暫予監外執行是指對于被處有期徒刑或者拘役刑的罪犯，由于符合法定情形，決定暫不收監或者收監以后又決定改為暫時監外服刑，由公安機關執行并由基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督。暫予監外執行制度是我國一項重要刑罰執行制度，其設立體現了我國懲罰罪犯與改造罪犯相結合的刑事政策，既體現了法律的嚴重性，又體現了人道主義精神，有利于對罪犯的教育、感化、挽救。但是，在司法實踐中，由于種種原因，監外執行暴露出了諸如虛管、漏管、脫管和失控等問題，甚至出現罪犯重新犯罪的情形，仍有進一步完善之必要。

一、暫予監外執行制度的立法初衷

刑事訴訟法第214條明確規定，被判處有期徒刑或拘役的罪犯，滿足下列情形之一的，可以暫予監外執行：有嚴重疾病需要保外就醫且暫予監外執行不致危害社會或自傷自殘；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；生活不能自理，適用監外執行不致危害社會的。

立法者設立監外執行制度的理由可以概括為如下幾個方面：

1、行刑的人道性。在理論上,我國設立監外執行制度主要是基于對罪犯的人文主義關懷,也是刑罰人道主義的立法彰顯。陳興良教授指出,刑罰人道主義已經成為歷史發展的必然趨勢和國際社會的共識,也是衡量刑罰文明程度的一個倫理標準。刑法中的最根本、也是最重要的要求可以歸結為如下命題，即犯罪人也是人。在創制和執行刑罰方面，考慮人道性是聯合國有關國際公約的明確規定。對患有嚴重疾病需要保外就醫的罪犯，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的罪犯，生活不能自理的罪犯適用暫予監外執行，體現了“行刑權讓渡于生命權、健康權”的現代法治理念和刑罰的感化功能，喚起罪犯對執行刑罰的認同感和積極性，待罪犯恢復受刑能力時，能夠更好地接受教育改造，從而實現刑罰的特殊預防目的。

2、行刑方式的靈活性。對被判處監禁刑的罪犯代之以非監禁的方式執行，在堅持刑罰的強制性、嚴厲性的前提下，承認刑罰執行過程的客觀性、復雜性和漸進性。通過對監外罪犯進行教育改造，實現刑罰目的報應與特殊預防的辯證統一，在確保不致危害社會的前提下體現原則性與靈活性相結合，有利于對罪犯的教育、感化、挽救。且以監外替代監內執行刑罰，將一部分不致再危害社會且需要就醫、待產、哺乳及特殊護理的罪犯放到監外，有利于減輕監管壓力，節約有限的司法資源。

3、行刑制度的政策性。我國一貫堅持專門機關與群眾路線相結合的刑事政策，該政策是在同犯罪分子作斗爭的長期司法實踐中形成的經驗總結，而且已經被實踐反復證明是行之有效的。因法定情形而被暫予監外執行的罪犯，雖然沒有被關押執行刑罰，但通過執行機關的嚴格管理監督和基層組織或者罪犯的原所在單位的協助監督，貫徹專門機關與群眾路線相結合的刑事政策，在體現司法人文關懷的同時，可以確保被暫予監外執行的罪犯不致危害社會，并能夠實現關押執行刑罰所要追求的教育改造功能。

二、暫予監外執行制度執行中存在的主要問題

暫予監外執行制度作為一種行刑方式的變更制度，雖然在一定程度上顯示了行刑方式的靈活性和人道性，但從司法實踐來看，也同時存在著諸如虛管、漏管、脫管和失控等問題，甚至出現罪犯重新犯罪的情形。

（一）脫、漏管現象比較嚴重

1、交管脫節導致失控。監外執行罪犯的決定機關對判決書、執行通知書和暫予監外執行的審批表副本等法律文書的送達不及時、不到位或不齊備，導致執行機關不能及時掌握情況予以監管，造成對監外執行罪犯脫管、漏管。

