我國關于土地權利問題的研究，尚處于起步階段。農村集體土地關系著整個國家的經濟，還有許多理論和實踐的問題有待于一步的思考和討論。我國的土地制度變革的歷史進程將不斷地出新情況、新問題，需要在實踐和對比中不斷完善。目前，隨著物權法的確立，土地制度越來起引起關注，因此在此筆者對農村集體土地制度進行一些初步的探討。

一、農村集體土地的法律界定

（一）我國土地權屬制度的歷史演變

眾所周知，土地是人類賴以生存的物質基礎。在舊中國的歷史上，“普天之下,莫非王土”，土地一直是統治者的私有財產。千百年來，歷代統治者為了鞏固自己的統治地位，維護土地私有制或掠奪他人的土地，無所不用其極，可以說土地記載了腥風血雨和斑斑血淚。盡管歷史上也曾出現過“均田制”、“天朝田畝制度”，主張“天下田天下人耕”，但究其實質，都是以私有制為基礎的。

1840年以后，中國進入了半殖民地、半封建的狀態，但土地仍是封建地主的私有財產。一九一一年孫中山先生領導的辛亥革命，廢除了封建帝制，創立了中華民國，提出耕者有其田，然而，由于資產階級革命的不徹底性，土地私有制受到保護。

1949年，中國共產黨領導中國各族人民，在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。1950年中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。沒收了地主的土地，保護富農自耕的土地和中農的土地。隨著社會主義改造的完成，我國實現了由新民主主義到社會主義的過渡，徹底消滅了土地私有制，建立了社會主義公有制。

1962年《農村人民公社章程》確立了人民公社的集體所有制經濟，同全民所有制經濟，是社會主義經濟的兩種形式。明確了三級所有、隊為基礎的原則，生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。1982年作為我國第一部根本大法《中華人民共和國憲法》正式確立了我國土地的兩種所有制形式和范圍，其后，相關法律根據《憲法》對這兩種所有制進行了進一步闡述。

（二）農村集體土地的法律界定

《中華人民共和國憲法》第九條第一款規定： 礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第十條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

1986年4月頒布的《中華人民共和國民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有”；同年6月頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二條規定了我國兩種土地所有制形式為全民所有制和勞動群眾集體所有制，第八條在《民法通則》具體規定的基礎上更進一步明確：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”； 1993年《中華人民共和國農業法》第十一條以及2002年《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條也作了與土地管理法一致的規定。上述這些法律，確立了我國農村集體土地的法律地位，明確了農村集體土地所有權的主體，規定了三種 “農民集體所有”形式，即“村農民集體所有”、“鄉(鎮)農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。

由于我國兩種土地所有制并存，加之土地制度的演變等歷史原因，有些土地所有權不能簡單確認，因此，原國家土地管理局發布了《確定土地所有權和使用權的若干規定》，對各種情形下的土地所有權和使用權的確認作出了明確規定，至此，我國農村集體土地從法律規定到確權認定有了較為完備的法律法規和規章。

二、農村集體土地權屬狀況

（一）我國農村集體土地權屬的基本情況

根據《中華人民共和國土地管理法》第四條規定，我國土地按用途分為農用地、建設用地和未利用地三種類型,其所有權可以是國家所有也可以是集體所有。在集體所有的土地中，其所有權證的發放率以如東縣為例為251本，占80％，可見發證率是較低的，縱觀其他地區也是如此。而使用權農用地以土地的承包經營權方式出現，宅基地及其他建設用地發證率高達98 %，相比之下所有權證發證率低除了部門工作的因素外，一個很重要的原因就是農村集體土地所有權主體問題。

1．農村集體土地所有權的主體虛置

如前所述，我國法律已明確規定了農村集體土地所有權主體為“村農民集體所有”、“鄉(鎮)農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”，由于歷史變遷及多次鄉鎮合并村，農民集體和鄉鎮農民集體的范圍和界址已發生了較大變動，組雖然相對穩定，但沒有獨立財權和法人，同時， “農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。我國現行法律雖然規定了農村土地三類“農民集體”所有，但卻沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系，造成農村集體土地所有權虛置，同時也造成大量的農村土地產權不清和不穩定。而在實踐上，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。

2．土地使用權和土地所有權權能相互替代

在現實生活中，農民普遍關注和重視的是土地使用權,而對土地所有權則較為淡漠,因為對農民來說，土地使用權直接關系到切身利益，比較具體有形，土地所有權是抽象的，必須要通過使用權來實現。有較多的農民對所有權的認識是模糊不清的，只有城郊結合部的農民因土地征用征收涉及征地補償對土地所有權有所區分外，其他地區的農民對是村或組的所有權并不介意，大多數人把土地看成是國家的或把土地承包經營權看成是自己的所有物，逐漸擴大各項權能，從認識上和行動上把土地使用權替代土地所有權權能。同時，法律法規也開始將所有權的權能用土地使用權的權能進行替換，如《江蘇省土地管理條例》第二十七條規定：土地補償費支付給行使土地所有權的農村集體經濟組織。但被征用的屬農民承包經營的土地，農村集體經濟組織又未能調整其他數量和質量相當的土地給農民繼續承包經營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農民。

