1990年，我國行政訴訟法實施，“民告官”被認為是政府依法行政的一大標志。但是，在大量的行政訴訟中，行政機關負責人常以各種借口回避出庭，委托下屬或律師出庭應訴，老百姓常常“告官不見官”，行政訴訟發(fā)揮作用遇到了“瓶頸”。

2004年以來，江蘇省海安縣兩任縣長、206位行政機關負責人先后出庭應訴。最近5年，該縣行政機關負責人出庭應訴率100%。

行政機關負責人主動站上被告席

老百姓說，縣長出庭說明政府對老百姓的事很重視，即使輸了也服氣

3月22日，海安縣人民法院審判庭，海安縣城東大街的居民楊某坐在原告席上，對面被告席上坐的是縣住房和城鄉(xiāng)建設局主管拆遷的副局長錢義華。楊某因不服房屋拆遷行政裁決，將縣住房和城鄉(xiāng)建設局告上法庭。

“當官的坐在那里，這個官司才有看頭。”旁聽的居民老張說。

在海安，發(fā)生行政訴訟，政府行政部門負責人出庭應訴，已成為一種普遍現(xiàn)象。根據(jù)海安縣的規(guī)定，有“四種情形”，一把手必須出庭應訴：重大、群體性行政訴訟；行政賠償?shù)男姓V訟案件；行政機關當年在行政訴訟中敗訴的；行政案件比較多的行政機關。部門負責人出庭應訴次數(shù)一般不少于行政訴訟案件的一半。

時光倒流，2002年、2003年，海安行政訴訟共受案96件，卻無一例行政機關負責人出庭應訴。行政案件受案難、審理難、執(zhí)行難，上訴率、申訴率、信訪率居高不下。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？海安人民法院曾就此進行過調(diào)研，了解到，行政機關負責人普遍存在“三怕”心理：怕當被告、怕出庭應訴、怕敗訴。而老百姓則不愿告、不敢告、不會告。

行政機關負責人出庭參加訴訟，既可體現(xiàn)法律面前人人平等的法治原則，也有利于推動依法行政。“這對行政部門負責人利大于弊。通過出庭應訴，他們可以提高法治意識，及時了解本部門依法行政狀況，及時查找工作漏洞，傾聽群眾的意見，增強群眾的信任感，有助于減少違法行政。”海安縣人民法院院長王平說。

2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》和江蘇省《法治江蘇建設綱要》先后出臺。在海安縣人民法院負責人眼里，這兩個“綱要”為行政審判突破“瓶頸”提供了前所未有的良好氛圍。海安縣人民法院向縣政府提交了司法建議書主張將行政機關負責人出庭應訴列入業(yè)績考核，強力推動行政機關負責人出庭應訴。

法院的司法建議得到了縣委、縣政府的重視和支持。時任海安縣縣長、現(xiàn)任縣委書記的章樹山認為，這個司法建議好，可以推動“一把手”學法、知法。他說：“老百姓不找縣長找院長，標志著社會的進步。”2004年10月，海安縣委下發(fā)《法治海安建設實施綱要》，將行政首長出庭應訴制度作為法治海安建設活動的一項重要考核內(nèi)容。

第一個代表政府站上被告席的，正是章樹山。2004年7月16日，海安法庭開庭審理行政許可法實施以來第一起涉及行政許可的案件。原告是一對農(nóng)民夫婦，因不服縣人民政府建設用地行政許可，將縣政府告上法庭，章樹山毫不猶豫地坐在了法庭的被告席上。坐在原告席上的居民張某想不到與他對簿公堂的居然是一縣之長。張某說，縣長親自來，說明政府對老百姓的事很重視，這個態(tài)度很好。給了我們據(jù)理力爭、平等對話的機會，即使輸了也服氣。

從“民告官不見官”到“官民平等對簿公堂”

行政官員出庭應訴是官民共同接受普法教育的最佳路徑

縣長親自出庭，展現(xiàn)了海安政府敢于負責任的形象，對推進行政機關負責人出庭應訴制度有標桿式的示范意義。在章樹山出庭的當年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機關分管負責人出庭應訴，海安行政訴訟實現(xiàn)了從“民告官不見官”到“官民平等對簿公堂”的歷史性突破。

出庭應訴成制度，一任接著一任干。“出庭就是最重要的公務！”這是全國人大代表、海安縣縣長單曉鳴對全縣行政機關負責人的要求。

2007年5月，海安縣海安鎮(zhèn)鳳山村95歲老人謝安（化名）因老家280多平方米宅基地權屬糾紛，與大兒媳婦趙某鬧得不可開交，于是將海安縣人民政府告上法院，要求撤銷縣政府頒發(fā)給第三人趙某的集體土地使用權證。

5月14日，到任僅半年時間的單曉鳴出庭應訴。第一次出庭應訴，單曉鳴心中多少有點緊張，光是看案卷和準備答辯詞就花了不少精力。庭審中，單曉鳴答辯、舉證，耐心聽取情緒激動的原告的意見，并對老人與兒媳之間的矛盾進行協(xié)調(diào)，爭取能和解該案。在原告堅持要起訴的情況下，法院認為政府頒證位置明確、面積準確、程序合法，判決駁回原告的訴訟請求。庭審后，單曉鳴主動與謝老太的次子崔某進行面對面的交流。崔某表示雖然官司敗了，但并沒有怨言，還表示回家后要善待老母親，盡量緩和家庭矛盾，讓母親安度晚年。

