關于審理房產登記行政訴訟案件的調研報告
作者：余新優 宗鳴 發布時間：2006-01-16 瀏覽次數：5602
隨著房產市場的快速發展，有關房產登記類行政案件也呈逐年增長的趨勢。此類案件大都與民事案件相關聯，相關法律規范又不是很完善，各地法院在審判實踐中的做法也存在較大差異。為及時解決審理此類案件中的具體問題，適應發展形勢，我們課題組赴房產市場逐步成熟的無錫、蘇州的基層法院進行調研，現就調研遇到的具體問題作逐一分析，并對這些問題的解決提出一點思路，希望能對我們審理房產登記行政訴訟案件的實際操作有所裨益。
一、當前房產登記行政訴訟案件的主要特點
（一）案件數量增長快，案件類型多樣
據統計，在2001年以前，鮮有房產登記行政訴訟案件。但自2001年開始，該類案件數量迅速增長。2003?2004年度，蘇州、無錫兩市的基層法院行政庭年平均收案數幾乎達8件。案件的類型也呈多樣化，從過去比較單一的不服房屋權屬登記類型，已發展到現在的諸如不服撤銷登記、不予登記、抵押登記、房屋用途登記、房屋登記行政行為賠償等多種類型。這些房產登記行政訴訟案件涉及相關法律、法規和規章眾多，審判工作難度較大。
（二）法律規定不健全，某些案件裁判結論標準不一
法院和房產登記行政機關（以下簡稱登記機關）普遍認為有關房產登記的法律規定不夠規范。如對登記機關的登記行為應是作形式審查還是必須進行實質審查的問題、工作人員的過失責任與賠償后果的關系認定問題、訴訟時效問題等等，因缺乏明確、具體、統一的規定，不同法院對相類似的案情可能會作出截然不同的裁判結果。
（三）行政爭議與民事爭議交叉在一起
該類案件大都與民事案件相關聯，相當多的房產登記行政案件起訴的原因是因為民事權益之爭而引起的。當事人提起房產登記行政訴訟，實質是對民事權益被登記機關登記行為確認不服。從調研時抽查的案件分析，此特點十分明顯。
（四）登記機關敗訴率高
據本次調研統計，2003?2004年度，登記機關敗訴率達70%左右。敗訴的原因集中，大都是因為忽視實體審查和違反法定程序所致。有的在共有人不明和房屋權屬是否有爭議不明的情況下，即進行了房產登記；有的登記程序違法，申請在后，辦證在前；有的未進行初始登記，卻直接進行了轉移登記。
二、審理房產登記行政訴訟案件涉及的主要問題及思考
（一）關于對房產登記行為不服的起訴期限問題
目前存在兩種爭議，一種觀點認為，由于房產登記行為是一種依申請的行政確認行為，登記機關不必也不應告知權利人訴權和起訴期限，更無法通知利害關系人，因此，對該類行政糾紛應適用行政訴訟法第三十九條的規定，“應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出”，另一種觀點認為，房產登記行為屬于行政行為，登記機關的制式房產所有權證書，沒有相應的關于訴權和起訴期限的項目，因此，在沒有告知訴權和起訴期限的情況下，就應當執行最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關規定，即“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年”，對當事人不知道該具體行政行為內容的，“其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算”，超過20年的，“人民法院不予受理”。
我們認為，對房產登記行為提起訴訟的起訴期限應區分以下幾種情況：1、當事人知道登記行為的內容及起訴權利和起訴期限的，起訴期限為知道登記行為的內容起3個月。2、當事人知道登記行為的內容但不知訴權或起訴期限的，起訴期限從其知道或應當知道之日起計算（3個月），但從知道登記行為內容2年后起訴的人民法院不予受理。3、當事人不知道登記行為內容的，其起訴期限從知道或應當知道登記行為內容起算，但最長不超過20年，20年后知道登記行為內容向人民法院起訴的，人民法院不予受理。
（二）關于對房產登記行為不服提起行政訴訟的原告主體資格問題
如何理解“與房產登記行為有法律上利害關系”？實踐中，有觀點認為，與房產登記有關的“利害關系人”只能限于房屋權屬所涉及的民事法律關系的當事人。也有觀點認為，只要公民、法人或者其他組織認為房產登記行為侵犯了其合法權益就有資格作為原告起訴。
我們認為，只要當事人的合法權益所受到的侵害與登記行為之間存在因果關系，即只要沒有該登記行為的存在，則必然不會發生該結果，而該登記行為的存在必然導致或加速該結果的發生，則當事人就應當具有原告資格。一般來說，公民、法人或者其他組織對房產登記行為提起行政訴訟，只要能提供相應的事實證據證明其與被訴的登記行為有法律上的利害關系，法院均應予以受理。
（三）對登記機關登記行為合法性審查的標準問題
1、登記發證行為事實和證據審查問題
