涉訴信訪工作是反映法院工作整體狀況的“晴雨表”，是法院“為大局服務，為人民司法”的重要窗口，關涉司法公信力的提升及和諧社會的構建。目前，涉訴行政糾紛不斷增多，矛盾愈加復雜，化解難度陡增，處理不慎便可誘發當事人信訪，影響司法機關的形象，損害司法公信力。故分析、總結行政案件信訪中存在的問題，以增強法院公信力、實現社會和諧穩定為目標，不斷強化解決行政案件信訪工作舉措，顯得尤為重要。

一、行政案件信訪的基本特征分析

一是，信訪量快速上升。五年以來，徐州市基層法院行政案件信訪數量成倍增長。這些案件多發于公安行政處罰、土地管理、勞動與社會保障、房屋征收與補償等關系人民群眾切身利益的熱點領域，且多為群體訴訟。二是，群體訪趨勢凸顯。群體訪數量近幾年呈上升趨勢。其多發于勞動和社會保障、房屋征收與補償糾紛。該類案件往往政策性較強、案情復雜多變、社會影響范圍廣、歷史遺留問題多、徹底化解難度大，單純依靠法律不能從根本上解決矛盾，極易造成當事人結群信訪上訪。三是，越級訪現象增多。部分信訪人把主張權利的希望寄托于上一級政府，忽視法律規定的正常救濟途徑，越級信訪時有發生。四是，重復訪幾率較高。行政案件當事人中有部分無業群體因為生活困難等原因不能適應社會發展而容易產生偏激思想，其一旦涉訴便不達目的不罷休，重信重訪幾率較高。五是，信訪人對抗明顯。當事人因矛盾得不到合目的解決，情緒激動，有的采取過激言行、鬧事方式、暴力手段，對抗性明顯增強。七是，無理訪影響惡劣。法院判決完全合法，但是當事人因為某種原因難以接受判決結果而提出無理要求借機鬧訪，采取鬧事方式以期引起注意，有的直接以爆炸、自焚、自殺等極端手段威脅法院兌現無理要求，造成惡劣影響，損害政府和法院的公信力。

二、行政案件信訪存在的原因解析

行政案件信訪的存在與數量增長，原因是多維度的，既有行政糾紛發生的特有原因，也有一般涉訴信訪發生的普遍原因。

（一）行政行為違法不當是行政案件信訪的根本原因

行政機關行為違法不當，主要表現在：在沒有查清基本事實或證據不足的情況下為行政行為；在行政管理中態度先后不一，文書朝令夕改，導致誤解爭議；不能準確把握立法旨意，對事實定性不準，引用法律錯誤；職權法定意識淡薄，違法違規操作，超越管轄權；恪盡職責意識淡薄，管理不到位，工作不細致，不依法履行法定職責甚至不作為；在行政執法中未能建立長效監管機制，縱容部分人員違法亂為，到了嚴重程度便引發矛盾糾紛的連鎖反應而積重難返、無法處理；違法法定程序，剝奪或變相剝奪行政相對人的程序權利。如此種種違法不當行為，造成相對人利益受損，誘發其對政府的不滿、抵觸和堅持維權的欲望。在審判實踐中，為了發展大局、經濟增長和社會穩定的需要，在依法考量不同判決效果可能引發的各種社會影響之輕重的基礎上，即使行政行為存在違法不當之處，法院有時亦難以判決行政機關敗訴，造成原告當事人誤解。在一部分案件中，即使法院判決確認了行政行為違法，但由于情事變更不可逆轉，行政行為無法撤銷，影響損失難以消除，糾紛未能徹底化解，當事人為了“爭口氣”更執著地追求自身利益，堅持信訪上訪。

