調(diào)解一直是我國的優(yōu)良歷史傳統(tǒng)，在我國幾千年的歷史文明長河中，調(diào)解作為一種糾紛解決方式，已經(jīng)被實踐了數(shù)千年。我國傳統(tǒng)文化中的“息訴”、“和為貴”、“論則兇”等觀念，至今在人民群眾中仍深入人心，通過調(diào)解方式解決一般民間糾紛，更容易為廣大人民群眾所接受。在繼承和發(fā)揚我國民間調(diào)解歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上形成的人民調(diào)解制度，在我國新民主主義革命和社會主義革命與建設(shè)的實踐中，在維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)群眾自冶、加強社會民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻，在國際上享有“東方經(jīng)驗”、“東方一枝花”的美譽。改革開放以來，人民調(diào)解工作雖然一度有所弱化，但依然為解決大量新出現(xiàn)的各種民事糾紛發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過研究和實踐，大家越來越認識到：人民調(diào)解工作既繼承了中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，又與社會主義法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，符合當(dāng)前多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。歷史的經(jīng)驗告訴我們：人民調(diào)解工作符合中國國情，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，以及各種利益關(guān)系的確立調(diào)整，民間糾紛表現(xiàn)出許多特點，原有的人民調(diào)解工作范圍、組織形式、隊伍素質(zhì)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢的需要。

04年4月下旬，我省省委、省政府在南通召開了全省社會矛盾糾紛調(diào)解工作會議，推動全省“大調(diào)解”機制的建立、鞏固和完善。社會矛盾糾紛大調(diào)解機制是指除人民法院的訴訟調(diào)解之處，社會各界廣泛參與民事糾紛協(xié)商處理的一種機制，是人民調(diào)解的擴大化、制度化和規(guī)范化。

一、建構(gòu)大調(diào)解機制是人民調(diào)解工作改革發(fā)展必然產(chǎn)物

調(diào)解是天然的社會救濟方法和機制，也是社會救濟的主要形式，它廣泛存在于社會生活的各個領(lǐng)域。[1]調(diào)解在中國絕不僅僅是一種糾紛解決的技術(shù)或方式，而是社會治理的一種制度性或體制性存在。因此，研究調(diào)解，決不能僅僅著眼于程序的層面，而必須將其視為社會治理機制中的一環(huán)，結(jié)合社會轉(zhuǎn)型的背景情展開。

首先，目前中國國情急需建構(gòu)大調(diào)解機制。

中國正處于社會轉(zhuǎn)型期和高速發(fā)展期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，出現(xiàn)了利益主體的多元化，各種矛盾突出、多發(fā)、復(fù)雜，而法律規(guī)則及程序處于高度不確定或不健全的狀態(tài)，因此糾紛解決機制必須有所創(chuàng)新。2002年4月，胡錦濤同志強調(diào)指出：“要建立健全對人民內(nèi)部矛盾經(jīng)常化、制度化的調(diào)處機制，及時處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認真處理各種民間糾紛，做好各類調(diào)解工作。”而且目前，洶涌澎湃的上訪潮與人民調(diào)解工作作用發(fā)揮不夠也不無關(guān)系，近年來上訪案件逐年增多。據(jù)分析，群眾上訪案年80%以上來自基層，80%以上有道理，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，對此改革和發(fā)展過程中出現(xiàn)的大量人民內(nèi)部矛盾，是可以通過建構(gòu)社會矛盾糾紛大調(diào)解機制加以化解和處理的，也應(yīng)當(dāng)通過建構(gòu)社會矛盾糾紛大調(diào)解機制加以化解和處理，因為及時化解人民內(nèi)部矛盾，是保證中國特色社會主義事業(yè)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。[2]

其次，建構(gòu)大調(diào)解機制，符合世界各國非訴訟解決方式蓬勃發(fā)展的時代潮流。

ADR概念源于美國，原來是指上世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。當(dāng)今世界，隨著代替性糾紛解決方式在現(xiàn)代社會中被廣泛大量地應(yīng)用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被納入法制軌道，形成了與民事訴訟機制相互銜接的多元化糾紛解決機制。[3]美國是ADR最積極的推動者，1998年國家頒布了ADR法案。英國新頒布的《民事訴訟規(guī)則》，無論在基本原則上，還是在具體制度上，都為ADR的發(fā)展掃平了道路。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯(lián)合國也在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。由此可見，用調(diào)解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同的較好方法之一，成為當(dāng)今各國司法改革的一種趨勢。[4]