此問題存在兩種爭議：一種觀點認為，應采取形式審查標準，即審查的內容僅限于登記發證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規范設定的事實要件并由此決定裁判結果；另一種觀點認為，應采取實質審查標準，即在審理中審查確定真正的權利人，從而決定對發證行為的裁判結果。這種爭議不僅存在于法院和登記機關之間，即使不同的法院對審查標準的把握，也不是完全一致的。造成這種狀況的原因，是由于我國尚未制定不動產登記法，現行的不動產登記制度缺乏完整的體系，對登記機關的設置、實質審核的內容、登記的程序和效力等沒有統一的法律依據，致使一些法理問題無法得到合理的解釋。
我們認為，要解決這一爭議，必須厘清以下幾個問題：
（1）房產登記發證行為的性質
根據《城市房地產管理法》第五章規定，房產登記是縣級以上人民政府房產登記機關根據當事人的申請或依職權將不動產物權設立、變更、消滅等情況依法記載于其專門設置的登記簿上的具體行政行為。它具有三個方面的職能：①管理職能。表現為產籍管理職能和審查監督職能，體現的是國家行政權力對不動產物權關系的合理干預，干預的目的旨在明晰各種不動產物權，依法保護物權人的合法權益。②產權確認職能。確認房產的權屬狀態，賦予房產權以法律效力。我國實行房產所有權登記發證制度，登記是我國不動產物權取得與變動的生效要件，不進行登記就不能對抗善意第三人。只有經過公示登記的房產權證書的權利人才依法享有對該房產的占有、使用、處分、設置抵押等項權利。③公示職能。通過房產權登記，將房產權利變動的事實向社會公開。由此，在我國現有的法律框架內，應當明確房產登記是一種行政確認的具體行政行為。但是，其又不同于一般的行政處理行為，它只是對引起房產權利變動的民事行為的一種肯定，而不是對房產權糾紛的處理或裁決。它既不是賦予或剝奪權利，也不是設定或免除義務，而是確認某種法律事實或法律地位。
（2）登記機關在登記發證時的審查義務
現行房產登記制度是五十年代初步形成、八十年代末逐步完善，有別于英美、大陸法系的具有中國特色的物權登記制度。其帶有濃厚的計劃經濟的管理理念，特點是把房產權屬登記涉及到的民事行為、行政行為都納入行政管理范疇。因此，在進行權屬登記資料審核時，登記機關只能依行政管理手段對既涉及物權，又涉及債權和相鄰關系等大量的客觀事實進行甄別和認定。《城市房屋權屬登記管理辦法》雖然規定登記機關對登記材料進行“權屬審核”，目前，相應的地方性法規均未明確登記機關的權屬審核究竟是確保申請材料真實性的實質審查還是形式審查。
我們認為目前登記機關的審查只能是在其職權范圍內的有限審查。理由為：①房產登記發證行為本身不直接使申請人獲得權利，它只是對申請人現有房產權屬狀態的認可和證明，而不是對相對人和第三人之間的特定權利與事實的確權或裁決。申請人與相對人的關于實體法律關系的合意是登記意思表示和登記權利的基礎，而登記機關并不擁有對房產變動合意效力的審查判斷權，也無權改變當事人以自己的意愿建立的民事法律關系。②作為依申請的登記行為，登記機關沒有義務為申請人是否合法取得房產而去調取相關的證據。負舉證責任的是申請人，其必須按照規定提供全部證明其合法取得該房產的證據及法律、法規要求的其它材料。登記機關在履行該職責時無權確定房產的權屬，要求其對所有可能存在的利害關系人一一把握，既無可能，又無必要。③登記所確認的權利只是推定權利，并未剝奪真正的權利人反駁的機會。
（3）行政審判對登記行為事實和證據的合法性審查標準
我們審理房產登記行政訴訟案件，應按照法律、法規對各類房產登記行為的法律要件的規定，根據登記機關的職權范圍，作全面的審查。不僅審查在登記行為中，根據法律、法規規定當事人應提供書面申請的登記材料是否齊備，還要對權利人提供的材料是否真實、合法、有效進行全面的審查，從而決定對房產權證書維持和撤銷。因為既然行政訴訟法第五十四條給我們框定了行政審判合法性審查的標準，房產登記發證行為作為可訴的具體行政行為，其合法性標準理應符合行政訴訟法的要求。當事人提供的申請材料是登記機關作出登記行為的事實依據，登記機關對這些材料履行的是有限審查，法院審查的義務和權限應高于登記機關，法院對此如果不作全面的合法性審查，則無法體現行政訴訟對行政行為的監督。在訴訟中，法院可以比登記機關了解更全面的情況，掌握更充分的證據，法院經過全面審查，如發現登記發證的情況與實際狀況不符，可以以證據不確鑿撤銷登記機關的登記發證行為，并可以責令其重新登記發證。
2、適用法律審查
目前，登記機關頒發房屋所有權證所適用的法律依據主要是《城市房地產管理法》。另外，《中華人民共和國擔保法》、建設部《城市房地產抵押管理辦法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、國務院《城市私有房屋管理條例》等法律、法規對辦理房屋的初始登記、變更登記、轉移登記、他項權利登記及登記程序等方面的規定，均是人民法院審查房產登記行為適用法律方面是否合法的審查內容。
