執行救助是在民事執行過程中，確因客觀原因，申請執行人的債權尚未實現，且其生活又特別困難時，由法院提供一定物質幫助的救濟行為。它受到中央和最高人民法院的熱切關注。但是，國家層面的統一制度尚未形成。目前的執行救助主要是各地各級地方法院試點，實踐的產物，可謂五彩繽紛，神態各異。為了切實保障申請執行人生存權，實現社會和諧，長治久安，亟需構建統一、明確的執行救助國家制度。近年以來的司法實踐，為該項制度的構建，廓清了理論基礎和價值目標。在此基點上，分析目前執行救助存在的問題，歸納共通的救助范圍、對象、程序和具體措施，乃是構建我國統一執行救助制度的理想途徑。

一、執行救助的基本內涵與特征

執行救助，是指在民事案件執行過程中，因客觀原因，申請執行人債權尚未實現，且生活又確有困難時，由人民法院給予適當物質幫助的救濟行為。由此概念可見，執行救助具有如下表征:第一，性質上，執行救助是臨時性、應急性、一次性的司法救助。是故，申請執行人在同一個案件中只能申請一次；第二，目的上，執行救助并非人民法院替代被執行人履行債務，而是為執行過程中“特別困難”的申請執行人提供的臨時性幫助；第三，原因上，執行救助主要是針對因遭受侵害而不能維持當地最低生活標準，或因部分或全部喪失勞動能力、缺乏必要的生活及醫療費用、生活難以維持，或因受害致死給家庭生活造成巨大困難的，且申請執行人的債權因客觀原因未能實現的情形；第四，主體上，執行救助是由人民法院實施的救助行為；第五，對象上執行，救助的對象是已進入執行程序，債權尚未實現，且生活嚴重困難而急需救助的申請執行人。

對全國集中清理執行積案活動檢查驗收的結果表明，全國各省、自治區、直轄市以及絕大部分地市及縣、區均有效開展了執行救助活動，并就建立執行救助發布了專門文件。但是，全國性，統一、明確的執行救助制度尚未建立。近幾年關于執行救助的討論和實踐探索，為執行救助的國家制度化，逐步廓清了理論基礎，明確了價值目標。

二、執行救助制度的理論基礎與價值目標

執行救助是立足于社會福利觀、利益均衡、風險分擔及回應型法等理論基礎上的制度化追求。它體現了現代文明國家視域下的社會福利觀念，是對公民生存權進行優先保障的利益平衡機制；是對社會風險進行分擔與均衡的非常規形態；是對和諧社會大背景下公民需求的合理回應與理性滿足；是“司法人本思想”的具體表現，體現了司法的人本關懷。

（一）理論基礎

1.社會福利觀

社會福利，是一個需要從不同層次，不同維度進行理解的復雜概念，在不同時代、不同國家、不同學者中，這一概念也有差別。 在此，筆者對之持廣義理解，將它視為公共政策或社會政策視角中的概念。即認為，凡與國家運用財政所支付的“公共”或“社會”計劃有關的都屬于社會福利，包括各種社會救助、津貼補助、社會保險、公共衛生、社會關懷服務等。它是社會中所有成員的福利總和，但又非簡單相加，而是結構和價值的整合。羅爾斯指出，社會福利的質量是由社會中處境最差的人決定的。只有在最差的人之處境得以改善，社會福利才會整體性增加。帕累托則為社會福利制定了這樣一個標準：當群體中一名或更多成員的處境被改善，而無一名成員的處境被惡化時，社會福利就增進了。申言之，為了增加社會福利，就需要制定公共政策，保障公民個人，尤其是那些身處危困之中的弱者福利的最大化實現。因此，由國家對特殊困難的申請執行人提供一定的幫助，以實現社會福利的基本均衡和福利總量的持續增加就十分必要。

社會福利觀是同私人福利觀相對立的觀念，它發源于理性神話的破滅，以法律最終確立了對“弱而愚的人”關切而形成；它要求尊重當事人的地位，給予“弱而愚的人”特殊關切和保障。執行救助，恰是通過對難以借助法院執行實現其生效債權，且生活特別危困的弱者進行救助的策略。它與現代社會福利觀的基本要求和核心理念形成一致，為社會發展增加了和諧因子。正是因此，重視貧困群體的權利訴求，增進他們的利益需要，并隨著社會財富的積累而不斷建構和完善對弱勢階層及其貧困群體的反哺機制，已經被證明是人類社會和諧穩定發展的不二法門。

