司法建議,是法律賦予法院實(shí)現(xiàn)審判職能的一項(xiàng)措施和方式,也是作為化解糾紛、提高社會(huì)管理水平的司法服務(wù)的重要手段。但長(zhǎng)期以來(lái),礙于案多人少的矛盾以及社會(huì)對(duì)司法建議的重視認(rèn)可程度還存在差距,法官即使在審案中發(fā)現(xiàn)一些帶有普遍性的“案外問(wèn)題”,但由于缺乏體制機(jī)制的支撐和重視,往往選擇“一判了之”,而怠于去積極行使這項(xiàng)職能。

但數(shù)以萬(wàn)計(jì)糾紛案件中的審判資源,無(wú)疑是推進(jìn)社會(huì)管理工作的一座“富礦”。對(duì)這一“富礦”,江蘇省徐州市兩級(jí)法院沒(méi)有放過(guò),并進(jìn)行了充分挖掘:2007年起,逐步建立起司法建議工作的提起、草擬、審查、批準(zhǔn)等7項(xiàng)規(guī)范程序；2009年10月,徐州市中級(jí)人民法院在江蘇法院系統(tǒng)第一個(gè)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范司法建議工作的規(guī)定》,對(duì)司法建議的范圍、審批程序、協(xié)作格式、登記備案制度、跟蹤督查制度、目標(biāo)任務(wù)和考核獎(jiǎng)懲等9個(gè)方面作出了全面、具體的規(guī)范。近4年時(shí)間里,共發(fā)出司法建議2079件,為法院工作推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供了一條新經(jīng)驗(yàn)。

2008年起,受金融危機(jī)影響,徐州較為發(fā)達(dá)的工程機(jī)械租賃行業(yè)出現(xiàn)了“警訊”:先后20余家企業(yè)訴至法院的租賃合同糾紛達(dá)到了196起。法院在調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn),糾紛的起源大多是因?yàn)樽赓U合同不規(guī)范、約定違約金的比例太隨意等因素導(dǎo)致。案件較為集中的鼓樓區(qū)法院,為此向工商聯(lián)和幾家龍頭機(jī)械租賃企業(yè)發(fā)出了“組建行業(yè)協(xié)會(huì),統(tǒng)一規(guī)范經(jīng)營(yíng)”的司法建議,獲得了各方的積極響應(yīng)。

　　當(dāng)年,徐州法院系統(tǒng)推出了進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)等“五進(jìn)”活動(dòng),截至目前,共走訪各類企業(yè)、學(xué)校和行政機(jī)關(guān)單位159家,召開座談會(huì)138場(chǎng),進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)司法建議服務(wù)665次。其中針對(duì)28家重點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)涉案情況分析調(diào)研,發(fā)出“一企業(yè)一報(bào)告”專題調(diào)研建議報(bào)告28份,提出對(duì)策和建議64個(gè)；對(duì)336家中小企業(yè)進(jìn)行法律建議和法律解答,有效化解中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)432起。

“工作中我們發(fā)現(xiàn),司法建議不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系十分緊密,而且與不少具體行政行為中出現(xiàn)的瑕疵和不規(guī)范問(wèn)題的關(guān)系也很直接。”徐州中院行政審判庭庭長(zhǎng)張婉麗告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,為了避免“紙上談兵”,減少行政機(jī)關(guān)對(duì)此產(chǎn)生的告狀和揭短的誤解,幫助建議單位準(zhǔn)確掌握法律政策、消除矛盾糾紛隱患和強(qiáng)化辦事程序規(guī)范管理,法院結(jié)合行政案件的具體特點(diǎn),形成了綜合型、糾正型、善后型、預(yù)見(jiàn)型、延伸型等五類司法建議,使行政審判司法建議形成了“管理規(guī)范、類型齊全、針對(duì)性強(qiáng)、效果明顯”的特點(diǎn)。

“徐州兩級(jí)法院行政審判庭每年30多件司法建議中,70%可以得到行政機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)。而全市行政訴訟案件中,行政機(jī)關(guān)的敗訴率從2009年的20.2%下降到2010年的7.5%。”張婉麗說(shuō)。

記者了解到,除了發(fā)出個(gè)案司法建議,徐州法院系統(tǒng)還著眼于某一時(shí)期、某類案件中的普遍性、傾向性問(wèn)題,提供可供系統(tǒng)解決方案的類案建議、行業(yè)建議、綜合建議等多類型的司法建議。如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例實(shí)施后對(duì)城市建設(shè)和法院工作的影響與應(yīng)對(duì)》直接提出了堅(jiān)持保障城市建設(shè)和維護(hù)被征收人合法權(quán)益并重等10項(xiàng)具體建議,《徐州涉訴社會(huì)矛盾糾紛排查分析報(bào)告》則在分析拆遷糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、勞資糾紛和交通事故糾紛等成因基礎(chǔ)上,提出了綜合性司法建議。

“評(píng)價(jià)司法建議的作用,關(guān)鍵是其內(nèi)容得到肯定、反饋和落實(shí)。”徐州市中院院長(zhǎng)李后龍介紹說(shuō),司法建議落實(shí)與否,并沒(méi)有法律的強(qiáng)制性,所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“有去無(wú)回”的尷尬,這也導(dǎo)致了推行司法建議工作的初期,法官有抵觸情緒。隨著工作的深入開展,司法建議工作展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力,事實(shí)也證明這是一個(gè)正確的方向。近3年來(lái),各類司法建議被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示肯定的達(dá)26次,有力地提升了司法建議工作的影響力。

徐州中院還設(shè)定了最低司法建議工作量,即要求各基層法院、市中院各部門每年發(fā)送司法建議的數(shù)量應(yīng)不低于辦結(jié)案件數(shù)量的1%,將司法建議工作與審判工作一同抓,做到年初有計(jì)劃、年中有督促、年底有總結(jié)。還從2010年起對(duì)全市法院的司法建議進(jìn)行評(píng)比表彰,將司法建議工作納入市中院對(duì)基層法院監(jiān)督評(píng)價(jià)辦法和市中院機(jī)關(guān)崗位目標(biāo)考核范圍。

　　“下達(dá)1%的指標(biāo),目標(biāo)并不高,但如果100個(gè)案件中,有1件司法建議發(fā)揮了作用,社會(huì)對(duì)法院工作就會(huì)多一分理解和支持,法院的司法威信也得以提高。”李后龍說(shuō)。