2、執行機關對監外執行罪犯的掌握情況不詳。一部分監外執行罪犯未主動及時到公安機關報到。對未及時報到的監外執行罪犯，有的基層派出所也沒有按照有關法律規定積極尋找或通知有關單位負責尋找，致使這部份監外執行罪犯無拘無束成為社會上的“自由身”。

3、執行程序不到位，監管不嚴。公安機關對于未經批準而擅自離開所在地域的監外執行罪犯，未按有關法律規定扣除其違規外出期間的執行期或考驗期，致使此類監外罪犯的刑罰未能得到真正有效的執行。

（二）病殘鑒定行為缺乏有效監督與制約

刑事訴訟法規定保外就醫應由省級人民政府指定的醫院開具證明文件，依照法律規定的程序審批。這一規定只是要求鑒定的醫院應當具有相應資質，但對于過程如何監督、出具虛假證明應承擔的法律責任等，缺乏具有可操作性的明確規定。在司法實踐中，僅憑醫生的一紙診斷證明或醫囑建議，很難對罪犯患有何種疾病或殘疾、病殘至何種程度、生活是否真正難以自理等病殘原因及其特征進行判斷。

《刑事訴訟法》第216條規定，“暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當及時收監”。由此可以看出，行刑方式變更的暫時性，是暫予監外執行制度最顯著的特征。但實踐中未及時收監的情形時有存在：保外就醫的罪犯疾病痊愈或者病情基本好轉的，因懷孕或者正在哺乳自己嬰兒而被暫予監外執行的罪犯終止妊娠或嬰兒已滿一周歲的，因生活不能自理而被暫予監外執行的罪犯已恢復生活自理能力的，以及罪犯有違背暫予監外執行有關規定的嚴重違法行為，等等。因相關法律、法規并沒有明確應由哪個機關負責組織鑒定以及何時進行鑒定，特別是家居外省、自治區、直轄市的罪犯回原住地保外就醫的，由當地的縣級以上醫院證明其病殘是否好轉。如果只是由罪犯本人或其家屬自行去找相關醫生進行診斷，進行虛假鑒定的機會就更大。

（三）監督管理職責不明確

1、取保人的職責不明確。《罪犯保外就醫執行辦法》第七條規定：“取保人應當具備管束和教育保外就醫罪犯的能力，并有一定的經濟條件。”這僅僅是取保人應具備的資格條件。至于具備這種資格的取保人平時應如何管束和教育保外就醫犯，則缺乏具體而明確的規定。因監管職責不明確，自然也就談不上監管措施的落實。目前的實際狀況是，取保人只要將被保人領回，就算完成了取保任務。至于被保人平時干些什么，則很少過問。

2、作為行刑主體的公安機關，其職責也不夠明確。《罪犯保外就醫執行辦法》第十四條規定：“保外就醫罪犯，由所在地公安機關負責日常性監督考察”。至于“日常性監督考察”的具體內容，則缺乏具體明確的規定。目前的實際狀況是，只要是被保人不離開居住地到本縣、市以外的地方，公安機關就不過問。

3、協助監督單位的職責不明確。基層組織或者罪犯原所在單位究竟如何協助，具體職責是什么，缺乏明確規定。目前的實際狀況是，人們普遍對這項工作觀念淡漠，不感興趣。有的保外就醫犯到外地很長時間，基層組織明明知道，卻不管不問。由于監管職責不夠明確，有的雖然明確但不落實，致使暫予監外執行犯名為罪犯，實則如刑滿釋放一樣，無任何約束。有的外出經商，長期不歸；有的病情明顯好轉，甚至痊愈，也不收監；有的甚至重新犯罪。

三、對完善暫予監外執行制度的幾點建議

（一）完善監外執行程序，確保罪犯交付執行到位

1、目前，監外監外執行除了如何交付這個程序環節不夠具體外，其余比較明確，從判決、裁定的送達，到指定單位執行，從接受罪犯應告知的規定，到監外執行期滿的宣布解除，均有具體規定，其中的每一個法定程序都有它應有的作用，不可隨意缺漏。有關部門只有嚴格按程序執行，才能使監外罪犯刑罰的執行落到實處，維護法律的權威。

