2012年3月以來(lái)，筆者在參與宿城區(qū)委“三解三促”工作期間，發(fā)現(xiàn)我區(qū)農(nóng)村基層許多矛盾糾紛屬于涉農(nóng)合同糾紛或起因于涉農(nóng)合同。藉此，在對(duì)所搜集的20份合同樣本及近百起涉訴案件進(jìn)行研究分析基礎(chǔ)上，結(jié)合長(zhǎng)期的司法實(shí)踐，形成以下報(bào)告，僅供參考。

本文所稱“涉農(nóng)合同”包括典型意義上的農(nóng)村土地承包合同，即指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，與承包方之間就集體享有所有權(quán)或使用權(quán)的土地、荒地、灘涂、水面等自然資源所訂立的承包經(jīng)營(yíng)合同。也包括我區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的國(guó)有土地、灘涂、水面、林地等有鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國(guó)家作為所有者對(duì)外發(fā)包的情形，還包括農(nóng)村集體所有的房屋出租、集體資產(chǎn)租賃承包等，因該種情形的標(biāo)的物的利用與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民有關(guān)，故統(tǒng)稱為“涉農(nóng)合同”。為研究分析方便，加之土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，故本文主要論述與土地有關(guān)的合同問(wèn)題。

一、涉農(nóng)合同分類

根據(jù)涉農(nóng)合同所有者和承包方主體不同、合同標(biāo)的用途不同及權(quán)利來(lái)源不同，可以把合同涉農(nóng)合同分為四類：一是根據(jù)所有者不同，涉農(nóng)合同可以分為國(guó)有土地承包合同和集體土地承包合同。二是根據(jù)承包方主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員還是外部成員，可分為內(nèi)部承包合同與外部承包合同兩種；集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為承包方的合同稱為內(nèi)部承包合同，集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員作為承包方的合同則稱為外部承包合同。三是根據(jù)合同標(biāo)的物用途不同，可分為土地承包合同、林地承包合同、水面承包合同、灘涂承包合同，甚至還用鄉(xiāng)村公墓承包合同等等。四是根據(jù)權(quán)利來(lái)源不同，可分為土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

二、涉農(nóng)合同糾紛的分類

（一）根據(jù)糾紛性質(zhì)可以分為五類

一是土地所有權(quán)糾紛。即涉案土地是國(guó)有、還是集體所有？是此集體所有還是彼集體所有？比如：土地所有權(quán)糾紛是此村與彼村之間所有權(quán)爭(zhēng)議，還是上一級(jí)集體和下一級(jí)集體之間所有權(quán)爭(zhēng)議。二是承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛。即承包和發(fā)包主體之間的糾紛。三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛。即承包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵害的糾紛。四是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛。五是承包地征收補(bǔ)償費(fèi)糾紛。

（二）根據(jù)糾紛起因主要分為四大類

1、由于管理混亂引起的糾紛主要有三種：一是村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過(guò)民主議定原則私自發(fā)包，有的甚至以明顯的低價(jià)格發(fā)包。一旦出現(xiàn)土地價(jià)格上漲或土地收益提高，就容易引發(fā)群體性矛盾和糾紛。二是土地所有權(quán)界限不明確。因?yàn)闅v史原因，有些土地權(quán)屬不明確，沒(méi)有核準(zhǔn)頒發(fā)土地權(quán)屬證書(shū)，在承包、利用時(shí)引發(fā)爭(zhēng)議。三是國(guó)家工作人員參與土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因多種原因，我區(qū)存在國(guó)家工作人員參與土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的直接轉(zhuǎn)包漁利，引發(fā)糾紛。

2、由于村干部權(quán)利濫用引發(fā)的糾紛主要有三類：一是違法收回、違法調(diào)整，強(qiáng)行變更、解除土地承包合同引發(fā)的糾紛。二是強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的糾紛。三是侵占承包方的土地收益引發(fā)的糾紛。如截留、私分承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等。

3、由于基層政府利用職權(quán)干預(yù)承發(fā)包引發(fā)的糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，但基于多種原因，行政干預(yù)和越俎代庖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成違法承包引發(fā)糾紛。這種情況往往在一時(shí)發(fā)包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時(shí)機(jī)成熟就會(huì)引發(fā)糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。主要包括以下兩類：一是村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包；二是基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強(qiáng)行發(fā)包屬于村集體的土地。