二、人民調(diào)解委員會與社會矛盾糾紛調(diào)處中心的關(guān)系

我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度，在維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)群眾自冶、加強社會主義民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的變化，社會糾紛日益復(fù)雜，社會各方力量均應(yīng)積極參與到糾紛化解工作中，形成大調(diào)解機制，其解紛機構(gòu)為調(diào)處中心。

（一）兩者的職能定位不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。其主要職能是在人民調(diào)解委員會主持下，依據(jù)法律、政策和社會公德，對民間糾紛進行規(guī)勸疏導(dǎo)，促使當(dāng)事人互諒互讓、解決糾紛的群眾自治活動。通過對民間糾紛的調(diào)解，實現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我約束，具有及時、經(jīng)濟、和睦關(guān)系的特點和優(yōu)勢，能有效地將民間糾紛解決在基層，解決在萌牙狀態(tài)、解決在激化之前，從而與訴訟制度相互補充、相互配合，構(gòu)筑維護社會穩(wěn)定的長效機制。因此說，村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會是解決民間糾紛的具體辦事機構(gòu)。社會糾紛調(diào)解中心是由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治辦組織協(xié)調(diào)，以司法為民為依托、有關(guān)職能部門參加的合力解決重大、疑難矛盾糾紛的調(diào)解工作機制，是黨委政府加強社會治安綜合治理、解決新時期人民內(nèi)部矛盾的一個有效抓手。其職能主要是協(xié)調(diào)有關(guān)部門，發(fā)揮合力優(yōu)勢，齊抓共管，走橫向聯(lián)合、優(yōu)勢互補之路，增強調(diào)解工作的實效。它具有主導(dǎo)性、多無性、聯(lián)動性和廣泛性等特點。因此調(diào)解中心是基層黨委政府轉(zhuǎn)變施政管理方式、依法處理人民內(nèi)部矛盾的工作機制。

（二）兩者的性質(zhì)不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會是一個具有群眾自治性質(zhì)的調(diào)解組織，而調(diào)解中心則屬于工作機制范疇。這是兩者性質(zhì)的根本區(qū)別。人民調(diào)解委員會達成的有民事權(quán)利義務(wù)并由雙方當(dāng)事人簽字或蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。而調(diào)解中心調(diào)解糾紛的范圍，不僅僅限于民間糾紛，其調(diào)解性質(zhì)既不限于嚴格意義上的人民調(diào)解，也不限于法定的行政調(diào)解，但不同于法院審判活動中的司法調(diào)解，而是在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，依照有關(guān)法律法規(guī)，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等各種手段，各部門共同參與，協(xié)調(diào)處理重大、疑難矛盾糾紛的一種活動。其調(diào)解結(jié)果也具有民事合同性質(zhì)。

（三）兩者的組織形式不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會的設(shè)立以法律法規(guī)為依據(jù)，其人員的組成有明確的法定條件，并實行聘任制。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會開展工作，必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律、法規(guī)及規(guī)章。違背工作原則，違反工作紀律，其調(diào)解工作即視為無效。調(diào)解中心則是基層黨委政府將人民調(diào)解、社會矛盾糾紛排查調(diào)處和處理人民內(nèi)部矛盾等幾個方面的工作職能合在一起，加強組織協(xié)調(diào)，合力開展矛盾糾紛調(diào)處疏導(dǎo)工作。其人員的組成主要是按職能不同，采取任命制。調(diào)解中心開展工作，無論在主體、層次和方式方法上，可以突破人民調(diào)解范圍，其功效主要顯示在克服調(diào)處重大、復(fù)雜疑難矛盾糾紛上力量不足、職能有限、工作范圍狹窄的缺陷，采用多管齊下，合力化解矛盾糾紛，達到確保一方平安的目的。

（四）兩者互依互存，有利于構(gòu)建大調(diào)解格局。我市社會矛盾糾紛調(diào)處中心，于2004年相繼建立。成立以來，面臨利益格局的調(diào)整和矛盾糾紛呈現(xiàn)的多樣性、廣泛性、復(fù)雜性、突發(fā)性等特點，在基層黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用職能優(yōu)勢，在防范和化解一些綜合性的、重大疑難的矛盾糾紛中，發(fā)揮了許多不可替代的重大作用。調(diào)處中心在化解重大疑難矛盾糾紛中的職能優(yōu)勢和獨特作用，已被實踐所證明，也并非村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會所能替代。調(diào)處中心所形成的工作機制，對構(gòu)建“大調(diào)解”的工作格局，對實現(xiàn)調(diào)解渠道多樣化、調(diào)解主體多層次等方面的作用，無論在理論上還是實踐中，其合理性和必要性都無庸置疑。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會和調(diào)處中心作為調(diào)處民間糾紛的實體性組織，只要置身于“大調(diào)解”格局內(nèi)，融入“大調(diào)解”工作機制中，互依互存，協(xié)調(diào)配合，在工作上不錯位，就絕對不會發(fā)生什么矛盾。