2、有關部門應在現有的交付執行規定的基礎上，制定更為明細的規定，便于各執行機關在實踐中具體操作，保證監外罪犯從監獄或看守所到執行地派出所之間的交接到位，避免交接過程中的脫管失控。

3、對監外執行罪犯的刑罰執行和監督考察，政法各職能部門必須依法辦事，嚴格管理，對那些未經批準而擅自離開所在地域的監外執行罪犯，該扣除執行期的要堅決扣除，該順延的就要順延，該收監執行的就要收監執行。

4、公、檢、法要嚴格按照《刑訴法》等有關法律規定履行職責，要以基層派出所為骨干，以社區、村委會為基礎，建立健全幫教組織，構建基層幫教網絡，發揮聯手幫教的作用，加大對監外服刑罪犯的監管教育工作，從根本上解決脫管失控現象。

（二）規范刑罰暫緩或中止執行的鑒定機制

為了防止罪犯在監外“無限期地治療或哺乳嬰兒”，決定暫緩或中止刑罰執行時應當附設相應的期限。罪犯是否需要在監外較長時間治療，判決期間的，由法院組織多名專業醫生進行集體鑒定；服刑期間的，則由所在監獄組織鑒定，從而改變僅憑一名醫生的診斷意見即可同意外出就醫的現狀。更不允許任由罪犯本人私下去找醫生出具診斷證明。集體作出的醫學鑒定應當提出外出治療的建議期限。期限屆滿前，若罪犯及其家屬認為需要延長治療期限的，則由執行監督機關組織專業醫生進行病情康復鑒定，以決定是否按時收監或者延長治療期限。鑒定醫生的資質條件、權利、義務和法律責任，應當適用于醫療事故技術鑒定的相關規定。不論何種鑒定，均應通知所在地的檢察機關派員進行現場監督。對不按規定程序進行的鑒定結論，檢察機關有權予以否決。屬于正常懷孕情形的，一般給予正常的孕育時間和哺乳期。哺乳期的長短，則應當適用勞動規章的相關規定即自嬰兒出生之日起1年。若嬰兒體質特別虛弱，經醫學鑒定后可以延長2個月。懷孕的女罪犯中途中止妊娠或者分娩后胎兒死亡而沒有哺乳需要，或者嬰兒出生后拒不哺乳嬰兒或將嬰兒送給他人撫養的，可以給予一定的康復期限后提前收監。

（三）強化對暫予監外執行罪犯的監督管理

1、明確各方的監督管理職責。居住地公安機關和原監獄等監管場所職責分明。居住地公安機關承擔日常性監督管理職責，原監獄等監管場所定期對暫予監外執行罪犯進行考察，雙方要建立經常性的信息通報制度，動態掌握暫予監外執行罪犯的情況，以便發現暫予監外執行的情形消失，及時收監執行。

2、強化基層組織協助監督之責。對有條件的社區，設立社區矯正平臺，落實具體的幫教對象，努力幫助罪犯改邪歸正，促其悔過自新，重新做人；對沒有條件的社區，要繼續發揮基層組織的作用，不能給暫予監外執行罪犯的監管工作留下空白。

3、強化保證人的管束和教育職責。明確規定保證人應當具備一定的管束和教育能力，保證人在提供擔保時，應當被告知應履行的義務及不履行義務所應承擔的法律后果，以此來督促監督暫予監外執行罪犯自覺遵守相關的法律法規。

4、重視發揮被害人的監督作用。被害人與罪犯的刑罰執行有著直接利害關系，罪犯刑罰執行的效果如何對被害人情緒的安撫有著重要作用，因而被害人對暫予監外執行罪犯的監督作用不容忽視，事實上也存在監督的可行性。

5、強化檢察機關對監督管理行為的法律監督。建立健全罪犯脫管、漏管的責任追究機制。人民法院、公安機關、司法行政機關工作人員由于瀆職行為造成暫予監外執行罪犯脫管、漏管，情節嚴重的，人民檢察院應當建議其主管機關對直接責任人員做出批評教育、紀律處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。