3、登記程序審查問題
《城市房屋權屬登記管理辦法》只是簡單地規定了受理、審核、公告、核準并頒發證書四個環節，而實踐中情況復雜，每一個環節都需要具體的操作規范。因為法律未作具體規定，實踐中產生很多爭議。例如關于“一房兩證”問題，一種觀點認為登記機關程序違法，在未撤銷前證的情況下發了后證，應當先撤銷后證，再解決前證的糾紛；一種觀點認為應審查究竟哪一個人對房產有真正的權屬，再決定撤銷哪一個證。此外，哪些情況屬于程序違法，哪些屬于程序瑕疵存在爭議。一種觀點認為，只要最后登記的權屬狀況無誤，程序上的問題就應當視為瑕疵；一種觀點認為，是否程序違法應當依不同登記行為的實際情況而定。
我們認為，在現有的法律規范對登記程序未作明確、具體規定的情況下，我們只能充分發揮司法能動性，根據個案的情況，妥善處理每一宗房產登記行政案件。需要注意的是：不能因不交待訴權和起訴期限即認定登記發證行為違反法定程序而予以撤銷，這是發證行為的特殊性決定的。
（四）登記發證行為與民事交叉問題
因房產登記而產生的糾紛中有一類是當事人之間或第三人對被登記的民事法律關系產生爭議，導致對登記機關登記發證行為不服。此種爭議實質上存在于行政相對人與第三人之間，提起行政訴訟的原因在于登記機關確認了這種民事法律關系。在這類案件中，民事法律關系和行政法律關系交織在一起，一旦當事人就民事權利提起糾紛，受到登記行為的制約，審理民事案件的法官，往往主張先進行行政訴訟，因為按照《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第七十七條的規定，國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證。他們認為，只要經過房產登記，權利人就對該房產依法享有權利。要否定其權利，首先必須撤銷登記行為。行政審判受其職權性質的限制，又不能對房產權利歸屬的真實性以及房產轉讓、抵押登記合同的效力作出最終認定。因為對民事行為的效力作出判斷是民事審判的職能。在基礎民事權利和民事行為效力待定的情況下，行政審判無論是判決維持還是撤銷登記行為都是不妥當的。實踐中，因此類案件民事和行政兩種審判程序的先后不明確，難免會使當事人陷入循環處理的怪圈。
我們認為，如果具體行政行為的合法性是以民事行為的有效性決定的，由于行政行為的合法性審查依賴于民事案件的裁判結果，應裁定中止行政訴訟，待民事訴訟終結后再恢復行政訴訟。不過這種做法不利于節約訴訟成本和提高審判效率，也不利于保障當事人的合法權益和社會關系的穩定有序。目前最好的解決途徑就是建立行政附帶民事訴訟制度，在房產登記行政訴訟中一并附帶解決民事權屬爭議。我國現行行政訴訟法沒有明確規定行政訴訟附帶民事訴訟制度，最高人民法院頒布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條僅對行政附帶民事訴訟問題作了一粗線條的規定，對于如何操作尚未作出具體的規定，有待作進一步的探索。
（五）關于房產登記行政訴訟案件的判決方式
對于登記機關的發證行為，如事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，應采用何種判決方式？有人認為，應使用確認判決。理由是，登記行為是以登記機關最終發放的證件即所有權證或他項權證來體現其效力的，該證件也是登記機關的具體行政行為的載體，而證件的效力也是當事人爭議的最終落點，故應對該證件的效力作出合法或有效的確認。也有人認為應以駁回訴訟請求的判決代替維持判決。因為登記機關對民事法律關系的內容是無權審查的，很可能登記行為會由于民事法律關系的無效而失去其存在的基礎。如果法院以司法審查的標準判決維持了登記機關的行為，會給以后民事審判否定房產權民事法律關系后的執行，或是行政機關自行糾正登記行為帶來障礙。
我們認為，這種情況下，還是用維持判決比較合適。因為現行行政訴訟法確定的行政審判審查標準是具體行政行為的合法性，而非確定審查原告的訴訟請求受不受法院的支持，所以用駁回原告的訴訟請求來代替維持判決有違行政訴訟法關于審查對象的原則規定。用確認判決也不合適，因為確認判決只有在被訴具體行政行為違法或者無效時才能真正體現其救濟功能。
（六）關于房產登記行政賠償問題
《城市房屋權屬登記管理辦法》第37條規定：“因登記機關工作人員工作過失導致登記不當，致使權利人受到經濟損失的，登記機關對當事人的直接經濟損失負賠償責任。”因為我國目前沒有完整的房產登記錯誤發證的賠償制度，所以在實踐中，存在下面一些問題：
1、登記機關賠償的責任范圍