三、大調(diào)解機制運行缺陷與完善

盡管大調(diào)解機制在新的歷史條件下得到長足的發(fā)展，也起到了重大的積極作用，但是該機制仍然存在諸多問題。

第一、我國現(xiàn)行人民調(diào)解制度，缺乏從保護公民利益的視角來研究的理論成果。傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度焦點都放在平息矛盾、預(yù)防犯罪、教育群眾，很少在保護公民權(quán)益方面提出系統(tǒng)理論。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必然導(dǎo)致利益的多元化，各種矛盾糾紛復(fù)雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益。

第二、人民調(diào)解程序性保障的缺失和重建。工作程序是人們從客觀實踐中總結(jié)出來的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅持人民調(diào)解的工作程序，才能保證調(diào)解工作質(zhì)量。人民調(diào)解歷來是強調(diào)其靈活性，缺乏程序規(guī)范。《人民調(diào)解委員會組織條例》沒有對人民調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同性質(zhì)，人民調(diào)解制度的程序更加規(guī)范。結(jié)合《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解工作應(yīng)堅持以下工作程序：

（1）受理糾紛。受理糾紛是調(diào)解糾紛的第一步，一般有兩種途徑，一是糾紛當(dāng)事人找到調(diào)解委員會請求調(diào)解糾紛，即當(dāng)事人主動申請調(diào)解。二是調(diào)解委員發(fā)現(xiàn)糾紛后，及時主動調(diào)解。受理糾紛后，如發(fā)現(xiàn)糾紛的性質(zhì)或嚴重程度已超出調(diào)解委員會的職責(zé)范圍，應(yīng)動員糾紛當(dāng)事人去人民法院或有關(guān)部門解決，也可移送有關(guān)部門處理。

（2）調(diào)查糾紛情況。受理糾紛后，要深入現(xiàn)場向當(dāng)事人、知情人和周圍的群眾、當(dāng)事人所在單位進行調(diào)查，掌握糾紛情況、弄清糾紛性質(zhì)。只有通過認真調(diào)查，掌握了第一手資料，才能順利的調(diào)解糾紛，千萬不能“和稀泥”。

（3）對當(dāng)事人進行說服勸導(dǎo)工作。對當(dāng)事人進行說服勸導(dǎo)是人民調(diào)解工作中的重要步驟，調(diào)解方式要推陳出新，光靠思想覺悟不行。必須以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為準則，對當(dāng)事人闡明法律處理的結(jié)果會怎樣，使得當(dāng)事人在知曉“利害得失”的情況下，愿意接受調(diào)解。法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，才依據(jù)社會公德，絕不能無原則的“和稀泥”。要善于利用氛圍效應(yīng)，把握當(dāng)事人的心理活動。當(dāng)事人糾紛心理的發(fā)展變化，不是在封閉的條件下進行的，總是在與周圍的人進行交往中，通過心理互動，使原有的糾紛心里發(fā)生變化。[5]因此，調(diào)解中，可結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，邀請周圍群眾代表，當(dāng)事人單位的領(lǐng)導(dǎo)和親戚朋友參與調(diào)解。

（4）促成當(dāng)事人和解并達成調(diào)解協(xié)議。如果當(dāng)事人能互諒互讓，調(diào)解人員應(yīng)促使當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。如果達不成一致意見，調(diào)解人員應(yīng)該提出合情、合理、合法的建議性解決方案，使他們經(jīng)過協(xié)商，在新的基礎(chǔ)上，自愿達成調(diào)解協(xié)議。

（5）做好回訪工作，敦促有關(guān)當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。做好回訪工作，及時了解調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行情況。一方不履行調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)先進行勸解；拒不履行的，告知另一方當(dāng)事人通過法院訴訟維護自己的合法權(quán)益，維護人民調(diào)解嚴肅性。

