時期應對特殊矛盾的司法強拆工作，法院在執行過程中亦要最大限度的擺脫機械執法。

首先，對于拆遷案件申請強制執行的，在非訴行審階段，就應對房屋拆遷執行的科學程序、行政決定、行政執行的程序等進行全面嚴格審查。必要時可要求政府針對拆遷行為的合法性對被拆遷人進行解釋說明，一方面確保當事人對拆遷行為知情權的實現，另一方面保障行政行為的公開、透明性。經過上一階段的審查后，法院再對是否予以執行做出裁定，最終依生效的裁定書進入強制執行階段。

其次，加強司法拆遷決策的監督與制約作用，確保行政機關在拆遷過程中嚴格依法定程序開展工作，法院應在各個階段更進一步強調對行政機關強制搬遷行為的合法性進行司法審查和監督，如對房屋拆遷決定合法性審查，對補償方案合法性、合理性審查等，同時充分發揮法院訴前調解和訴調對接工作的優勢作用，將職能進行前置和拓展，從而在各個階段都能及時的避免拆遷矛盾的產生，將拆遷強制執行的概率降到最低。

最后，司法強拆取代行政強拆作為一項新的挑戰，就不是簡單的閉門造車、坐而論道能夠解決的問題，這就要求法院連同行政職能部門在實踐中不斷學習和探索各地新的經驗和做法，如：探索開展”陽光拆遷”工程、運用”模擬征收”方式創新拆遷工作等等，通過相互借鑒促使各方冷靜、理性的應對拆遷難題。

四、結語

“冰凍三尺非一日之寒”，拆遷演變為現階段一種嚴重的社會問題，有其一定的社會經濟背景，并非集一人之力或者一種社會力量可以解決，當然法院作為社會公平正義的捍衛者、社會穩定的維護者，既不能因其艱難而退縮，也不可一味的依靠一己之力解決所有的問題，也只有在社會各個機構、各種力量的理念轉變、相互監督和制約、相互協調與配合中才能真正實現實質性的社會效果。

[1] 一個”90%”指：因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。兩個”三分之二”指：因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方人民政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意；房屋征收部門應當按照經批準的補償方案，與被征收人就補償方式、補償金額、產權調換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議；其中，危舊房改造的補償協議，在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的，方可生效。

[2]參見2011年5 月16 日，國土資源部發出的《關于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》。