實踐中，對登記機關應否承擔賠償責任，以及賠償標準、范圍等的爭議較大。一種意見認為，登記行為不能引起賠償問題。因為登記行為更似一種服務行為，對這種只收取很少費用的服務行為卻要求登記機關承擔房產這樣巨額的不動產賠償責任是不公平的，對當事人的經濟損失可以通過民事方式解決。一種意見認為，登記行為對當事人的權益影響巨大，登記機關應當嚴格審查每一項登記申請，由于登記機關工作的疏忽給當事人造成損失自然應當賠償，違法行使權力必然要承擔責任。另外，有人主張登記機關對登記申請的審查是形式上的審查，對于申請人隱瞞真實情況導致的登記失誤，登記機關不應承擔賠償責任，有人主張登記機關有義務審核申請材料的真實性，審核不嚴應當負賠償責任。
我們認為，如果由于登記機關故意、過失或因疏忽大意導致登記錯誤，應對直接損害人負責賠償。如申請人提供的材料有明顯故意提供虛假材料或隱瞞真實情況的跡象，登記機關能夠發現而由于疏忽大意沒有發現，導致登記發證錯誤時，登記機關對真正權利人的直接損失，理應賠償。對申請人由于其存有主觀惡意則無需賠償。如登記機關已盡一切注意義務仍無法發現申請人的虛假或隱瞞情形的，則對于真正權利人的直接損失無須賠償，真正權利人的實際損失可通過其他途徑予以解決。
2、關于承擔賠償責任的順序問題
實踐中存在三種意見：（1）對當事人提出的行政賠償請求，登記機關應在先賠償全部損失后再向民事侵權行為人追償。（2）由被侵權人在行政賠償或民事賠償中選擇。（3）當事人先通過其他途徑求償，當窮盡其他求償手段仍無法得到賠償時，方可提起行政賠償之訴，由登記機關承擔賠償責任。
我們同意第三種意見。其合理因素在于，國家賠償制度是一種最終的救濟制度，只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權利的救濟時，才能通過國家賠償的方式取得賠償。由于當事人受侵害的權利只有一個，當他通過其他方式和途徑得到賠償時，就不能再通過國家賠償途徑向侵權的登記機關要求賠償，否則，就會出現對同一權利多次賠償的情況。
三、審理房產登記行政訴訟案件的對策和建議
（一）不斷提高對房產登記行政訴訟案件審判工作重要性的認識
隨著我國市場經濟的飛速發展，房產交易正成為我國新的經濟增長點，房產市場也在逐步走向成熟。公民權利意識和法制觀念不斷提高，對房產登記這種關系重大財產權屬的行政行為大都積極利用法律尋求自身權益的司法保障，房產登記行政案件呈快速上升的勢頭。但是，當前我國有關房產登記的一系列制度卻相對滯后，房產登記行政審判工作難度很大。因此，我們應認真對待每一件案件的審理工作，既要充分保護房產權利人的合法權益，也要公平界定登記機關的職責、義務，力爭法律效果和社會效果的高度統一。
（二）加快立法，建立和完善科學的房產登記制度
盡快制定和完善有關房產登記的法律、法規和規章，統一在實踐中存在的混亂，是解決當前的房產登記行政案件審理工作諸多問題的根本辦法。全國人大公布的《物權法草案》中，對不動產登記制度作出了基本的規定，如登記管轄、登記機構職責、異議登記與預告登記制度、登記過錯的賠償責任等，但是這些規定仍有許多不明確的地方，遠不能解決實踐中遇到的問題，亟待法律和規章的進一步細化。如登記機關的地位與設置程序、登記機關審查申請材料的范圍和程度、登記公告程序的完善、登記機關承擔賠償責任的標準和范圍等等。行政程序法的缺失也是造成房產登記行政訴訟案件諸多困惑的因素，期望這部基本行政法律能盡快出臺，為審理此類案件提供明確的法律依據。
（三）依法審理房產登記行政訴訟案件，充分發揮法院的審判職能
1、正確認識房產登記行為的性質，把握審理房產登記行政訴訟案件的規律。房產登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產登記行為的性質，才能進一步把握好審理房產登記行政訴訟案件的規律。
2、明確對房產登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務和權限理應高于登記機關。
3、注重保護行政管理相對方的合法權益。有些房產登記行政案件涉及不動產標的額很大，矛盾尖銳，處理不當，會影響社會穩定，對每一件這樣的案件都要從立法目的、法律原則精神、社會效果綜合考慮，真正使行政審判體現公正、公平。
4、正確處理行使審判職能與支持登記機關依法行政的矛盾。由于房產登記相關法律規定欠缺、抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免登記機關的結論與法院的認定存在不同。一方面，我們要堅決糾正登記機關的錯誤觀點，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權與行政權和諧統一。
（四）加強調研和指導，提高審判水平和質量