（二）國家對農民集體土地所有權的法律限制

土地所有權是一種排它性的專有權。但由于土地資源是十分重要的經濟資源，各個國家都對這種權利的行使進行必要的限制。這些限制主要是出于公共需要和利益，而對土地占有權、使用權、收益權和處分權作出的區別于一般財產所有權的禁止性和引導性規定。

我國對農民集體土地所有權實行非常嚴格的限制，限制涉及多個方面，但最主要的是對直接關系和影響集體土地所有權正常行使的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制。

我國憲法修正案第二條規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”《民法通則》第八十條規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”《土地管理法》第二條第三、四款規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”第六十三條“ 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。第八十一條規定：“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。可見，我國法律是嚴禁土地所有權買賣、出租、或者以其他形式轉讓的，特別是農村集體土地所有者無權擅自處置自己的土地。所有權主體按法應平等，但事實上存在著不平等，集體土地可以通過征用征收變成國有土地，并且可以通過強制手段，而國有土地不能逆轉為集體土地，國家才是農村土地的終極所有者。

三、農村集體土地使用狀況

我國農村集體土地按照用途分為三大類，即農用地、建設用地及未利用土地。

（一）農用地使用現狀

我國農村土地自1982年開始實行了土地家庭聯產到承包責任制，1997年實施第二輪土地承包。1998年修訂的土地管理法對土地承包經營予以了明確，將土地的承包經營期限確定為30年。2002年我國頒布了農村土地承包法，對農村土地承包經營責任制以法律的形式固定下來，土地承包經營是目前我國農村土地經營中最普遍模式，主要從事種植業、養殖業、林業、畜牧業、及漁業生產。依照法律規定，承包經營權可以依法、自愿、有償流轉。承包經營權性質不斷增加新的內涵，逐步具有物權性質，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定，土地征用、征收后土地補償費歸農村集體經濟組織，體現了土地所有者的權益，《江蘇省土地管理條例》第二十七條規定：土地補償費支付給行使土地所有權的農村集體經濟組織。但被征用的屬農民承包經營的土地，農村集體經濟組織又未能調整其他數量和質量相當的土地給農民繼續承包經營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農民；農村集體經濟組織有條件將土地補償費用于發展生產、解決農民生活出路的，可以在取得被征地農民同意后，統一安排使用。由此可見，土地所有者的權益已經部分轉化為經營者的權益，土地承包經營權在某種程度上已經具有物權性質。

（二）集體建設用地使用狀況

農村集體建設用地具有三方面的內容，即農民住宅用地、鄉鎮村企業及公共公益事業用地。農村集體建設用地按照土地管理法的規定，不得轉讓、出租、抵押即不得擅自處置和流轉，但是從目前的現狀看，城郊結合部城鎮居民購買農村村民宅基地建房的現象比較普遍，鄉鎮企業兼并破產引起集體建設用地的流轉，雖然使用權流轉表現形式多樣，但本質卻相同，都體現了使用人對權利的處分權，其他形式的流轉現象也大量存在，這種流轉已經成為不爭的事實。但這種隱形流轉嚴重擾亂了土地市場秩序，并且造成了集體土地資產和國家的土地收益的流失，同時，農民集體的利益難以保障。究其原因：第一，經濟發展和城市化進程的加快是外在動力；第二，土地自身的價值利益的驅動是內在動力；第三，集體建設用地流轉是用地結構調整和再配制的必然要求；第四，我國當前對集體土地權利的政策傾向也是重要因素。因此，農村集體建設用地的流轉需進一步加大研究，制定配套的法律法規，達到合理配置土地資源，提高土地資源利用效率，促進生產力的發展，有效保護農村集體土地的所有權和使用權。

（三）農地轉用和土地征收狀況

在現有農村土地中，通過編制土地利用總體規劃，確定土地用途，將一部分農用地劃入建設用地區，該部分的農村集體土地面臨兩種狀況，一種是作為農村集體建設用地以予安排，另一種是通過征用征收，辦理農用地轉用手續，將該部分土地轉變為國有土地。土地管理法第二條第四款明確規定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說農用地征用征收的目的性很明確即為了滿足社會的公共公益事業的需要，即公共公益用地，我國有關農用地轉用征的具體法律規范大都是針對這一目的制定的。但是在實踐中農用地轉用征用并不止于這一目的，許多用地是為了滿足發展工商業等需要，有的甚至是用于房地產開發經營，即非公共公益用地，這兩類性質不同的用地適用于同一法律程序的做法是產生許多征地問題的原因。