（二）司法審判工作不嚴謹是行政案件信訪的直接原因

一是，上級法院不必要的改判，使一些當事人從上訴、信訪中獲得了好處，認為上級法院的法官擁有更大的自由裁量權，繼續信訪必然有利可圖。二是，個別案件存在程序瑕疵，有的案件雖然裁判無誤，但文書質量不高，敘事疏漏、說理不清、論證不嚴、校對不準。上述問題或瑕疵，大部分難以在審判監督程序中得到糾正，或者難以在實體裁判中得以改變，故很難使當事人服判息訴，進而引發其信訪上訪。三是，個別審判人員缺乏大局意識，就案論案，不能將案件的法律效果與社會效果很好地統一，不能耐心細致地做好當事人的思想工作，留下信訪后遺癥。四是，信訪、申訴案件處理不及時，引發當事人不滿。個別信訪案件確實存在問題，但由于接訪人員敷衍塞責、審查不細，造成信訪未及時妥善解決，致使案件陷入無法處理、當事人又不服判息訴的境地。五是，救濟機會不均，申訴和申請再審難仍然存在。由于制度設置不盡合理，導致能夠啟動申訴復查的主體多元化，形成由多頭訪、越級訪、重復訪而引發的重復復查，浪費司法資源，影響司法效率。有些申訴由于管轄界限不清，形成法院之間互相推諉的局面，申訴人對正常申訴的途徑失去信心，轉而走上信訪道路。

（三）當事人、代理人素質不高是行政案件信訪的內在原因

一是，部分當事人訴訟觀念落后，缺乏必要的法律知識。在審理期間因收集證據、舉證等存在問題，致使已生效的裁判結果于己不利。當其無法理解法律事實與客觀事實的關系時，就會頑固堅持自述的客觀事實，提出不切實際的過分要求。二是，個別律師自身素質不高，職業道德欠缺。在案件代理中，不能客觀、積極收集證據，敗訴后不認真分析原因，而是受經濟利益或其他原因驅動，抓住判決書中存在的疏漏，指責法院審判不公，導致當事人因誤解而纏訴。更有甚者，直接指使當事人去人大、政法委等黨政部門聚眾鬧事。三是，個別信訪人員，爭強好勝，思想偏執，條件苛刻，對裁判結果稍有不滿，就拿著文書四處信訪，宣揚政府官官相護，法院裁判不公，法官循私枉法，拒絕解釋規勸，組織集體越級信訪從而制造聲勢，向法院施壓，以達到某種目的。四是，個別當事人通過信訪解決了部分問題，嘗到了甜頭，便私欲膨脹，以信訪為謀生手段，或繼續反復信訪以圖獲取更多不當利益，或為其他信訪人提供有償服務，指引信訪路線，組織、指揮聚眾上訪，威脅社會的穩定。

（四）信訪渠道和機制不健全是行政案件信訪的體制原因  

一是，信訪職能虛化軟化使得信訪渠道缺乏解決實際問題的作用。目前，法院接訪很大程度上類似于群眾接待室，僅起著民意通道作用。由于法院信訪報告缺乏對相關行政部門的約束力，大部分信訪事項被無形壓解，許多信訪批轉到相關部門后就石沉大海，信訪問題未得到真正解決。二是，部分行政機關缺乏相互配合協作的意識。對群眾來訪能推就推，能轉則轉，甚至將一些應由本機關解決或經本部門積極配合便可化解的問題推至法院，而這些問題僅依靠法院的裁判并不能完滿地解決（如房屋征收與補償案件、勞動行政爭議案件），使得本可以及時解決的信訪得不到妥善處理。三是，過分重視個案化解，忽視長效機制的建立。不少信訪問題通常都作為個案化解，未能從整體效應上進行深入權衡，很難發揮政策糾偏的信號作用。對于行政信訪化解，應建立長效機制，著力規范秩序，不能簡單靠“堵”以表面降低信訪案件數量，亦不能為追求個案的解決制造新的不平等，挑戰司法權威。四是，信訪工作考核機制不科學使得法院行政審判難以能動開展。信訪量作為法院信訪工作考核的主要指標，較為單一，不甚科學，可造成對信訪的誤讀，產生攔訪、截訪、“花錢買平安”、不立案、拖延處理等以極端方式降低信訪量的短視做法，不僅能衍生新的信訪問題，亦損害司法權威，降低法院公信力。