現行法律、法規對于房產登記方面的操作規范沒有作出具體的規定，在實踐中難以掌握。為此，上級法院要加強調查研究，有的放矢地對下級法院多進行一些業務指導和培訓，提高下級法院審判人員的業務素質和辦案能力。基層法院在實際操作中也要善于總結經驗，摸索方式方法，辦好房產登記行政訴訟案件。
一、當前房產登記行政訴訟案件的主要特點
（一）案件數量增長快，案件類型多樣
據統計，在2001年以前，鮮有房產登記行政訴訟案件。但自2001年開始，該類案件數量迅速增長。2003?2004年度，蘇州、無錫兩市的基層法院行政庭年平均收案數幾乎達8件。案件的類型也呈多樣化，從過去比較單一的不服房屋權屬登記類型，已發展到現在的諸如不服撤銷登記、不予登記、抵押登記、房屋用途登記、房屋登記行政行為賠償等多種類型。這些房產登記行政訴訟案件涉及相關法律、法規和規章眾多，審判工作難度較大。
（二）法律規定不健全，某些案件裁判結論標準不一
法院和房產登記行政機關（以下簡稱登記機關）普遍認為有關房產登記的法律規定不夠規范。如對登記機關的登記行為應是作形式審查還是必須進行實質審查的問題、工作人員的過失責任與賠償后果的關系認定問題、訴訟時效問題等等，因缺乏明確、具體、統一的規定，不同法院對相類似的案情可能會作出截然不同的裁判結果。
（三）行政爭議與民事爭議交叉在一起
該類案件大都與民事案件相關聯，相當多的房產登記行政案件起訴的原因是因為民事權益之爭而引起的。當事人提起房產登記行政訴訟，實質是對民事權益被登記機關登記行為確認不服。從調研時抽查的案件分析，此特點十分明顯。
（四）登記機關敗訴率高
據本次調研統計，2003?2004年度，登記機關敗訴率達70%左右。敗訴的原因集中，大都是因為忽視實體審查和違反法定程序所致。有的在共有人不明和房屋權屬是否有爭議不明的情況下，即進行了房產登記；有的登記程序違法，申請在后，辦證在前；有的未進行初始登記，卻直接進行了轉移登記。
二、審理房產登記行政訴訟案件涉及的主要問題及思考
（一）關于對房產登記行為不服的起訴期限問題
目前存在兩種爭議，一種觀點認為，由于房產登記行為是一種依申請的行政確認行為，登記機關不必也不應告知權利人訴權和起訴期限，更無法通知利害關系人，因此，對該類行政糾紛應適用行政訴訟法第三十九條的規定，“應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出”，另一種觀點認為，房產登記行為屬于行政行為，登記機關的制式房產所有權證書，沒有相應的關于訴權和起訴期限的項目，因此，在沒有告知訴權和起訴期限的情況下，就應當執行最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關規定，即“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年”，對當事人不知道該具體行政行為內容的，“其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算”，超過20年的，“人民法院不予受理”。
我們認為，對房產登記行為提起訴訟的起訴期限應區分以下幾種情況：1、當事人知道登記行為的內容及起訴權利和起訴期限的，起訴期限為知道登記行為的內容起3個月。2、當事人知道登記行為的內容但不知訴權或起訴期限的，起訴期限從其知道或應當知道之日起計算（3個月），但從知道登記行為內容2年后起訴的人民法院不予受理。3、當事人不知道登記行為內容的，其起訴期限從知道或應當知道登記行為內容起算，但最長不超過20年，20年后知道登記行為內容向人民法院起訴的，人民法院不予受理。
（二）關于對房產登記行為不服提起行政訴訟的原告主體資格問題
如何理解“與房產登記行為有法律上利害關系”？實踐中，有觀點認為，與房產登記有關的“利害關系人”只能限于房屋權屬所涉及的民事法律關系的當事人。也有觀點認為，只要公民、法人或者其他組織認為房產登記行為侵犯了其合法權益就有資格作為原告起訴。
我們認為，只要當事人的合法權益所受到的侵害與登記行為之間存在因果關系，即只要沒有該登記行為的存在，則必然不會發生該結果，而該登記行為的存在必然導致或加速該結果的發生，則當事人就應當具有原告資格。一般來說，公民、法人或者其他組織對房產登記行為提起行政訴訟，只要能提供相應的事實證據證明其與被訴的登記行為有法律上的利害關系，法院均應予以受理。
（三）對登記機關登記行為合法性審查的標準問題
1、登記發證行為事實和證據審查問題