四、完善農村土地法律制度的幾點建議

（一）正確認識農村集體土地所有權的主體

集體土地所有權是農村集體所有權的一種，根據我國現行法律的規定，集體土地的所有權主體一般是村集體經濟組織，可以是鄉鎮集體經濟組織也可以是村內兩個以上不同經濟組織，我國民法通則第七十四條、土地管理法第八條、農業法第十一條對此都有明確的規定，集體土地原屬鄉鎮所有的在鄉鎮集體經濟組織已不存在，而由鄉鎮政府代管的情況下，應參照“三級所有、隊為基礎”的原則承認村一級集體經濟組織或者村民委員會有權成為本村范圍內集體土地所有權主體，在原鄉鎮集體土地被確定為村或者村以下集體經濟組織所有地情況下：1、原有的鄉鎮企業的產權或以維持不變，但其所占有的土地所有權屬于村或者村民小組使用權屬于該企業。2、屬全鄉鎮農民共同受益的道路、水利設施、學校、醫院和其他公共設施可以確定為全鄉鎮的各村共同所有，委托鄉鎮政府代為管理。我國實行土地公有制，一切土地都屬于國家或集體所有。但“集體”這個概念本身來講，就是模糊的。在農民來看“集體”就是指村委會、村集體，他們按照這樣的概念來認同。^[1]但在實際運作中，村集體卻以所有者的身份或所有權的主體姿態出現的，如表現在土地承包合同中的發包方；村集體有權對它所有農地進行占有、使用、收益和處分，充分享有權利的同時違法亂占土地。要建立完善的用益物權，必須理順國家、村、組、農戶四者之間就農地產生的法律關系，明確農地所有權權屬。不能再用“集體”、“集體經濟組織”來描述農地所有權的主體，而應明確規定誰才是真正的農地所有權的主體，如國家、村、組、農民。

（二）完善農村土地權屬登記制度

土地登記制度是進行土地管理的一項重要制度，也是土地立法中的一項重要制度，其目的在于“整理地籍，確定產權，便利交易轉移，保證土地稅費公平負擔，以及推行土地政策”。就我縣的土地登記狀況來看，國有土地的登記確權率達到94%，而農村集體土地的登記確權發證率為86%，^[2]必須依法、合理確定農村集體土地所有權主體和相應的土地界限，并通過土地登記、發證予以認定。完善農村集體土地的登記不僅有利于保護農民的土地權益，更有利于合理地安排好土地資源利用。

（三）進一步完善農用地的轉用、征用制度

農用地的轉用征用制度一直是關注的熱點問題，其主要存在的問題有以下幾個方面：

首先，土地征用權濫用。我國《土地法》規定，“任何單位或個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”而“國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”。這實際上將“公共利益”從公共設施、公益事業等狹義的概念擴大到所有經濟建設，這就意味著國家通過公權力強制剝奪一部公人的利益來滿足另一部分人利益，而受到侵害的則是農民的利益。

其次，土地征用補償標準不合理。不合理主要是指補償范圍過窄、補償標準低、勞力安置不當、補償分配不明確等。如土地補償標準，依照《土地法》規定，為該耕地征用前3年平均年產值的6－10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。補償的基數是以農地收益來計算的，并不能反映土地真實價值，事實上很多被征用的土地國家的收益是村集體和農戶的好幾倍。

再次，征用程序欠規范。我國土地征用過程中最大的問題是不按審批程序征地，擅自占用土地、買賣出租等非法轉讓土地和越權審批，先征后批，以合法征地掩蓋非法占地等違法現象嚴重，這些問題大部分都出現在興辦開發區熱潮中，征而不用，閑置浪費也同樣在興辦開發區熱潮中有所表現。^[3]

針對土地征用過程中出現的問題，應從以下幾個方面予以完善：

第一，明確地的公共目的。政府就公共目的征地，必須是代表公共利主體的直接使用行為，如國防設施、政府建筑物；并將征用目的的合法性審查納入程序中，對公共利益的目的要通過法律審查程序，真正達到公共目的。

第二，  對被征地農民的補償不僅要制定相關的補償標準，更要聯系社會的發展，獲得充分的補償，切實保障失地農民的生產、生活、教育而無后顧之憂。

第三，討更多的土地流轉、利用方式。按照土地利用總體規劃，嚴格控制農用地的轉用。對切實需要用地，加大對土地成本收取，促使用地單位利用已有的建設用地；對已征土地進行清查，對閑置用地進行重新利用，其目的在于集約使用土地，提高利用效率。

隨著社會的不斷發展，對法律制度的要求越來越高，而法律制度對社會的適應也是一個漸進而漫長的過程，農村集體土地面臨的法律問題有很多，真正把這些問題解決好，必須探索新的土地管理制度，在實現產權明晰的基礎上，根據不同地區土地資源分布狀況，實行招標、出租、承包等多種經營方式，改變單一的農村土地承包責任制，加強農村集體用地的流轉，切實維護農民利益，改變國有土地和農村集體土地的地位不平等現狀，提高土地資源利用率。

參考資料：

[1] 朱曉吉、唐啟光著，《民法基本原理研究》，中國方正出版社2005年3月版，第168頁

[2] 岳曉武、雷愛先著，《農民集體所有建設用地使用權流轉若干問題》，《中國土地》2005年12期

[3] 陳小君等著，《農村土地法律制度研究》，中國政法大學出版社2004年版，第269頁