（6）對調(diào)解和好的民間糾紛進行統(tǒng)計并存檔保管。通過統(tǒng)計和存檔保管工作，可以及時分析和發(fā)現(xiàn)一定時期當(dāng)?shù)孛耖g糾紛發(fā)生的規(guī)律，并預(yù)測未來的走向；可以總結(jié)調(diào)解工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，調(diào)解方法推陳出新。

第三、人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。人民調(diào)解委員會委員和調(diào)解員統(tǒng)稱為人民調(diào)解員。《人民調(diào)解委員會組織條例》第四條規(guī)定：“為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會委員。”該條例沒有對人民調(diào)解員的文化程度提出要求。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第十四條規(guī)定“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人員調(diào)解委員會委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程序。”該規(guī)定只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員要求具備高中以上學(xué)歷。面對目前日益復(fù)雜、新穎的民間糾紛，如果人民調(diào)解員沒有一定的文化素質(zhì)，沒有一定的政策、法律知識，難免會“和稀泥”。就算糾紛當(dāng)時解決了，也難免日后復(fù)發(fā)。另外我國人民調(diào)解員年齡普通偏大，如何吸引年輕人加入調(diào)解員行列，也是值得考慮的問題，為此，提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)，是一個緊迫的系統(tǒng)工程。

第四、調(diào)解資金嚴重短缺，是制約人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會組織條例》均規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收費。調(diào)解人員的工作經(jīng)費和補貼經(jīng)費，由村民委員會或者居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機關(guān)通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費。實際上，這種規(guī)定在還比較落后的農(nóng)村形同虛設(shè)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調(diào)解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調(diào)解的工作經(jīng)費和補貼了。筆者認為，在社會轉(zhuǎn)型時期，要確保人民調(diào)解發(fā)揮其應(yīng)有的作用，大調(diào)解工作經(jīng)費應(yīng)該納入同級政府財政預(yù)算。

四、人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書的效力銜接

人民調(diào)解委員會和社會矛盾糾紛調(diào)處中心主持下達成的調(diào)解協(xié)議書沒有法律上的強制執(zhí)行力，一方當(dāng)事人違約，另一方當(dāng)事人不能以此為依據(jù)申請法院強制執(zhí)行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調(diào)解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。

在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調(diào)解制度的規(guī)定，而法院調(diào)解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內(nèi)容的法院調(diào)解書具有強制執(zhí)行力。為賦予人民調(diào)解協(xié)議書以法律強制效力，我們設(shè)想，把人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書銜接起來，即人民法院可以應(yīng)當(dāng)事人的申請，按照一定的法律程序，根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容制作調(diào)解書，該調(diào)解書即具有法律調(diào)解書的法律效力，當(dāng)事人可以以此申請強制執(zhí)行。實行這種銜接制度，不僅具有現(xiàn)實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度為我們進行調(diào)解銜接提供了參考藍本。《中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)定，作出法院調(diào)解書。

從法理上講，法院調(diào)解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關(guān)系，而一個民事訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調(diào)解進入到法院調(diào)解，首先必須構(gòu)造一個“訴”。訴的要素有三個，即當(dāng)事人、訴訟標的、訴的理由。人民調(diào)解當(dāng)事人向人民法院申請確認人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴的當(dāng)事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時可視為訴與反訴的合并；（2）訴訟標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當(dāng)事人之間具有人民調(diào)解協(xié)議書規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；（3）訴的理由，即訴的依據(jù)，此外是人民調(diào)解協(xié)議書。訴的提起要具備兩個要件：一是當(dāng)事人提出；二是向法院提出。根據(jù)前面所述，人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。

具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產(chǎn)生民事訴訟法律關(guān)系。人民法院受理人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人的申請，可依據(jù)民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調(diào)解委員會和社會矛盾調(diào)處中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應(yīng)由基層人民法院管轄；地域上應(yīng)由人民調(diào)解委員會或社會矛盾調(diào)處中心所在地人民法院管轄。

注釋：

[1]湯維建著：《論解決民事糾紛的系統(tǒng)工程》，發(fā)表于《法律與社會》2004年夏季號，第98頁。

[2]最高人民法院肖揚院長2004年2月24日在全國人民調(diào)解工作座談會上的講話。

[3]范愉著：《代替性糾紛解決方式（ADR）研究?兼論多元化糾紛解決機制》，載法大民商法律網(wǎng)。

[4]司法部長張福森2002年9月27日在全國人民調(diào)解工作會議上的講話。

[5]柴建國著：《民商案件舉證要點與調(diào)解技巧》，人民法院出版社2003年版，第78頁。