此問題存在兩種爭議：一種觀點認為，應采取形式審查標準，即審查的內容僅限于登記發證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規范設定的事實要件并由此決定裁判結果；另一種觀點認為，應采取實質審查標準，即在審理中審查確定真正的權利人，從而決定對發證行為的裁判結果。這種爭議不僅存在于法院和登記機關之間，即使不同的法院對審查標準的把握，也不是完全一致的。造成這種狀況的原因，是由于我國尚未制定不動產登記法，現行的不動產登記制度缺乏完整的體系，對登記機關的設置、實質審核的內容、登記的程序和效力等沒有統一的法律依據，致使一些法理問題無法得到合理的解釋。
我們認為，要解決這一爭議，必須厘清以下幾個問題：
（1）房產登記發證行為的性質
根據《城市房地產管理法》第五章規定，房產登記是縣級以上人民政府房產登記機關根據當事人的申請或依職權將不動產物權設立、變更、消滅等情況依法記載于其專門設置的登記簿上的具體行政行為。它具有三個方面的職能：①管理職能。表現為產籍管理職能和審查監督職能，體現的是國家行政權力對不動產物權關系的合理干預，干預的目的旨在明晰各種不動產物權，依法保護物權人的合法權益。②產權確認職能。確認房產的權屬狀態，賦予房產權以法律效力。我國實行房產所有權登記發證制度，登記是我國不動產物權取得與變動的生效要件，不進行登記就不能對抗善意第三人。只有經過公示登記的房產權證書的權利人才依法享有對該房產的占有、使用、處分、設置抵押等項權利。③公示職能。通過房產權登記，將房產權利變動的事實向社會公開。由此，在我國現有的法律框架內，應當明確房產登記是一種行政確認的具體行政行為。但是，其又不同于一般的行政處理行為，它只是對引起房產權利變動的民事行為的一種肯定，而不是對房產權糾紛的處理或裁決。它既不是賦予或剝奪權利，也不是設定或免除義務，而是確認某種法律事實或法律地位。
（2）登記機關在登記發證時的審查義務
現行房產登記制度是五十年代初步形成、八十年代末逐步完善，有別于英美、大陸法系的具有中國特色的物權登記制度。其帶有濃厚的計劃經濟的管理理念，特點是把房產權屬登記涉及到的民事行為、行政行為都納入行政管理范疇。因此，在進行權屬登記資料審核時，登記機關只能依行政管理手段對既涉及物權，又涉及債權和相鄰關系等大量的客觀事實進行甄別和認定。《城市房屋權屬登記管理辦法》雖然規定登記機關對登記材料進行“權屬審核”，目前，相應的地方性法規均未明確登記機關的權屬審核究竟是確保申請材料真實性的實質審查還是形式審查。
我們認為目前登記機關的審查只能是在其職權范圍內的有限審查。理由為：①房產登記發證行為本身不直接使申請人獲得權利，它只是對申請人現有房產權屬狀態的認可和證明，而不是對相對人和第三人之間的特定權利與事實的確權或裁決。申請人與相對人的關于實體法律關系的合意是登記意思表示和登記權利的基礎，而登記機關并不擁有對房產變動合意效力的審查判斷權，也無權改變當事人以自己的意愿建立的民事法律關系。②作為依申請的登記行為，登記機關沒有義務為申請人是否合法取得房產而去調取相關的證據。負舉證責任的是申請人，其必須按照規定提供全部證明其合法取得該房產的證據及法律、法規要求的其它材料。登記機關在履行該職責時無權確定房產的權屬，要求其對所有可能存在的利害關系人一一把握，既無可能，又無必要。③登記所確認的權利只是推定權利，并未剝奪真正的權利人反駁的機會。
（3）行政審判對登記行為事實和證據的合法性審查標準
我們審理房產登記行政訴訟案件，應按照法律、法規對各類房產登記行為的法律要件的規定，根據登記機關的職權范圍，作全面的審查。不僅審查在登記行為中，根據法律、法規規定當事人應提供書面申請的登記材料是否齊備，還要對權利人提供的材料是否真實、合法、有效進行全面的審查，從而決定對房產權證書維持和撤銷。因為既然行政訴訟法第五十四條給我們框定了行政審判合法性審查的標準，房產登記發證行為作為可訴的具體行政行為，其合法性標準理應符合行政訴訟法的要求。當事人提供的申請材料是登記機關作出登記行為的事實依據，登記機關對這些材料履行的是有限審查，法院審查的義務和權限應高于登記機關，法院對此如果不作全面的合法性審查，則無法體現行政訴訟對行政行為的監督。在訴訟中，法院可以比登記機關了解更全面的情況，掌握更充分的證據，法院經過全面審查，如發現登記發證的情況與實際狀況不符，可以以證據不確鑿撤銷登記機關的登記發證行為，并可以責令其重新登記發證。
2、適用法律審查
目前，登記機關頒發房屋所有權證所適用的法律依據主要是《城市房地產管理法》。另外，《中華人民共和國擔保法》、建設部《城市房地產抵押管理辦法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、國務院《城市私有房屋管理條例》等法律、法規對辦理房屋的初始登記、變更登記、轉移登記、他項權利登記及登記程序等方面的規定，均是人民法院審查房產登記行為適用法律方面是否合法的審查內容。
3、登記程序審查問題