（五）信訪法律體系不完善是行政案件信訪的背景原因

我國信訪工作制度的法律體系尚不完備。一是，信訪機構設置、信訪職能定位、信訪事項落實與回查、信訪具體程序等缺乏法律的系統規范。根據職權法定原則，行政機關行使的行政權必須由法律作出規定，而目前信訪工作僅有《國務院信訪條例》作為依據，后者操作性不強，且效力位階層次偏低。二是，信訪秩序尚待法律規范。對于如何暢通信訪渠道、致力民生、保證民意表達，如何打擊破壞信訪秩序、擾亂社會秩序的惡意信訪人等，立法上均是空白，致使現在不少惡意信訪者狠鉆法律空子，要挾政府和法院獲取不正當的信訪利益，敗壞社會風氣，損害司法權威，嚴重阻礙司法公信力的提升。

三、解決行政案件信訪問題的對策建議初探

行政案件信訪拓寬了民意表達渠道，充分反映了利益訴求，對提高司法公信力、促進行政法治、實現依法治國、構建和諧社會具有重要意義。因此，要正確面對行政案件信訪存在的問題，努力探索建立一套系統的解決路徑。

（一）重視行政信訪，強化工作部署

從講政治的高度把行政案件信訪作為一項中心任務，納入工作整體部署。實行信訪“院長負責制”，形成“主要領導親自抓、分管領導重點抓、業務領導具體抓，全院干警積極參與”的信訪工作體制。成立行政案件信訪工作領導小組，制定《信訪接待規程》、《信訪接待工作紀律》等專門制度，由行政審判庭副庭長專職信訪工作，挑選審判經驗和社會閱歷豐富的法官擔任專職信訪接待員，以集中時間和力量，切實做到組織領導到位，工作措施有力，解決問題徹底。同時，對于行政案件信訪反映的問題，組織干警全面梳理、摸清底數、逐案登記、建立臺帳，并及時、深入分析行政案件信訪矛盾突出的原因，針對性地制定工作方案和化解措施，為建立健全行政信訪長效工作機制不斷拓展思路、提供決策依據。

（二）規范行政行為，避免行政爭議

敦促、監督行政機關依法行政、規范程序，從源頭上杜絕行政糾紛，是解決行政案件信訪問題的核心所在。建議行政機關：一是，加強對各部門尤其是一線執法人員的監督、教育和培訓，切實轉變執法觀念，牢固樹立依法行使權力、依法履行職責的意識，把堅持依法行政、嚴格依法辦事作為考核行政機關以及公務員的“硬指標”、“硬實績”、“硬約束”。二是，做實行政機關負責人出庭應訴工作。通過出庭應訴，減少相對人“告官不見官”的思想顧慮，亦可客觀了解本部門行政執法狀況和行政相對人的真實意愿，有效增強本部門依法行政意識，自覺規范執法行為，改善行政審判司法環境。建立健全行政機關負責人出庭責任制，以“制度帶動人，責任鞭策人”的思路推動行政機關負責人出庭應訴，實現行政矛盾的徹底化解。三是，完善司法建議落實反饋制度。行政機關將司法建議的落實情況及時函告人民法院，以針對性地提高行政機關的依法行政意識和行政管理能力，規范行為，堵塞漏洞，預防、減少特定糾紛的產生。四是，高度重視行政法制機構在化解行政爭議、促進依法行政工作中應有的作用。充分發揮行政機關的政治優勢和組織優勢，通過思想工作、協調和解、行政復議，力爭將大部分行政爭議化解在基層，化解在源頭，避免矛盾的擴大和信訪的發生。五是，依法履行行政職責，杜絕違法和不作為。行政機關不履行或者不依法履行職責，一直是行政案件信訪的重要原因之一，其中有的因此導致國家賠償，值得行政機關高度重視。政府須進一步健全和落實違法、失職責任追究制度，對故意不履行或拖延履行法定職責，在違法行政行為中存在重大過失，拒不履行法院生效裁判的相關責任人員進行責任追究，以敦促執法人員依法執法、公正執法、有序執法，杜絕違法或不作為，避免引發行政矛盾或訴訟信訪。