2.利益平衡理論

利益平衡理論興起于歐洲大陸利益法學理論運動。在利益法學者的觀念中，利益平衡是解決各種利益沖突的原則和原理。它意味著，在相互沖突的社會群體中的一方利益應當優于另一方的利益，或者沖突的雙方應當服從第三方利益或整個社會的利益”；為了進行利益衡量，法官應當認識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天平上對它們進行比較，以便根據某種社會標準去確保其中最為重要的利益的優先地位，最終達到最為可欲的平衡。

利益均衡理論在執行救助制度中體現在兩個層面。第一個層面，是利益主體之間的競爭和平衡。這涉及執行申請人和被申請人之間，以及執行申請人與其他社會成員之間的競爭與均衡問題。對于每個社會成員而言，利用國家或社會資源的可能性和現實性應該是同等的，但是基于不同的情形，相異的原因，每個成員實際獲取和利用資源應該有所不同。對于執行程序中的當事人是否應予平等保護問題，可謂見仁見智。盡管有學者主張法律面前人人平等，提倡“執行當事人平等主義”，但是，不能否認，保護債權是執行程序之目的，在保障被執行人基本生活的前提下，債權人應受優先保護。所以，“執行當事人實際不平等”。對于被申請執行人而言，執行救助不予適用，除了慮及民事訴訟法對被執行人已“極盡關照” 外，主要是為防止個人規避責任或轉移風險，防范新的社會矛盾。所以，執行救濟的對象需要限定為申請執行人。這正是，對申請執行人與被執行人進行利益衡量的結果。同時，救助對象限定為申請執行人，自然也就意味著，對申請人與其他社會成員之間的利益衡量。因為國家財政資源來自公民個體，每位個體也享有平等獲取和使用的機會。正常情況下，這是理所當然。但是，當特定個體在受到生存威脅而憑借自身的力量難以擺脫危急時，國家資源（社會福利）就有必要向其傾斜，給予其適當幫助，以平衡該個體與其他社會成員之間的利益。

第二個層面是，利益（權益）之間的競爭與平衡。這涉及申請執行人的生存權、債權與被執行人的生存權之間的沖突與平衡。在現代執行理論中，學者們比較關注申請執行人的債權與被執行人的生存權，并普遍認為“生存權高于債權”。但是我國現行民事訴訟法第219和220條之規定卻僅僅體現對被執行人的“特殊照顧”。該二規定對被執行人的勞動收入和財產進行了限制。即指，即便被執行人的義務尚未履行或者尚未履行完畢，法院仍應為其自身及其家屬保留生活必需費用和必需物品 。這體現了被執行人生存權 高于申請人債權的理念。但是，反觀申請執行人，卻沒有體現其生存權高于債權理念的規定。法律在保護被執行人和申請執行人生存權上失去了平衡，給人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的執行救助制度，切實保障申請執行人的基本生存。

3.回應型法理論

諾內特和塞爾茲尼克將法律現象劃分為三種類型：壓制型法、自治型法、回應型法，分別指，作為壓制型權力的工具的法律、作為能夠控制壓制并維護自己的完整性的一種特別制度的法律、作為回應各種社會需要之愿望的便利工具的法律。回應型法實際上調和了自然法與實證法的矛盾，以兼顧秩序統治與公平正義。回應型法更為注重公共目的之實現，是對現實問題的回應，并且是“能夠超出形式上的規則性和程序上的公平而邁向實質正義的法律體系”，能夠緩解法律“權威被侵蝕，其正統性受到普遍懷疑；缺少合意削弱了眾所公認的道德的有效性”等危機。回應型法理論的重要意義在于，對整個法律體系而言，它意味著法律體系的自我修復，這種自覺修正的動力不在于別的東西，而源于公眾的需求。由于現有法律體系不健全，導致申請執行人的生存權無以保障。執行救助，是公共政策對申請執行人生存權與債權，持續、深入關注的結果，它不僅強化了公眾對法律的尊重與認同，也更新著整個法律體系，使其臻于至善。

4.風險分擔理論

風險分擔，又稱風險均沾，其主要包括風險分攤說和社會保險說。按照該理論，公民賴以共同生活的社會環境所伴生的風險是一定的，每位公民遭遇并承擔風險的幾率不是與財富、聲名等直接相關，它取決于公民參與社會活動的廣度和深度。訴訟乃是每位公民可能遭遇的社會風險，執行風險亦是社會風險在執行階段的延伸。當某個公民遭受這種風險時，一定意義上也是在替其他社會成員承擔，正是如此其他社會成員才可以幸免于難。這與霍金，“凡一個人主張一個權利，實在就是為一切享有此項權利的他人——在同一法律系統下的現在和將來的任何人——主張他們的權利”的言論，原理相通。現代社會為了避免這種風險過于集中而使特定群體陷于危困，普遍通過社會保險的方式對之進行轉嫁和均攤。其主要方式就是通過政府的公用稅收，埋付保險。沿此思路，執行救助，就是政府借助救濟特別困難的執行申請人，進行風險分擔與均衡的正當政策。

