論文摘要：

人民調解又稱訴訟外調解，是指在人民調解委員會主持下，以國家法律、法規、規章和社會公德規范為依據，對民間糾紛雙方當事人進行調解、勸說，促使他們互相諒解、平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的活動，是一種具有典型中國特色的矛盾糾紛化解制度。運用人民調解化解糾紛不僅有利于矛盾的迅速解決，更有利于節省司法成本，然而由于現行人民調解協議效力的局限，導致人民調解制度的發展和實踐應用存在阻礙。《人民調解法》首次確立了人民調解協議的司法確認制度，一定程度上強化了人民調解的公信力及權威，扭轉了人民調解“軟錘子”的地位。同時，由于我國的人民調解制度司法確認制度處于摸索階段，制度設置仍有待完善，筆者擬以法條內容為基礎，對比域外非訴ADR制度，分析我國人民調解協議司法確認制度的啟動條件及法律后果，并就其立法完善及在實踐應用作一些探討。

2011年1月1日起生效的《人民調解法》第三十三條規定“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。”這表示我國首次以法條形式確立了人民調解協議的司法確認制度，一定程度上強化了人民調解的公信力及權威，為人民調解制度成為多元化矛盾糾紛化解機制中重要一環確立了理論基礎。同時由于我國的人民調解制度司法確認制度處于摸索階段，制度設置仍有待完善，筆者擬就人民調解協議司法確認制度的立法完善及在實踐應用作一些探討。

人民調解又稱訴訟外調解，是指在人民調解委員會主持下，以國家法律、法規、規章和社會公德規范為依據，對民間糾紛雙方當事人進行調解、勸說，促使他們互相諒解、平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的活動。人民調解是一種具有典型中國特色的矛盾糾紛化解制度，運用人民調解化解糾紛不僅有利于矛盾的迅速解決，更有利于節省司法成本。

理論基石：人民調解制度的縱向溯源

調解制度在我國有著悠久的歷史，幾乎歷代的法律史料中均有記載。其中《唐律》規定“鄉里訟事先由里正坊正調解之”[1]，更以成文法的形式確立了古代的民間調解制度，并將其列為普通民事糾紛的訴訟前置程序。在儒家文化主導社會思想的古代中國，“和為貴”、“厭訟”的傳統法律文化導致民間調解制度在糾紛解決中一直扮演著相當重要的角色。經過若干年的演化及發展，古代民間調解形成了“鄉治調解”、“宗族調解”和“鄰里親朋調解”多種形式并存的調解模式。[2]這些民間調解方式均有利于中華民族的凝聚，成為中華法系的優良傳統之一。

新中國成立后，由古代人民調解制度發展演化而來的人民調解制度作為構建多元化矛盾糾紛化解制度的重要一環得到了蓬勃的發展。1954年，政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》在全國范圍內統一了人民調解組織的性質、名稱、設置并規范了人民調解的任務、原則和活動方式，使人民調解進一步有法可依。經修訂的《憲法》更將人民調解制度正式引入憲法，其中第111條第2款規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”該條款從根本上確立了人民調解制度的理論基石。

實踐探索：我國人民調解制度的優勢及弊端

現代人民調解制度自確立以來，在化解民間糾紛，實現群眾自治和基層民主方面發揮了重要作用，成為化解人民內部矛盾的“第一道防線”。人民調解制度作為一項成本低廉、程序簡便的矛盾糾紛化解制度與訴訟相比還存在諸多優勢：

（一）人民調解制度是民主自治的體現。民事糾紛是關系社會成員內部之間權利義務關系的糾紛，意思自治是糾紛的處理民事糾紛的原則，司法也應尊重當事人的自主性，法院作為國家司法機構，不應當也不可能包攬解決社會上所有的糾紛。對社會成員間的一般民事沖突，應當盡可能地由社會內部機制加以化解。從這個意義上講，人民調解這一自治性糾紛解決機制較司法權的干預更有利于化解社會內部矛盾。

（二）人民調解制度是人們對公平正義的集中體現。基層人民調解委員會都是基層人民群眾直接行使選舉權利的結果，代表最廣大人民群眾的呼聲和意愿，是生活在群眾之間最具廣泛性、實踐性的代表。人民調解委員對于糾紛性質的認定，往往代表最樸素的善惡觀，是這一群體內最廣泛的意見，其調解結果也更具有扎實的、廣泛的群眾基礎。

（三）人民調解制度是糾紛解決方式多元化的發展趨勢。非訴訟糾紛解決方式在世界各地紛紛興起，現今中國社會關系主體日趨多元化，利益和沖突也日趨多元化，因而要求糾紛解決方式的多元化。而調解的價值就在于它不僅是多元化糾紛解決方式的一種，更是最經濟、最捷便的方式，人民調解通過對大量民間糾紛的調停，將矛盾就地化解在萌芽狀態，維護了正常的生產、生活秩序，并為大量的節省司法資源。