4、由于利益變化引發(fā)的糾紛。主要是因?yàn)樯孓r(nóng)合同一般履行時(shí)間跨度大，甚至出現(xiàn)30-50年的承包期限，并且有的在簽訂合同時(shí)承包費(fèi)一次性繳清。土地發(fā)包初期沒(méi)有提出異議或進(jìn)行荒地開(kāi)發(fā)時(shí)沒(méi)有提出異議，后來(lái)經(jīng)開(kāi)發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動(dòng)心理不平衡產(chǎn)生糾紛。特別是因?yàn)榻鼛啄晖恋厥找婷黠@增加，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無(wú)法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。

三、涉農(nóng)合同糾紛特點(diǎn)

（一）大部分糾紛比較復(fù)雜，社會(huì)影響面大。大部分涉農(nóng)合同糾紛從訂立合同到發(fā)生糾紛的時(shí)間跨度較大，有的中間還存在續(xù)訂、轉(zhuǎn)包等情況。在一起糾紛中，往往多種因素同時(shí)出現(xiàn)，致使情況比較復(fù)雜。

（二）部分糾紛矛盾比較突出，極易形成群體性糾紛。部分涉農(nóng)合同糾紛往往因?yàn)閾诫s著前后任村干部之間的矛盾、農(nóng)村村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之間的分歧以及家族勢(shì)力間的斗爭(zhēng)等復(fù)雜因素，有的還交織著村級(jí)財(cái)務(wù)管理、基層民主權(quán)利行使，有的還涉及公職人員直接參與或幕后參與，所以矛盾特別容易被激化，形成群體性糾紛。

四、涉農(nóng)合同糾紛的成因

（一）土地政策多變是引發(fā)涉農(nóng)合同糾紛的歷史原因

我國(guó)建國(guó)以來(lái)，土地政策多經(jīng)變化，一直處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。短短的50余年，歷經(jīng)了農(nóng)民土地所有制和土地集體所有制兩個(gè)大的階段，實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)受到嚴(yán)重限制，在土地分配上也是多經(jīng)變化，經(jīng)常對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整。歷史的原因造成了我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)狀的混亂局面。

（二）國(guó)家惠農(nóng)措施不斷加大是引發(fā)涉農(nóng)合同糾紛的政策原因

國(guó)家涉農(nóng)政策調(diào)整是導(dǎo)致涉農(nóng)合同糾紛的重要原因。不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)利益成為糾紛產(chǎn)生的最深層推動(dòng)力。在別人不愿耕種土地時(shí)，承包土地的農(nóng)戶在經(jīng)過(guò)若干年的投入和耕種后，開(kāi)始有了經(jīng)濟(jì)效益，再加上一系列惠農(nóng)政策，使這些農(nóng)戶的土地效益成倍增加。承包人土地效益的凸顯造成了農(nóng)民出現(xiàn)了“紅眼病”現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾試圖終止合同、收回土地或者大幅度提高承包費(fèi)。

（三）缺乏合理的承包費(fèi)增長(zhǎng)和分配機(jī)制，成為糾紛產(chǎn)生的“技術(shù)性”原因

簽訂合同時(shí)約定的承包費(fèi)在當(dāng)時(shí)雖然較為合理，但沒(méi)有約定隨著時(shí)間和經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展、變化而調(diào)整承包費(fèi)的數(shù)額，有的反而明確約定了承包費(fèi)不因政策的變化而調(diào)整。隨著農(nóng)業(yè)政策的巨大變化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致了約定的承包費(fèi)和目前土地的收益存在著客觀的、巨大的反差。國(guó)家惠農(nóng)政策被少數(shù)人享有，引發(fā)沒(méi)有享受到政策優(yōu)惠的村民的不滿，產(chǎn)生糾紛。

（四）基層政府職能缺位、錯(cuò)位是糾紛產(chǎn)生的行政性原因

有些基層政府行為不規(guī)范，對(duì)農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)干預(yù)過(guò)多，有時(shí)越權(quán)處理農(nóng)村的具體承包合同，甚至違法行政侵害農(nóng)民的土地利益；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不到位，缺乏對(duì)村干部權(quán)力必要的規(guī)范、約束和指導(dǎo)，造成涉農(nóng)合同的訂立、履行和管理中權(quán)力濫用，導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。

（五）基層組織社會(huì)控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會(huì)性原因

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)逐漸瓦解，從人情社會(huì)逐漸走向理性社會(huì)，人的組織認(rèn)同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會(huì)控制力明顯弱化。鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴(yán)，民主法制意識(shí)淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對(duì)群眾的號(hào)召力、凝聚力和說(shuō)服力大大減弱。從我區(qū)數(shù)起涉農(nóng)合同糾紛的情況看，均夾雜著村基層組織決策損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利因素。