（三）創新信訪理念，完善信訪機制

行政案件信訪的化解，要短期效果與長效機制兼顧，以法律為依據，以長效機制為措施，以人為本為宗旨，綜合施治解決。一是，打破片面追求息訪的目的論，提倡通過依法合理解決問題而息訪。追求個案息訪本身無可厚非，但是個別案件為達到息訪目的，不惜打破法律、政策界限，超越依法合理解決問題的限度。這種措施縱然能收到一定效果，但同時蟄伏著更大的隱患，其可引發不良示范效應，致使法律的權威和司法公信力縮水。二是，改變以信訪量為主要指標的考核辦法。過度關注信訪量，特別是將其與法院工作實績掛鉤，勢必造成過大的壓力，衍生攔訪、截訪等不正常現象，埋下新的、更嚴重的信訪隱患。三是，建立行政信訪案件多元調處機制，妥善化解信訪矛盾。1.領導接待制。使院領導緊密聯系群眾，減少工作環節，全面了解情況，優化處理效果。2.點名約訪制。行政案件信訪具有較強的專業性，根據案情針對性選取資深法官主動約訪，以使糾紛準確、高效地化解。3．巡回下訪制。邀請上級法官或有權部門巡回下訪，可主動接受監督，防止因接待空檔而發生越級信訪。4．反饋回訪制。對于信訪終結案件定期回訪，防止矛盾反彈。對于正在處理的信訪案件及時反饋，告知進展情況，避免矛盾激化。5.信訪代理制。由于律師熟悉法律，可以配合法院對信訪人進行法律釋明，幫助其尋找合法解決方案，減輕其訴累，緩解其對抗情緒，故可探索律師代理信訪。6.綜合調處制。對于復雜重大的行政信訪案件，法院可聯合黨委、公檢機關、人民調解工作室、基層組織和單位，邀請人大代表、政協委員、法律專家等進行綜合調處，公開聽證答詢，突破信訪難題，實現合力穩控。7.無理訪應對制。對于專職上訪戶的無理纏訪、鬧訪及時應對，依法處理。對妨害訴訟的，依法給予民事制裁；對違反治安管理的，交由公安機關依法處罰；過激行為構成犯罪的，依法追究其刑事責任，以弘揚社會正氣，維護法院的公信力。

（四）加強行政協調，實現案結事了

積極開展行政協調工作，努力為信訪當事人和行政機關搭建聯絡溝通平臺，促進案結事了，杜絕信訪上訪。一是，堅持“協調優先，調判結合”原則，將協調化解行政爭議的工作重點放在訴前。承辦法官應樹立大局意識、政治意識和服務意識，積極運用陳燕萍工作法，用群眾認同的態度傾聽訴求，用群眾接受的語言詮釋法理，力爭在訴前化解矛盾。二是，在處理群體性行政訴訟和其他重大敏感行政訴訟案件時，按照陳燕萍工作法“合力化解”之思路，全面推動“大協調”工作體系。充分調動政府機關、基層組織、企業、社區各方協調力度，將綜合調處形成合力，使之貫穿于解決重大行政爭議的全過程，避免“官了民不了，案結事未結”，以有效實現行政爭議的徹底化解。

（五）著力責任倒查，落實責任追究

以行政信訪案件為突破口，分析信訪原因，進行責任倒查，若發現信訪是由于審判人員在處理案件過程中粗心大意、程序瑕疵、敷衍了事、拖延處理甚至失職、瀆職致使當事人利益受損而造成的，對于這些案件依法作出認定，并對違反相關規定的責任人依法嚴肅處理。通過責任倒查追究，不僅可增強審判人員的法治意識、大局意識、責任意識、宗旨意識，提升案件審理質量，實現審判工作嚴謹有序；亦可發現目前行政審判在處理行政糾紛過程中的不足，通過健全機制，彌補不足，促使整個司法審判體系運作更加公正、高效、權威，消弭當事人對法院工作的誤解與抵觸，提升司法公信力。

