近年來，黨中央尤其重視“三農”問題，出臺了系列惠農政策，強調確保農民的利益和促進農村經濟的持續快速發展，農民的收入顯著提高。但是，隨著農村經濟的發展，土地糾紛卻日益增多，且表現形式多樣，有的甚至引發群體性糾紛，其中通過訴訟解決的有之，通過非訴方式解決的亦有之，解決不好上訪纏訪時有發生，增加了社會矛盾的復雜性，為妥善解決土地糾紛，保障社會主義新農村建設的和諧與穩定，我們對近兩年睢寧法院審理土地糾紛案件進行調查后發現，2004、2005年共審理土地糾紛案件59件，其中判決24件，調解13件，撤訴20件，駁回起訴2件。這與2003年前兩年的土地糾紛案件共20件相比，土地糾紛案件上升了3倍多。對土地糾紛案件的特點及原因細作分析猶為必要。

一、農村土地承包合同糾紛的表現形式和主要類型

1、政策的變化引起的糾紛。（1）稅改前，農民種田要交統籌款、提留款，農民的收效甚微，一些農民外出打工有了穩定的收入后，將原承包的土地轉包給他人，稅費等也就由新的承包人承擔。可稅改后，不僅稅費大大減輕，而且種地農民還可拿到良種田和水稻田兩種補貼，種地帶來的顯著利潤讓原承包戶紛紛要求退還土地，受讓人由于在土地上的投入和自己的經營計劃不能實現等原因，不愿退還，或轉包后看到轉承包人的收益豐厚，以轉包金過低或轉包期限過長要求悔約，而原來的承包合同沒有到期，從而引發糾紛（2）進入小城鎮打工或落戶的農民，見種地無益，有的將承包地拋荒，村組將其收回后重新發包，收益用于交納統籌和提留款。

2、歷史與現狀的沖突引起的糾紛（1）過去因興辦學校、鄉鎮企業、林場、農場而使用村組土地，這些學校或經濟組織不復存在后，土地由有關部門經營，村組要求收回原被占用的土地，而這些土地因所有權與使用權不一產生糾紛；（2）土地所有權、使用權權屬不明確。因為歷史原因，一輪土地發包時，有的土地沒有登記，有的登記與耕種的數量不一，未經登記的荒地或拾邊地，逐漸被便利的農戶開發種植，產生收益后引發糾紛。

3、基層組織管理混亂引起的糾紛（1）村干部利用手中權力，不經過民主議定而私自發包給家族成員或有其他關系的農戶，有的發包價格明顯偏低。這樣當土地收益提高，本有情緒的農民就容易因此引發糾紛。（2）利用村委會換屆或集體經濟組織分立或者合并，村委會負責人變更，以原職權變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負責人的變動而變更或解除承包合同，因而變更或解除承包合同等。（3）強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。（4）侵占承包方的土地收益。如小調整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉收益，截留、挪用征地補償費用等。（5）侵害婦女依法享有的土地承包經營權。如承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內違法收回出嫁女承包地等。（6）征收征用土地的補償款問題的糾紛等。

4、基層政府利用職權強行干預引發的糾紛。農村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政干預和越俎代庖現象時有發生，造成違法承包引發糾紛。這種情況往往在一時發包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時機成熟就會引發糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產生社會不穩定因素。主要包括以下類型：（1）村集體不經農戶同意，將農戶承包的土地擅自發包；（2）基層政府不經村集體授權，以自己的名義強行發包屬于村集體的土地。

5、經濟利益驅動。主要分為兩種類型：（1）土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，后來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅動心理不平衡產生糾紛。（2）強行終止合法有效的土地承包合同。因為近幾年土地收益明顯增加產生較大利潤，村民在經濟利益的驅使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。

二、農村土地承包合同糾紛的成因

1、農民對土地的依戀，是產生糾紛的自然原因。我國是傳統的農業大國，雖然地大物博，但由于人口眾多，土地的總體供應充足與個體分攤的稀少是一對長期的矛盾。一方面我國有廣袤的草原、耕地，另一方面，農村特別是東部農村的土地由于受到工業化的侵襲，實際可耕地面積正在日益減少，有些地方甚至無地可種，耕地較多的地方往往工業化程度較低，當地農民對土地的依賴性更強，對土地的依賴性越強，對土地的情感就越深，積淀成“田地邊子不讓人，老婆孩子不讓人”農村歷史傳統，這種傳統思想的沿襲，形成了農村土地糾紛的自然原因。

2、家農業政策的調整，導致農民收益的變化是產生糾紛的根本原因。改革開放農村實行聯產承包責任制，在調動廣大農民積極性方面所發揮的作用和取得的成效是顯而易見的，正是基于這一成功，農民承包土地30年、50年不變的政策 已深入人心，但在政策執行過程中出現的新情況，國家卻沒有新政策調整，特別是各級政府提高征收農民各種稅費標準 ，加上物價上漲等因素，農民種地無利可圖，打擊了農民的積極性，一部分人開始外出打工，將土地交由他人或干脆拋荒，當國家發現農村農民負擔較重時，適時進行了政策調整，先是費改稅，讓農民重新看到了種地的希望，后來干脆免征各種稅費，甚至對種地農民實行政府補貼，加上糧食價格的提高，外出務工地的農民認識到即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入，收益的變化再次使農民種地的積極性 高漲起來，對以前拋荒、轉手的土地紛紛設法索要。