“九旬老人起訴縣政府，女縣長出庭應訴”，該案入選2007江蘇依法行政十大新聞。“不怕民告官，就怕民鬧官。當被告并不可怕，怕的是不敢當被告。我們行政機關負責人不僅要敢于站上被告席，還要敢于出聲，積極主動地表達行政機關的立場，起到解釋、宣傳、溝通、協(xié)調(diào)的作用。行政官員出庭應訴是官民共同接受普法教育的最佳路徑。”單曉鳴說。

在縣長的帶動下，越來越多的行政負責人在庭審中不再靜坐聽審，而是直接參加辯論和矛盾化解，國土局、建設局、工商局等行政機關的負責人，不但有案必到，還到庭必辯，成為小有名氣的訴訟辯手和協(xié)調(diào)高手。

2003年以前，被告行政機關的敗訴率往往高達30%以上，一些執(zhí)法問題長期得不到糾正，行政機關屢屢在同一問題上重復敗訴。行政負責人出庭應訴制度得到推行后，一次訴訟就能發(fā)現(xiàn)和糾正幾個錯誤，一次庭審就能實現(xiàn)一次重大進步，行政機關直接敗訴率明顯下降，近兩年來已降至5%以下。

2004年，海安法院受理的行政案件數(shù)量為32件，2009年為69件。行政部門負責人出庭應訴，使司法公信和權威得到群眾更廣泛的認同，在行政案件數(shù)量增多的同時，原告的服判息訴率卻不斷提升，近4年來更是實現(xiàn)了零申訴、零上訪。

出庭應訴進入績效考核

每有一起行政機關負責人未出庭應訴的，扣減該部門年度綜合考核分1分

如今，在海安，行政機關負責人出庭應訴率與行政部門全體公務員利益掛鉤。

2010年3月，海安縣委、縣政府出臺《2010年度目標績效考核辦法》，被告行政單位負責人出庭情況與所在部門全體人員年終考核獎掛鉤。行政訴訟中每有一起行政機關負責人未出庭應訴的，扣減該部門年度綜合考核分1分，并納入整體考核，與部門工作人員獎金和津貼發(fā)放掛鉤。這一舉措將行政首長出庭應訴制度建設，大大向前推進了一步。

2010年底，海安建立了行政機關負責人出庭應訴百分評定制度。承辦法官給行政部門負責人“打分”，從庭前準備、庭審表現(xiàn)、參與協(xié)調(diào)等方面進行評定，評定結果定期反饋，由監(jiān)督機構及時通報并將其納入法治政府建設的工作考核之中。縣里還建立案件審后評析制度，針對敗訴案件分析具體原因，追究相關人員的責任，并將這種追究細化到年終考核中，不斷加大考核權重。

行政機關負責人出庭應訴，給依法行政帶來顯著效果。

行政部門的負責人法治意識明顯增強。近日，江蘇海通電器有限公司與海安縣人力資源和社會保障局、第三人夏某工傷行政確認一案在海安法院大法庭開庭。人力資源和社會保障局局長李如生出庭應訴。李如生不僅在法庭上發(fā)聲，還大量運用“法言法語”。該局工傷保險科科長唐義宏說：“局長出庭應訴，對我們來說就是活生生的法制教育課，既普及了法律知識，更激發(fā)了我們學法、用法的熱情。”

更大的進步還體現(xiàn)在各行政部門的制度創(chuàng)新上。

海安縣國土局在法院行政庭的指導下，創(chuàng)設了行政訴訟案件“一案一總結”制度。對每一期行政訴訟案件認真分析，查找依法行政工作的薄弱環(huán)節(jié)，總結經(jīng)驗教訓，切實整改。

海安縣工商行政管理局在2010年全面推行了“訴前銜接”工作機制。在行政處罰案件調(diào)查基本終結、相關法律文書尚未發(fā)出前，由辦案單位提出，邀請法院、法制辦、部分律師事務所等相關人員到執(zhí)法工作一線進行現(xiàn)場指導，對案件進行綜合“會診”。此舉進一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為，減少和避免了行政爭議。

“行政負責人出庭應訴的過程，也是做群眾工作的過程。 ‘官’與‘民’面對面地溝通，更容易發(fā)現(xiàn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)和群眾不滿意的地方，更能在群眾所‘急’上下功夫，所‘怨’上改作風，所‘盼’上得人心。司法裁判成為具體官民糾紛的‘終點站’，大大促進了社會矛盾的化解。”海安縣委常委、政法委書記焦廣琪說。

在一起行政案件中，海安縣某新建小區(qū)吳衛(wèi)紅等35名業(yè)主不惜重金從北京高價聘請律師，將海安縣建設局告上法庭，要求撤銷建設局重新頒發(fā)給開發(fā)商的建設工程規(guī)劃許可證。出庭應訴的是建設局局長周道，對原告提出的分批行政許可公示不到位的問題，他承諾將組織整改，與原告達成補償協(xié)議，促成原告當庭撤訴，使一起群體性糾紛得以妥善化解。

在大規(guī)模的城市化建設中，海安縣近年來每年拆遷近百萬平方米，動遷近萬戶人家，卻沒發(fā)生過一起大規(guī)模的上訪事件。今年地方兩會期間，海安縣無人越級上訪。“近年來，海安群眾對政府的滿意率一直很高，這與政府各職能部門依法行政、公正執(zhí)法有著密切關系。”章樹山說。