（二）價值目標

執行救助主要有兩個方面的價值。一方面是：扶貧濟困，趨近實質公平正義，消融社會矛盾。第一，執行救助不僅使確有困難的申請人得以維續基本生活，而且緩解了申請人與法院之間的緊張關系，安撫了申請人對執行機構，甚至是對社會的不滿情緒。第二，執行救助在不損害他人利益的前提下，使社會弱勢群體的基本生存權、生命權、健康權得到保障，是一種特殊的司法保護手段，也是一種利益平衡機制，它使社會更趨于實質公平，更接近實質正義。這在一定程度上消融了社會矛盾。

另一方面是：為弱勢申請人救急，彰顯司法的人本關懷，防止產生新的社會矛盾。執行申請人一般均屬弱勢群體，他們不僅在經濟上處于弱勢地位，更為突出的是，在政治與法律上，常被“邊緣化” 。因此，他們往往采取非理性的方需要幫助的人，其他人只能暫緩。”但是，“沒有立法，給誰不給誰，沒有一個統一標準，只能誰的哭聲大，就給誰多一點，在事實上造成了新的不公平。”此外，適用的案件范圍和類型不明確，也會引發申請執行人心理預期的混亂乃至非理性提升。

（三）執行救助基金的發放標準不一，程序混亂

實踐中各個法院發放救助金的標準普遍不高，且各有不同。多數法院救助金額在5000元以下，并且設置了標的額比例與金額上限兩道標準。這體現了執行救助“臨時性救急措施”的特征。依我國經濟社會發展現狀，5000元一般可以幫助申請執行人在一定時期內維持正常生活。但各地的經濟社會發展不均衡，只以執行救助金的絕對數額為標準，“一刀切”的做法絕不可取。目前，法院系統對執行救助額度和發放標準尚未形成統一意見，這也成為阻礙執行救助工作廣泛深入開展的一大難題。

（四）資金來源單一，管理混亂

資金不足是執行救助基金制度發展的又一障礙，也是理論與實踐特別關注的一個問題。資金不足的重要原因是，來源單一，且數量有限。從全國目前總體情況來看，救助基金主要來源于政府的專項撥款。受制于地方財政的不均衡等因素，法院推進執行救助嚴重缺乏動力。所以，積極拓展救助基金的獲取渠道至關重要。當下，部分法院努力爭取社會捐助的做法，實為明智之舉。但是，由于統一的制度尚未確立，各地各級法院的做法可謂五花八門，有悖國家行為的嚴肅性，也有損制度的莊重性。同時，執行救助基金的管理也是大問題。目前，基金管理既不講策略，也無程序規制，混亂不堪。這可能滋生腐敗，引發新的社會矛盾，損害社會公平與正義。

（五）惡意騙取救助的懲戒機制缺失

“放棄或忽視懲罰性公正，這種做法本身就是不公正，而且等于一種分配上的不公正，因為如果不以公正的暴力去對抗不正義的暴力，不去懲罰各種為惡，就意味著縱容不正義的暴力和幫助做惡，也就等于允許惡人謀取不成比例的利益和傷害好人”。為防止惡意騙取執行救助，就必須設定相應的懲戒機制。試點中，各地普遍存在“依照有關法律規定予以處罰”的粗糙規定。但是，到底該依據何法律規定，則因指向不明而流于形式。另外，為防止執行申請人過分依賴法院，提升整體執行效率，還需要建立相應的追償機制。

四、統一執行救助制度的構建

（一）執行救助的決定與實施主體

結合實踐，筆者以為采取執行救助決定權和執行救助金發放權相分離的二元分立模式最為合理。即指，法院負責審查執行救助申請并作出決定；民政部門或非政府社會組織負責發放救助金。理由是：首先，法院最為熟悉案情和當事人基本情況，具有審查和決定救助申請的便利條件。其次，相較于專職司法，略顯呆板，缺乏生氣的法院而言，這些部門或組織，功能多元，活動范圍廣泛，活動方式更為生動，更具活力。因此，他們更富有參與社會管理活動的熱情；他們的參與不僅有利于相關政策與制度的傳播、推廣，更有利于通過富有熱情和親和性的活動營造社會和諧。最后，權利的分離與分立有利于監督與制約。權力的分離保證資金的安全, 也可使機構之間相互監督；同時，讓民眾清楚資金的性質、來源以及法院的職能定位。