《城市房屋權屬登記管理辦法》只是簡單地規定了受理、審核、公告、核準并頒發證書四個環節，而實踐中情況復雜，每一個環節都需要具體的操作規范。因為法律未作具體規定，實踐中產生很多爭議。例如關于“一房兩證”問題，一種觀點認為登記機關程序違法，在未撤銷前證的情況下發了后證，應當先撤銷后證，再解決前證的糾紛；一種觀點認為應審查究竟哪一個人對房產有真正的權屬，再決定撤銷哪一個證。此外，哪些情況屬于程序違法，哪些屬于程序瑕疵存在爭議。一種觀點認為，只要最后登記的權屬狀況無誤，程序上的問題就應當視為瑕疵；一種觀點認為，是否程序違法應當依不同登記行為的實際情況而定。
我們認為，在現有的法律規范對登記程序未作明確、具體規定的情況下，我們只能充分發揮司法能動性，根據個案的情況，妥善處理每一宗房產登記行政案件。需要注意的是：不能因不交待訴權和起訴期限即認定登記發證行為違反法定程序而予以撤銷，這是發證行為的特殊性決定的。
（四）登記發證行為與民事交叉問題
因房產登記而產生的糾紛中有一類是當事人之間或第三人對被登記的民事法律關系產生爭議，導致對登記機關登記發證行為不服。此種爭議實質上存在于行政相對人與第三人之間，提起行政訴訟的原因在于登記機關確認了這種民事法律關系。在這類案件中，民事法律關系和行政法律關系交織在一起，一旦當事人就民事權利提起糾紛，受到登記行為的制約，審理民事案件的法官，往往主張先進行行政訴訟，因為按照《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第七十七條的規定，國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證。他們認為，只要經過房產登記，權利人就對該房產依法享有權利。要否定其權利，首先必須撤銷登記行為。行政審判受其職權性質的限制，又不能對房產權利歸屬的真實性以及房產轉讓、抵押登記合同的效力作出最終認定。因為對民事行為的效力作出判斷是民事審判的職能。在基礎民事權利和民事行為效力待定的情況下，行政審判無論是判決維持還是撤銷登記行為都是不妥當的。實踐中，因此類案件民事和行政兩種審判程序的先后不明確，難免會使當事人陷入循環處理的怪圈。
我們認為，如果具體行政行為的合法性是以民事行為的有效性決定的，由于行政行為的合法性審查依賴于民事案件的裁判結果，應裁定中止行政訴訟，待民事訴訟終結后再恢復行政訴訟。不過這種做法不利于節約訴訟成本和提高審判效率，也不利于保障當事人的合法權益和社會關系的穩定有序。目前最好的解決途徑就是建立行政附帶民事訴訟制度，在房產登記行政訴訟中一并附帶解決民事權屬爭議。我國現行行政訴訟法沒有明確規定行政訴訟附帶民事訴訟制度，最高人民法院頒布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條僅對行政附帶民事訴訟問題作了一粗線條的規定，對于如何操作尚未作出具體的規定，有待作進一步的探索。
（五）關于房產登記行政訴訟案件的判決方式
對于登記機關的發證行為，如事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，應采用何種判決方式？有人認為，應使用確認判決。理由是，登記行為是以登記機關最終發放的證件即所有權證或他項權證來體現其效力的，該證件也是登記機關的具體行政行為的載體，而證件的效力也是當事人爭議的最終落點，故應對該證件的效力作出合法或有效的確認。也有人認為應以駁回訴訟請求的判決代替維持判決。因為登記機關對民事法律關系的內容是無權審查的，很可能登記行為會由于民事法律關系的無效而失去其存在的基礎。如果法院以司法審查的標準判決維持了登記機關的行為，會給以后民事審判否定房產權民事法律關系后的執行，或是行政機關自行糾正登記行為帶來障礙。
我們認為，這種情況下，還是用維持判決比較合適。因為現行行政訴訟法確定的行政審判審查標準是具體行政行為的合法性，而非確定審查原告的訴訟請求受不受法院的支持，所以用駁回原告的訴訟請求來代替維持判決有違行政訴訟法關于審查對象的原則規定。用確認判決也不合適，因為確認判決只有在被訴具體行政行為違法或者無效時才能真正體現其救濟功能。
（六）關于房產登記行政賠償問題
《城市房屋權屬登記管理辦法》第37條規定：“因登記機關工作人員工作過失導致登記不當，致使權利人受到經濟損失的，登記機關對當事人的直接經濟損失負賠償責任。”因為我國目前沒有完整的房產登記錯誤發證的賠償制度，所以在實踐中，存在下面一些問題：
1、登記機關賠償的責任范圍
