基層法院是以審判、執行權保障民生的重要司法機關，能否履行好司法職能直接關系民生民情。地方人大是監督基層法院正確行使審判、執行權的國家權力機關，人大依法監督法院個案審理對確保法院發揮保障民生的職能作用具有重要意義。地方人大監督法院保障民生工作本身也是人大依法履職，推進民生工作的重要方式。

一、個案監督概述

（一）個案監督的含義解析

目前學界和司法實踐部門對個案監督的含義始終存在很大分歧， 明確個案監督的內在含義尤為必要。

筆者認為, 個案監督是指人大及其常委會發現人民法院或人民檢察院違反訴訟程序辦理案件, 或者審判人員、檢察人員徇私枉法、收受賄賂, 或者人民法院作出的生效裁判可能存在錯誤時, 通過質詢、調查、提出議案、聽取述職報告、建議啟動審判監督程序等法定程序行使監督權的監督機制。可以從以下幾個方面進行理解:

1、個案監督的對象一般被認為是審判、檢察工作中的”重大違法案件”。這里的”重大”, 難以簡單地作定性或定量敘述。就實體違法而言, 重大違法應當是指生效的判決、裁定或決定在確定法律責任的有與無、輕與重以及法律制裁方法等方面的重大違法; 就程序違法而言, 重大違法應當是指侵犯有關利害關系人的重大程序性權益。如嚴重超期限辦案、超期限羈押、越權辦案、非法取證等。【1】

2、個案監督是一種程序性監督。個案監督具有程序性的特點, 它沒有任何實體處分的權力。一方面, 個案監督權只能引起一定的程序, 只是由人大以國家權力機關的權威根據憲法和法律賦予的權力啟動監督程序, 并由此而啟動司法機關內部的監督程序, 由司法機關自身對案件進行審查、糾正, 而不能代替人民檢察院、人民法院去辦理具體案件; 另一方面, 個案監督權一旦行使, 就必然引起一定的程序。

3、個案監督是一種事后監督。法律監督按時間順序可劃分為事前監督、事中監督和事后監督。個案監督應當屬于事后監督。具體而言,對于實體違法的監督必須在結案之后, 而對于程序違法的監督則既可以在結案以前, 也可以在結案之后。

(二）人大進行個案監督的法律依據分析

1、憲法依據。根據我國憲法第三條規定:”國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生, 對它負責, 受它監督。”憲法第六十七條第( 六) 項規定, 全國人民代表大會常務委員會”監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。憲法第一百零四條規定”:縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項;監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。”從上述規定看, 各級人大對同級人民法院和檢察院的工作擁有法定的監督權力毋庸置疑, 人大進行個案監督與人大作為最高權力機關的性質是一致的。再看憲法第七十一條第一款的規定”:全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候, 可以組織關于特定問題的調查委員會, 并且根據調查委員會的報告, 做出相應的決議。”這里的”特定問題”, 應該當然地包括有”特定的司法個案問題”, 如此看來, 人大個案監督應該是完全符合憲法精神的。

2、其他法律依據。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條在列舉縣級以上地方各級人大常委會的職權時, 規定了地方各級人大常委會的職權之一是”監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作, 聯系本級人民代表大會代表, 受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見。”同時也規定, 在地方各級人大或其常務委員會舉行會議期間, 一定數量的代表可以聯名向本級人民法院提出書面質詢案;縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務委員會可以組織關于特定問題的調查委員會, 調查委員會的組成須經該級人大全體會議或人大常委會的全體會議決定。質詢權和特定問題組織調查權, 在實踐中同樣被許多地方人大引為進行個案監督的依據。再如《,全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》第十條規定”:對執法檢查中發現的重大的典型違法案件, 委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查, 調查結果應向委員長會議報告, 委員長會議可根據情況, 要求有關機關限期處理。有關機關應及時報告處理結果。必要時, 委員長會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件, 常委會可以組織特定問題的調查委員會。常委會不直接處理具體案件, 具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理。”這一規定是人大對重大典型違法案件進行監督的直接法律依據, 依前所述,個案監督的對象主要是”重大違法案件”, 因此, 該規定可以認為是人大進行個案監督的直接依據。