（二）適用執行救助的案件范圍

縱觀試點的總體情況，執行救助的案件范圍，大體可歸納為如下幾類：一是刑事附帶民事案件。此類案件進行救助的前提是，被告人缺乏賠償能力且被害人亟需救助；二是事故類案件。如道路交通、工傷、醫療事故或其他人身損害賠償案件；三是追索特殊債權的案件。如追索贍養費、扶養費、撫育費或撫恤金、養老金、社會保險金案件；四是其他案件。

（三）執行救助基金的發放標準與程序

對于執行救助金的發放標準，筆者贊同設置執行標的額比例與金額上限兩道標準。具體講，“在執行標的金額的5%－20%之間，最低為當地1個月的最低生活保障費，最高不超過24個月”。

在發放救助基金的程序上。首先，申請執行人提交書面申請并提交生效法律文書、身份證明、戶口本、當地政府的派出機構或辦事處、村委會出具的證明其生活特困的證明。其次，由本案執行負責人對申請人的條件進行初步審查后交由人民法院分管執行工作的副院長審核并提交專門的機構集體討論決定。最后，符合條件的，由法院內設的執行救助辦公室核定救助金額并書面通知民政部門或選定的非政府組織從救助基金專用賬戶中支付救助金。

（四）執行救助資金來源與管理

結合當前各地法院的試點工作情況，筆者主張執行救助基金可以由以下幾方面組成:一是地方財政預算。二是訴訟費。筆者以為，可以從訴訟費和執行費中提取一定比例來補充執行救助資金。比如浙江蕭山法院〈司法救助專項資金使用管理辦法〉（試行）的實施意見》中規定司法救助基金為100 萬元， 資金來源主要是區財政安排以及在財政中的法院訴訟費。三是執行罰金。依據現行民事訴訟法的規定，人民法院對單位和個人可處罰金。可以考慮，將收取的罰金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取這一做法，如永康市人民法院從每年追繳的罰金中以20%的比例提取用于補充執行救助基金。銀川市兩級法院每年從法院罰沒款中提取10%—15%納入救助專項基金，專戶存放，專款專用。 四是社會與慈善捐款。實踐中，法院救助基金中很大一部分來自于社會捐款。社會團體、組織、企事業單位和個人的捐款是救助資金的一個重要來源。五是其他來源。比如，陜西省西安市長安區法院、檢察院、公安局、民政局共同簽署了文件，在交通肇事案件中，民政部門可以作為附帶民事訴訟原告人為維護“無名氏”權益提起訴訟。“無名氏”死者的賠償金由民政局單設會計科目保管，并建立財務賬冊。賠償金保存5年后無人認領的，可轉入社會救濟基金賬戶。

關于執行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高級人民法院民事執行案件司法救助實施辦法(試行)》中規定，救助基金由法院管理。石門人民政府在《特困對象案件執行救助基金管理暫行辦法》規定，由縣政府成立特困對象案件執行救助基金領導小組，由常務副縣長任組長。《永安市特困群體實行執行救助實施辦法》規定，執行救助基金由民政部門管理。 筆者以為，執行救助基金由民政部門或非政府組織來管理更為合適。理由是：首先，其精力和能力可以充分保證基金管理。其次，這也權利分離與分立的需要。最后，有利于監督，有利于保障執行救助的合理有序進行。

（五）惡意騙取救助的懲戒機制

實踐中，一定會有一些投機者，極盡所能，惡意騙取執行救助。所以，設置相應的懲戒機制尤為必要。筆者以為，對于惡意騙取執行救助金者，可設置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可將惡意騙取行為納入妨害民事訴訟行為體系，對其處以罰款和拘留。刑事方面，對于情節、手法、影響較為嚴重、惡劣者，可以依照詐騙罪來處理。

另外，可以設立執行救助基金追償制度。如若日后，申請人的債權得以實現，就應該從其債權中劃分等于其所獲執行救助金的款項，返歸和補充執行救助基金。這樣，既可以保障救助基金源源不斷，又可以防止申請執行人產生依賴，提高執行效率。

在當前形勢下，執行救助制度的建立將是一個篩選，整理和論證的艱難過程，但無論如何，通過修訂民事訴訟法或者單獨制定司法解釋，構建國家層面的統一執行救助制度乃是大勢所趨，它必將為我國和諧社會的構建增色添彩。