（六）積極能動司法，完善社會保障

“有權利必有救濟”。目前，相當一部分行政案件信訪是因當事人權利不能得到及時救濟、同時又缺乏社會保障、生活窘迫無助而引發的。積極能動司法，聯合政府勞動保障部門、社區、企業建立司法救助基金制度，是法院關注民生、參與社會管理創新的重要舉措。在啟動司法救助基金的過程中，須注意司法救助與案件實體處理相分離，只要符合司法救助條件即可予以救助。同時，救助資金要經過嚴格的程序審核，既要公正公平，又要提高效率，確保及時有效，不能因此造成新的社會不公，亦不能使惡意上訪者非法獲利。力爭在保障信訪人合法權益的同時，維護法律的嚴肅和權威，保障司法的公平與正義，最大限度地實現社會的和諧穩定。

（七）建立信息系統，提高工作效率

近年來，部分信訪人頻繁赴省進京上訪，上下級行政機關、法院之間缺乏對信訪信息完整、及時地共享，對受理情況信息不對稱，致使同一信訪事項多次重復處理，甚至作出相互矛盾的處理決定，浪費了管理資源，增加了息訪難度，加劇了赴京上訪量。對此，政府及法院應當充分利用現有信息網絡資源，建立本轄區的信訪信息系統，并與上、下級機關部門的信訪信息系統實現互聯互通。同時，通過設計運用統一的信訪工作軟件，將信訪人基本情況、訴求申請、證據材料、答復情況、信訪人反饋意見等資料均輸入系統，形成網絡信訪案件內部卷宗，保證信訪信息真實、完整、及時地傳送與共享，實現信訪問題處理的一致化、有序化，提高行政案件信訪化解的質量和效率。

（八）開展法制宣教，提高法律素質

深入開展法制宣教，提高群眾法律素質，使之更有效地監督行政機關依法行政，更主動地理解、支持法院行政審判和信訪化解工作，對促進依法治國方略的實施具有重要意義。一是，充分發揮報刊、電視、網絡等新聞媒體的作用，增強對行政法律法規、政策的宣教力度，提高公眾對行政法律和政策的認知程度。二是，積極宣傳和解、協調成功的行政訴訟和信訪案例，實現“協調一案，帶動一片”的效果。三是，與信訪人展開面對面交流，教育其運用合法適當的方式維護自身權益，熱情、耐心、細致地做好其思想疏導工作。四是，根據掌握的信息，全力做好重點信訪人的宣教引導工作，盡量將其疑慮消除在萌芽狀態，避免矛盾激化升級。五是，組織青年干警走進社區、企業、學校，宣傳政策法律，解答疑問，聽取意見，反饋結果，增加公眾的行政法律知識儲備，減少其對法律、政策和審判工作的誤解，降低行政爭議和信訪的發生幾率。

（九）加快立法進度，促進信訪法制

加快對信訪工作的立法步伐，將信訪人主體資格、行為規范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等重要內容統一整合、詳細規范，實現行政案件信訪化解的法制化、規范化。以違法制裁為例，對于非正常信訪的處理，《國務院信訪條例》雖然對相關禁止性行為作了規定，但由于該條例效力位階所限，未能對制裁措施進行詳細明確，致使打擊非正常信訪行為的依據不足、力度不夠。依照《立法法》的規定，涉及限制人身自由的強制措施和處罰、涉及犯罪的刑罰處罰，應當由全國人大通過法律規定。只有該類法律及時出臺，并與現行的《治安處罰法》、《刑法》配套銜接，才能全面規范信訪工作秩序，保證行政案件信訪化解依法、有序、健康地運行，使確有冤屈的群眾有處伸冤，無理纏訪鬧訪者受到懲處，以凸顯法律的嚴肅與權威，確保司法的公平和公正，最大化地提高司法公信力。