由此看來,基于憲法的基本精神和對人大監督法律實施權的規定以及其他各種規范性法律文件的規定【2】,人大進行個案監督應該是有法可依的。

二、人大對民生案件進行個案監督的必要性

(一)自覺接受人大監督是我國憲法確定的一項重要制度

對法律的實施和”一府兩院”工作進行監督，是我國憲法賦予人大及其常委會的重要職責，也是我國人民代表大會制度的一項重要內容。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關、檢察機關，都由人民代表大會產生，對它負責、受它監督。上述規定清楚地表明，在我國，人大及其常委會對人民法院行使法律監督和工作監督，本質上是人民行使當家作主、參與國家事務管理權利的表現。人民法院自覺接受人大及其常委會的監督是對人民負責、對法律負責的重要體現。這是人民法院及其審判人員的一項基本法律義務。

 (二)自覺接受人大監督是由我國的基本政治制度所決定的

按照我國憲法的規定，人民代表大會是我國根本的政治制度，它是我國的權力機關，行使立法權，具有最高的監督權，它在所有國家機構中處于中心地位。人民代表大會通過立法把審判權力授予給人民法院行使。因此，作為處于從屬地位的人民法院必須對人大負責，自覺接受人大的監督。

(三)自覺接受人大監督是權力制約機制的集中體現

鄧小平同志曾指出:”權力失去監督是決策失誤和權力腐敗的根源。”在依法治國的今天，作為掌握國家司法權的人民法院擁有關乎民生的審判權力，它必須受到其他國家權力的制約和監督，否則，司法權就會受到濫用，就會產生司法腐敗和審判不公。因此，人民法院自覺接受人大及其常委會的監督是權力必須依法行使、權力必須受到監督這一法治精神的重要體現。

(四)人大監督人民法院審理、執行民生案件是切實保證公民權利真正實現的重要前提

多年來，各級人民法院通過審理各類具體訴訟案件，懲辦違法犯罪分子，解決經濟、民事、行政糾紛，充分保護了公民的人身權利、民主權利、財產權利和其他權利。但是，由于受各種因素的影響，人民群眾對法院的審判工作還有很多不滿意之處，如少數案件辦案質量不高、裁判不公，二審發回、改判率上升;一些法院辦案效率不高、超審限現象嚴重;有些法院搞利益驅動和地方保護主義，等等。要切實保護公民的合法權利，糾正目前在審判機關中存在的上述問題除靠健全法院內部監督機制外，更重要的是自覺接受外部對法院工作的監督。在外部監督中最

三、人大對民生案件進行個案監督的現狀及實例

（一）部分省人大常委會進行個案監督的現狀

海南省省高院黨組和院領導高度重視人大及其常委會和人大代表對法院的監督。除每年向人民代表大會報告法院工作外，還及時向人大常委會匯報法院的各項重要工作，如處置積壓房地產案件的審判、執行工作、法院改革、基層建設、隊伍建設和錯案責任追究等，通過定期匯報工作，爭取人大的支持和幫助。對于省高院收到的每一件監督案件，院領導都是每周二必看、每件必批，重大案件親自聽取匯報，親自督辦。每年人大代表審議法院工作報告時，省高院都派出各審判庭庭長和各部門負責人20多人到各代表團，虛心聽取人大代表在審議過程中提出的建議、批評和意見，同時做詳細的記錄。特別是從去年以來，同時派出速錄員，到本地進行記錄。會后立即將各代表團審議法院工作報告時提出的建議、批評和意見印發院領導和審判委員會委員，同時以文件形式下發，要求全省各級法院自覺接受人大的監督，認真處理人大代表提出的建議、批評和意見。【3】