然而人民調解作為化解人民內部輕微矛盾的特殊制度，缺乏專業性指導和嚴密的流程，經過多年的司法實踐，現行人民調解的發展也暴露了種種弊端：

（一）現行制度中人民調解缺乏權威性及執行力。我國《民事訴訟法》第十六條規定“人民調解委員會依照法律規定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行；不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。”，該條款確立了人民調解“自愿”這一重要原則，自愿原則貫穿整個人民調解過程的始終，其中包括自愿提交調解、自愿達成調解協議、自愿履行調解協議。人民調解協議不同與訴訟調解達成的調解書，其僅僅具有契約性質，而不具有司法文書的權威性及執行力。因此，部分糾紛當事人僅僅將人民調解視為拖延履行義務的手段，而非旨在解決糾紛。人民調解協議形成后，當事人可以受其約束，主動履行；也可以不受其約束，拒絕履行，法律規定的救濟途徑也只是“向人民法院提起訴訟”。人民調解協議的頻頻失效制約了人民調解工作的開展，也在無形中造成了司法資源的極大浪費。

（二）現行制度中人民調解缺乏專業性的指導和監督。依據原人民調解委員會組織通則[3]的規定，人民調解委員往往在基層人民政府主持下，由居民代表推選或人民代表大會推選，這些人員兼職過多，無法專門從事人民調解工作，加之多數人民調解委員缺乏專業知識，往往無法熟練掌握法律法規、嚴格依照法律規范進行調解。人民調解中多采用樸素的善惡觀念及日常習慣來分析糾紛，這也就造成人民調解協議與訴訟調解協議相比缺乏適法性。我國民事訴訟法第十六條 “人民調解委員會調解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當予以糾正。”雖然規定了人民調解的司法監督體制，然而該條款并未明確司法監督的具體部門、形式以及流程，導致實踐中司法機關對人民調解的指導無法可依，可以說是當時立法的一項缺失。

如何在繼續發揮人民調解優勢的前提下，解決人民調解制度存在的弊端，一直是理論界研究的難題。<

制度完善：人民調解協議司法確認制度的建立

2002年11月，《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》創新的提出了人民調解協議司法審查[4]這一概念以緩解人民調解制度弊端引發的問題。《規定》在明確人民調解協議為民事合同性質的基礎上，賦予了守約方請求違約方履行人民調解協議內容的訴權，一定程度上強化了人民調解協議的權威，然而《規定》所確立的人民調解協議審查與真正意義的調解協議司法確認仍有差距。所謂人民調解協議的司法確認是指在人民調解組織的主持下，當事人達成了調解協議，并向法院申請司法確認，經人民審查，認為協議合法有效的出具法律文書確認其效力，并賦予于其強制執行的效力。[5]

2011年1月1日生效的《人民調解法》首次通過立法確立了我國的人民調解協議司法確認制度。《人民調解法》第三十三條具體規定“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”通過對法條的解讀，我們發現《人民調解法》確立的人民調解協議司法確認制度，延續了人民調解協議系民事契約這一原則，在此基礎上了協議雙方可以進一步對人民調解協議進行司法確認,使之具有強制執行力。人民調解協議司法確認制度的立法, 不僅是中國特色社會主義司法制度的重大創新，更填補了世界司法制度的空白,是我國在多元化矛盾糾紛化解機制探索過程中的又一巨大的成就。

《人民調解法》所建立的司法確認制度主要包含下列內容:

（一）賦予了人民調解協議法律約束力。《人民調解法》第三十一條規定“經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行”，明確了人民調解協議具有“法律約束力”，當事人“應當”按照約定履行，與以往民訴法中“不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。”的規定相比取消了定約人的反悔權，強化了人民調解協議的公信及權威,很大程度上避免了當事人惡意利用人民調解逃避義務,浪費司法資源。

（二）確立了經司法確認的人民調解協議具有強制執行力。《人民調解法》第三十三條第三款來規定對人民調解協議經司法確認后的效力“當事人可以向人法院申請司法確認、經確認的人民調解協議一方不履行時另一方有申請強制執行的權利。”這條規定是對人民調解性質的創新詮釋，是司法權對人民調解協議的創新保障。一旦經司法機關依法確認的人民調解協議，其性質即由私權范疇的民事契約上升到公權范疇的司法文書，從而具有強制執行力。人民調解協議司法確認制度，真正使人民調解正式成為一種具有約束效力的矛盾化解制度。

（三）細化了人民法院對人民調解的指導職能。在《人民調解法》實施前，人民法院與人民調解之間的關系是非常復雜與微妙的。民訴法第十六條確立了人民法院對人民調解的指導原則，《人民調解工作若干規定》第三十九條也規定：各級司法行政機關在指導工作中，應當加強與人民法院的協調和配合。然而在以往司法實踐中，人民法院對人民調解的指導往往因為無具體的程序及流程而無法取得好的效果，而通過人民調解協議司法確認的建立，人民法院可以通過對人民調解協議的司法確認，將對人民調解的指導職能落到實處。

當然，建立人民調解協議司法確認制度的積極并不止于上述三個方面。從司法能動性的角度上看，這也是司法機關以審判外的方式參與社會治理、對社會機制進行管理和促進，承擔社會責任的能動主義。[6]