五、對(duì)解決我區(qū)涉農(nóng)合同存在問(wèn)題的對(duì)策與建議

涉農(nóng)合同糾紛較為復(fù)雜，涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等諸多因素。從預(yù)防和妥善解決糾紛、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的目的出發(fā)，從宏觀和中微觀層面提出如下對(duì)策與建議。

（一）宏觀層面的建議

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，改進(jìn)基層干部工作作風(fēng)，樹(shù)立不與民爭(zhēng)利、讓利于民的民本意識(shí)。

二是進(jìn)一步探索基層民主建設(shè)，發(fā)揮村民自治功能和自我監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的和諧、有序發(fā)展。

三是進(jìn)一步加大法制宣傳，提高農(nóng)村居民的法制意識(shí)、契約意識(shí)，提升基層黨委政府的法治意識(shí)，促進(jìn)依法行政。

（二）中觀層面的建議

一是細(xì)化承包和發(fā)包程序、內(nèi)容。以程序的公正公開(kāi)保證合同內(nèi)容的正義、公平。明確村、組對(duì)涉農(nóng)合同承發(fā)包的權(quán)利界限。約束村干部權(quán)力，防止權(quán)力濫用。建議對(duì)涉農(nóng)合同的承發(fā)包可以諸如“一本通”、“手冊(cè)”的形式進(jìn)行細(xì)化，提升可操作性。可制定、印發(fā)合同樣本。

二是對(duì)不同用途的土地類型形成不同的指導(dǎo)意見(jiàn)，限制或杜絕長(zhǎng)期、超長(zhǎng)期合同。諸如林地、魚(yú)塘應(yīng)確定不同的承包期限。在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，建立承包費(fèi)正常的增長(zhǎng)機(jī)制等。

三是建立有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一備案的制度。對(duì)所有涉及農(nóng)村土地承包的合同進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或鄉(xiāng)級(jí)以上）統(tǒng)一備案，可起到對(duì)合同的加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督作用；也可要求合同當(dāng)事人做公證。

四是建立、完善農(nóng)委（或農(nóng)工辦、農(nóng)經(jīng)站）對(duì)涉農(nóng)合同的審核、指導(dǎo)制度。明確責(zé)任主體。對(duì)重大、涉及較大范圍群體利益的涉農(nóng)合同要建立審核把關(guān)制度。

五是建議確立村規(guī)民約的備案和審查制度。村民委員會(huì)作出的村規(guī)民約應(yīng)向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。審查、備案制度有利于加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的審查，從源頭上防止村委會(huì)濫用權(quán)利，損害他人合法權(quán)益。

六是幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法建立健全各項(xiàng)管理制度。人大可加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村執(zhí)法的檢查和監(jiān)督，促進(jìn)涉農(nóng)法規(guī)、政策的落實(shí)和農(nóng)村社會(huì)的公平公正；農(nóng)工辦、信訪、民政、司法、農(nóng)委等部門，可發(fā)揮各自作用，通力合作，對(duì)村規(guī)民約、村集體收益分配制度等進(jìn)行檢查、清理，凡與法規(guī)、政策相抵觸的應(yīng)予糾正、廢止。

（三）微觀層面的建議

一是借今年開(kāi)展的土地確權(quán)登記發(fā)證之機(jī)，明晰產(chǎn)權(quán)。杜絕土地所有權(quán)之爭(zhēng)。

二是明確發(fā)包的權(quán)利主體。即一宗土地究竟應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村還是組發(fā)包，進(jìn)而明確利益（承包費(fèi)）的享有者。

三是加強(qiáng)合同后期管理。合同簽訂后，要明確監(jiān)督、督促合同履行的責(zé)任主體。對(duì)于即將到期的合同要做好重新發(fā)包準(zhǔn)備，未雨綢繆。

四是清理現(xiàn)有合同。對(duì)現(xiàn)有的涉農(nóng)合同，特別是快到期的合同，要進(jìn)一步清理，該收的承包費(fèi)要抓緊催收，不合理的合同在做好多方利益主體工作基礎(chǔ)上，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整承包費(fèi)。

五是清理國(guó)家工作人員參與的承包。對(duì)國(guó)家工作人員作為承包主體的合同要告知該行為違反《公務(wù)員法》，可責(zé)令退出承包，還地與民。

六是加大涉農(nóng)合同糾紛的調(diào)解力度。對(duì)形成的調(diào)解協(xié)議要做到規(guī)范化，便于雙方履行，防止因協(xié)議簽訂的不合理、不合法引起新的矛盾。