湖北省高院將人大的個案監督視為推動執行工作發展的強大動力，在深入調查的基礎上，把全省法院”執行難”的情況書面報告了省人大。省人大常委會作出了《關于加強人民法院執行工作的決定》。對此，全省各級人大、政府、法院以及社會各界和全省人民都十分重視。各級人大為貫徹、實施好《決定》，專門聽取了同級人民法院關于執行工作的情況匯報，要求法院宣傳、貫徹好《決定》。各級政府根據《決定》精神，對法院的執行工作給予最積極的支持，主動了解法院執行機構設置、人員編制和執行裝備等情況。省高院專門下發了通知，部署和組織全省法院干警學習、宣傳、貫徹《決定》，分析執行工作的形勢，制定了貫徹《決定》的措施。各地行政機關和許多大中型企業，也組織學習《決定》，領會精神，明確各自的有關職責和義務。新聞宣傳部門通過多種手段，及時地進行了廣泛宣傳。統計表明，《決定》頒布之前，省高院未建執行庭，全省15個中級法院建執行庭的只有10個。100個基層法院建執行庭的只有72個，執行干警共371人。《決定》頒布實施后，全省各級法院很快都建立了執行庭，執行干警迅速增配到600多人，執行裝備也迅速獲得改善，執行力度加大了，執行積案逐年大幅度下降。【4】

（二）人大進行個案監督的典型民生案件

1、欠款糾紛案件

重慶市墊江縣周嘉鎮興達建材廠與河北省肥鄉縣財政局銷售欠款糾紛案件中，興達建材廠向全國人大代表和當地人大反映河北省肥鄉縣法院地方保護主義的問題。墊江縣22名人大代表在人大會議期間提出議案，建議縣人大委托重慶市的全國人大代表依法對這起跨省管轄的案件進行監督。該企業領導也找全國人大代表反映情況。八屆全國人大期間，該企業向重慶市的全國人大代表彭復生、岳龍芳反映此案。在全國人大代表和最高法院的監督下，邯鄲市中級法院對原告民事訴訟部分主動啟動審判監督程序，2002年2月11日，下達民事裁定書，對1997年肥鄉縣法院已生效的判決進行提審。2003年3月13日，邯鄲市復興區法院根據指定管轄，受理原告周嘉鎮人民政府的起訴，作出判決，認為原商貿公司與興達建材公司簽定的合同是有效合同，是雙方真實意思表示，商貿公司未依約給付貨款，應承擔還款責任。

近些年來，全國人大代表直接參與監督的案件日增。據最高法院統計，每年人代會期間，全國人大代表帶來的向代表大會或直接向最高法院要求監督的案件約500件。此外，人大代表平時也有不少直接寫信給全國人大常委會或最高法院、最高檢察院要求監督的案件。故此，最高法院專門成立了人大代表聯絡處。

2、九江市人大監督魚塘污染侵權糾紛案件

暴雨導致硫精砂礦污染了養魚承包者徐澤淼、陳干木的魚塘，該案件經過一審、二審、檢察院申訴再審后，被告向九江市人大常委會申訴，人大成立個案監督法律顧問組，在顧問組的建議下，九江中院對此案進行了復查。隨后，人大常委會派人到法院了解了相關案情。該案是人大監督的一起重大涉民生案件，監督是基于群眾的一再申訴而提起。從人大的監督方式上看，由人大常委會提出進行監督的建議并對案件進行了解，由主任會議同意發出監督意見書。然而，遺憾的是，人大在對本案進行個案監督時，出具的監督意見書的意見非常具體，表明了對案件對錯的觀點，對法院的判決進行了全面的分析和駁斥，涉及到認定事實，適用法律、案件程序等諸多方面，難免有監督范圍過寬之嫌。但不管怎么說，人大在本案中的個案監督行為，促使本案最終得以公正裁決。