他山之石：對比域外ADR制度看人民調解協議司法確認的完善

我國的人民調解協議司法確認制度是根據我國人民調解的現狀及特有國情所設立的一項創新型制度，作為一項新興的司法制度，如何博采眾長，便成了發展和完善的必經之路。

ADR（Alternative Dispute Resolution）是起源于美國的爭議解決的新方式，意為“解決爭議的替代方式”，或者翻譯為“非訴訟糾紛解決程序”，是指當事人借助第三方中介達成的自行協商和解的制度，ADR沒有復雜的程序，且不傷當事人之間的合作關系，符合市場經濟下的矛盾糾紛化解要求，被很多西方國家采用。現在國外流行的ADR方式主要有以下幾種：調解、調停、微型聽審、聘請一名專家（或稱專家裁定）、在法院協助下的ADR。筆者以與我國人民調解相類似的專家裁定ADR模式來對比兩者的不同。作為替代性糾紛解決機制，我國《人民調解法》確立的人民調解制度具有專家ADR的要素，但與域外ADR比較，有以下不同：

（一）從司法確認的啟動機制來看，我國的人民協議司法確認制度貫徹了人民調解“自愿”這一根本原則，采用被動確認制。體會《人民調解法》的立法意圖及條文規定，人民調解協議的司法確認只有在協議雙方當事人認為有必要向人民法院申請時，法院才被動啟動司法確認程序，而未規定法院的主動審查制度。域外專家ADR制則多邀請法官作為中立者，對整個調停過程進行專業的指導，并對達成的調解協議予以確認，直接賦予其強制執行力。英國ADR機制中，當事人雙方達成的調解協議，一方拒不履行時，另一方當事人即可向法院申請強制執行。挪威法律規定調解協議與判決具有同等法律效力，可強制執行等。與國外相比，我國人民調解協議司法確認制度在確認人民調解協議民事契約性質的基礎上，充分尊重了協議雙方的自主性，貫徹了人民內部矛盾人民化解的原則。然而，司法機構主動參與人民調解也有利于人民調解的公正、公信，有利于強化人民調解協議的合法及權威。筆者認為在今后司法實踐中，基層法院應主動發揮能動司法功能，提前介入人民調解，通過設置專門的人民調解指導機構、任命專職的指導法官，定期對人民調解員進行培訓，引導協議雙方司法確認等手段，履行《人民調解法》賦予基層法院的指導職責。

（二）從司法確認的啟動條件來看，我國采用的是限時共同申請制。《人民調解法》規定“雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認。”該法條確立了人民調解協議司法確認的兩大條件，一是協議雙方共同申請，二是應當自協議生效起三十日內申請。然而，在以往司法實踐中，人民調解協議最迫切需要司法確認是協議一方拒絕履行協議所約定義務的情況。而此時，違約方顯然已不愿認可人民調解協議，期限往往也早已超過法定的申請期限。對比英國ADR機制中，當事人雙方達成的調解協議，一方拒不履行時，另一方當事人即可向法院申請強制執行，我國《人民調解法》所確立的調解協議確認制度也并未能完全解決人民調解制度存在的弊端即人民調解“軟錘子”的地位。筆者認為在日后對《人民調解法》的完善過程中，應將現行的限時共同申請逐步演化為單方無限期申請，進一步放寬人民調解司法確認條件，因為人民調解協議作為協議雙方協商一致的結果，依法“具有法律效力”，雙方“應當履行”，即使一方提出司法確認的請求，法院仍應對其確認，只有如此才能從根本上扭轉人民調解“軟錘子”的形象，確認人民調解的公信及權威。

結語：

《人民調解法》中人民調解協議司法確認制度的立法, 是我國特色社會主義司法制度的重大創新，人民調解協議的司法確認有利于克服人民調解協議的效力局限，保障人民調解制度的應有功能，化解社會矛盾、節約司法資源、提高司法效率，最終從制度上建立健全我國訴調銜接的多元化矛盾糾紛解決機制。我國人民調解協議司法確認制度，堅持在自愿合法的基礎上解決糾紛，體現了對私權的尊重，尤其是對意思自治的尊重，符合中國傳統思想和法律文化，有利于人際關系的和諧與社會的和諧。作為司法機構，人民法院應有效利用人民調解協議司法確認這一制度,發揮司法能動性，積極以審判外的方式參與社會治理、承擔社會責任，履行對《人民調解法》賦予的指導職責

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國人民調解法解讀》，全國人大常委會法工委民法室編，中國法制出版社2010年，第9頁

[2]&nbsp; 江偉：《人民調解學概論》，法律出版社1994年版，第13頁

[3] 該規定為暫行規定，現已廢止

[4] 筆者認為該規定中人民調解協議的司法審查的設立，僅是對涉人民調解案件的審理提出規范性的指導意見，為完善人民調解與訴訟調解的對接確立的基礎，與真正意義的人民調解協議司法確認存在很大差異。

[5] 竇穎蓉：《人民調解協議訴前司法確認機制之探究—以定西法院為例》，《法律適用》，2008第1期。

[6] 范愉：《訴前調解與法院的社會責任——從司法社會化到司法能動主義》，《法律適用》2007年第6期。