3、 法律和政策的銜接不協調是糾紛產生的法制性根源。從1983年1月中共中央關于《當前農村經濟政策的若干問題》的出臺，到2003年3月《中華人民共和國農村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的實施，歷經20余年的發展過程中，我國對農業土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整并重直到目前主要依靠法律調整的歷程。我國多年來農村土地政策不太穩定，幾經變化，而土地是不能隨著人的觀念的改變而隨意改變的，法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產生矛盾。例如我國在實行家庭聯產承包責任制后，曾經推廣過“兩田制”，即實行口糧田和責任田兩種土地使用制度，而在這種制度被國家認定不利于土地的長期利用之后，很多地區卻還在積極的繼續施行，與國家政策和法律脫節。2003年新的《農村土地承包法》的頒布，2005年7月最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，擴大了農民的土地處分權，土地承包最低30年不變，但是因為歷史原因形成的土地現狀的混亂，使得法律和現實脫節，使良好的法律政策無法實際良性運行。我國法律、政策的多變性，與歷史原因形成的農村土地現狀混亂，國家農業政策發生了重大變化，而相關規定沒有進行及時調整，與保護的價值傾向發生的了偏離，與國家的農村土地政策發生了沖突，沒有回到《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的基本精神上來。給新問題的解決帶來了不便。

4、基層組織社會控制力弱化是糾紛產生的社會性根源。社會轉型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農村表現的尤為突出，鄉村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經常發生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從調查的情況看所有土地使用權流轉、農地征用、及農村集體經濟收益分配等糾紛，均是由于村基層組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農民民主權利和財產權利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區本組織內難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇.

5、土地流轉缺乏嚴格的程序要件是糾紛形成的必然原因，農民承包的土地30年、50年不變的政策，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》也明確規定，農民承包的土地非經法定程序，集體經濟組織作為發包方不得隨意收回或轉包，而村集體經濟組織在進行土地流轉時，由于法律意識淡薄或法律知識缺乏，使法定的、嚴肅的程序性問題流于形式，事過境遷，當有爭議時，由于當初沒有形成多數人認可的書面材料，往往糾紛不能調和訴至法院。

三、解決對策

1、確定處理此類案件的價值取向。農民從不愿種地到掙搶土地，為了耕種土地不惜通過種種合法或非法的方式，原因與其歸于農民不如歸于政策之無形大手，因為趨利避害是生存的本能，農民在種地無利可圖時選擇放棄，轉而外出打工另謀生路，當政策的變化讓他們重新作出選擇時，讓他們對當初的放棄承擔責任未免不公，因為政策的變化是農民選擇的重要依據，不能將國家責任轉嫁給個人。因此處理此類案件應本著保護原承包人，使農民不致與土地分離的宗旨。

2、充分運用行政手段，化解矛盾，創造和諧?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條規定，對土地所有權和使用爭議，由當事人協商解決，協商不成由人民政府處理，當事人對政府處理不服的，向人民法院起訴。對矛盾尚未激化，特別是對那些沒有法律法規和政策規定依據的承包糾紛，要從實際出發，實事求是，根據法律法規和有關政策的基本精神，以維護穩定為出發點，以維護農民合法利益為核心，由基層政府通過調解組織，民主協商，積極探索處理糾紛的方式方法，妥善化解矛盾。抓好農村土地管理。依法搞好土地的劃界、規劃等工作，及時辦理土地確權等有關手續，確保土地頒證工作全面落實，從根本上消除土地糾紛隱患，盡快做好農村土地承包仲裁的各項完善工作，力求使土地仲裁工作成為農地糾紛最重要的解決途徑。

3、著眼未來，制定對策。從法律角度講，一方面，在處理這類案件時，應本著維護原承包人利益的原則，盡量不讓農民失去土地，另一方面，處理該類案件時，應回歸到《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的精神上來，對土地的流轉過程進行嚴格審查，凡對于不符合以上兩部法律中規定的流轉行為，應認定為無效行為，對于最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》中規定的第二十五條第二款“屬本條前款規定的情形，自承包合同簽定之日起超過一年或者雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的對原告方要求確認該承包合同無效或者要求中止該合同的，人民法院不予支持”的情形，應認真做承包人的思想工作。其承包土地的目的無非是贏利，在對承包人予以合理的補償后，應準予原承包人收回流轉的土地，因為流轉的土地一般位于農戶附近，新的承包人或受讓人如不退還土地，實際是無法進行正常生產經營的，即使申請法院強制執行，也會因為各種原因而效果不佳。因此，在相關法律沒有完善之前，明智而現實的做法是對類似案件按前述價值觀念進行協商解決。