四、完善人大對民生案件的個案監督工作

1、解決監督的范圍標準不統一的問題。個案監督的范圍在實踐中十分寬泛, 涵蓋了審判工作中的程序違法行為和造成的錯案。但是, 對錯案的認定標準卻并無具體的規定, 屬于人大自己因時因事認定的內容。于是, 一些地方采用較為寬松的”可能發生錯案”的標準, 導致人民法院審理的案件大量涌入人大及其常委會, 使得人大異化成一個具體負責審理案件的機構; 另一些地方采用”重大違法案件”作為啟動個案監督的標準而將人民法院的一般違法行為排除在個案監督的范圍之外。因此, 確立統一具體的個案監督受案范圍是合理有效進行個案監督的前提。

筆者認為, 為了防止人大監督民生案件的范圍過寬或過窄, 應將其范圍標準限定為:⑴案件審理終結前有一定證據證明司法人員收受賄賂、徇私枉法, 或者嚴重違反司法正當程序, 有可能導致做出錯誤判決而得不到司法程序救濟的, 人大可以介入進行監督, 但對案件的實體問題不作評判;⑵案件審理完畢，判決生效的, 當事人窮盡一切司救濟后仍不能得到有效救濟, 且有一定證據證明判決確有可能存在錯誤的, 人大應當對該民生案件進行個案監督。

2、我國現行的有關監督權的法律規定, 缺乏可操作性措施, 監督程序、監督形式等未規范化、法制化,一些人大代表素質不高、民主意識不足, 不知道如何運用監督權, 從而使監督權形同虛設。基于此, 要從根本上改變監督不力的現狀, 除了創造一個良好的外部監督環境以外, 還要靠人大及其常委會從根本上加深對行使監督權重要性的認識, 提高素質, 加強人大自身建設, 盡快制定出監督條例, 明確規定人大對人民法院工作監督的范圍、監督的內容、監督的方式、監督的程序、監督的法律后果以及對人民代表監督的保障等, 建立科學的監督機制, 認真有力地實施監督行為。

3、對民生案件進行個案監督的方法可以分段進行。意思是，當發現司法部門有錯案要進行監督時,最好不要先下發個案監督通知書,只給法院一份人大主任會議抄告單就行。這是因為這些受到監督的案件大多是”人情案”、”關系案”,有了人大抄告單就可頂回這些”關系”和行政干預,既能把錯案糾正。如果下了抄告單仍然不改,再下個案監督通知書也不遲。

4、提高人大專業人員素質,充實力量,設立專家委員會進行評議。為了搞好個案監督，應當選配具有扎實法律功底,法律實踐經驗豐富并年富力強的同志充實人大有關法律監督部門。為了彌補人員的不足,還可建立專家庫,把在公、檢、法部門工作多年的優秀同志及法學專家、優秀律師作為候選人,對需要研討的案件召開專家評議會,根據不同情況分別處理，這樣既維護了法律的公正,又密切了人大與司法機關的聯系,有利于個案監督工作的進行。

參考文獻：

1、程燕姬著：《關于人大個案監督的法律思考》，載《行政與法》雜志，2007年4月刊。

2、周鈞著：《民生問題大如天》，載《監督縱橫》，2007年第12期。

3、王海燕著：《人大監督：拒絕浮光掠影》，在《中國人大》，2008年5月25日。

4、聶愛平、顧小荔著：《完善人大個案監督 促進司法公正高效》，載《民主與法治》2003年12月刊。

5、曾浩榮著：《自覺接受人大監督 進一步提高法院的司法能力》，載《海南人大》，2005年第8期。

【1】王明禮，吳瑞峰著：《論人大個案監督的根據、范圍和性質》，載《理論探索》2003年第2期。

【2】 如1998年12月24日最高人民法院《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》、1997年1月18日廣東省人民代表大會常務委員會關于《廣東省各級人民代表大會常務委員會實施個案監督工作規定》、1999年6月25日濰坊市人大常委會關于《濰坊市人民代表大會常務委員會對市級司法和行政執法機關實行個案監督的暫行辦法》等。

【3】 曾浩榮著：《自覺接受人大監督 進一步提高法院的司法能力》，載《海南人大》，2005年第8期。

【4】 馮蘊強著：《自覺接受人大監督 做好執行工作》，載1995年第5期。