實踐中，對登記機關應否承擔賠償責任，以及賠償標準、范圍等的爭議較大。一種意見認為，登記行為不能引起賠償問題。因為登記行為更似一種服務行為，對這種只收取很少費用的服務行為卻要求登記機關承擔房產這樣巨額的不動產賠償責任是不公平的，對當事人的經濟損失可以通過民事方式解決。一種意見認為，登記行為對當事人的權益影響巨大，登記機關應當嚴格審查每一項登記申請，由于登記機關工作的疏忽給當事人造成損失自然應當賠償，違法行使權力必然要承擔責任。另外，有人主張登記機關對登記申請的審查是形式上的審查，對于申請人隱瞞真實情況導致的登記失誤，登記機關不應承擔賠償責任，有人主張登記機關有義務審核申請材料的真實性，審核不嚴應當負賠償責任。
我們認為，如果由于登記機關故意、過失或因疏忽大意導致登記錯誤，應對直接損害人負責賠償。如申請人提供的材料有明顯故意提供虛假材料或隱瞞真實情況的跡象，登記機關能夠發現而由于疏忽大意沒有發現，導致登記發證錯誤時，登記機關對真正權利人的直接損失，理應賠償。對申請人由于其存有主觀惡意則無需賠償。如登記機關已盡一切注意義務仍無法發現申請人的虛假或隱瞞情形的，則對于真正權利人的直接損失無須賠償，真正權利人的實際損失可通過其他途徑予以解決。
2、關于承擔賠償責任的順序問題
實踐中存在三種意見：（1）對當事人提出的行政賠償請求，登記機關應在先賠償全部損失后再向民事侵權行為人追償。（2）由被侵權人在行政賠償或民事賠償中選擇。（3）當事人先通過其他途徑求償，當窮盡其他求償手段仍無法得到賠償時，方可提起行政賠償之訴，由登記機關承擔賠償責任。
我們同意第三種意見。其合理因素在于，國家賠償制度是一種最終的救濟制度，只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權利的救濟時，才能通過國家賠償的方式取得賠償。由于當事人受侵害的權利只有一個，當他通過其他方式和途徑得到賠償時，就不能再通過國家賠償途徑向侵權的登記機關要求賠償，否則，就會出現對同一權利多次賠償的情況。
三、審理房產登記行政訴訟案件的對策和建議
（一）不斷提高對房產登記行政訴訟案件審判工作重要性的認識
隨著我國市場經濟的飛速發展，房產交易正成為我國新的經濟增長點，房產市場也在逐步走向成熟。公民權利意識和法制觀念不斷提高，對房產登記這種關系重大財產權屬的行政行為大都積極利用法律尋求自身權益的司法保障，房產登記行政案件呈快速上升的勢頭。但是，當前我國有關房產登記的一系列制度卻相對滯后，房產登記行政審判工作難度很大。因此，我們應認真對待每一件案件的審理工作，既要充分保護房產權利人的合法權益，也要公平界定登記機關的職責、義務，力爭法律效果和社會效果的高度統一。
（二）加快立法，建立和完善科學的房產登記制度
盡快制定和完善有關房產登記的法律、法規和規章，統一在實踐中存在的混亂，是解決當前的房產登記行政案件審理工作諸多問題的根本辦法。全國人大公布的《物權法草案》中，對不動產登記制度作出了基本的規定，如登記管轄、登記機構職責、異議登記與預告登記制度、登記過錯的賠償責任等，但是這些規定仍有許多不明確的地方，遠不能解決實踐中遇到的問題，亟待法律和規章的進一步細化。如登記機關的地位與設置程序、登記機關審查申請材料的范圍和程度、登記公告程序的完善、登記機關承擔賠償責任的標準和范圍等等。行政程序法的缺失也是造成房產登記行政訴訟案件諸多困惑的因素，期望這部基本行政法律能盡快出臺，為審理此類案件提供明確的法律依據。
（三）依法審理房產登記行政訴訟案件，充分發揮法院的審判職能
1、正確認識房產登記行為的性質，把握審理房產登記行政訴訟案件的規律。房產登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產登記行為的性質，才能進一步把握好審理房產登記行政訴訟案件的規律。
2、明確對房產登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務和權限理應高于登記機關。
3、注重保護行政管理相對方的合法權益。有些房產登記行政案件涉及不動產標的額很大，矛盾尖銳，處理不當，會影響社會穩定，對每一件這樣的案件都要從立法目的、法律原則精神、社會效果綜合考慮，真正使行政審判體現公正、公平。
4、正確處理行使審判職能與支持登記機關依法行政的矛盾。由于房產登記相關法律規定欠缺、抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免登記機關的結論與法院的認定存在不同。一方面，我們要堅決糾正登記機關的錯誤觀點，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權與行政權和諧統一。
（四）加強調研和指導，提高審判水平和質量
現行法律、法規對于房產登記方面的操作規范沒有作出具體的規定，在實踐中難以掌握。為此，上級法院要加強調查研究，有的放矢地對下級法院多進行一些業務指導和培訓，提高下級法院審判人員的業務素質和辦案能力。基層法院在實際操作中也要善于總結經驗，摸索方式方法，辦好房產登記行政訴訟案件。
