試論我國人民陪審制度的存在問題與完善方法
作者：高山 發布時間：2011-01-04 瀏覽次數：996
我國的人民陪審制度是指國家審判機關根據案件性質，采取從普通公民中選擇并吸收一部分人，暫時賦予他們與法官同等的權利，在審判工作人員的指導、引領下參與案件審判的一種司法制度。它是人民群眾參與國家管理，實現司法民主、遏制司法腐敗、保證司法公正的有效形式。[1]由于陪審制并不是我國“土生土長”的司法制度，其核心價值的要求與當前中國司法實際不可避免地發生著矛盾和沖突，因此還存在著許多需要改進和完善的地方。
一、我國人民陪審制度的沿革與核心價值的演變
從來源上說，我國的人民陪審制度屬于“舶來品”，這一制度最早可以追溯到古希臘時期，在著名政治家梭倫實行的一系列改革中，其中一項措施就是設立被稱為“赫里埃”的公民陪審法院。而從嚴格司法制度上講，現代陪審制起源于中世紀的英國，并不斷為其他英美法系國家所承襲，最終在美國得到了充分發展。[2]最早將陪審制度引入我國的是伍廷芳
（一）陪審制度的確立與發展階段
從某種意義上說，陪審制是古代西方國家“奴隸民主政治的產物”，然而我國不論是奴隸社會還是封建社會，在幾千年的歷史長河中實行的都是專制政體，沒有產生陪審制的環境和土壤。[3]清末、民國時期雖然也制定了有關陪審制的法律，但卻未付諸實施。陪審制度在我國真正得以確立，應當是以1932年中華蘇維埃中央執行委員會頒布的《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》為標志的。建國之后，起臨時憲法作用的《共同綱領》也明確規定將人民陪審制度作為一項基本的司法審判制度，而1954年確定的《憲法》更是把人民陪審員參與案件審判工作上升為憲法原則，至此，人民陪審制度才在我國真正發展起來。[4]但筆者認為這一時期陪審制度的核心價值主要體現在政治領域，一方面，在革命時期敵我斗爭復雜的形勢下，吸收人民群眾參與審判案件，可以更快、更準確地查清案件事實，有利于將廣大群眾團結在黨的周圍，維護革命政權；另一方面，中國共產黨旗幟鮮明地指出要讓人民當家作主，采用人民陪審制度正是對國民黨獨裁統治的否定，所以當時的人民陪審制度，與其說是一種審判制度，不如說是一種政治制度更為貼切。
（二）陪審制度的中止與恢復階段
“文革”期間，我國的司法制度受到了強烈地沖擊和破壞，人民陪審制度也名存實亡。“文革”結束后，各項法律制度逐漸恢復，1978年《憲法》和1979年《法院組織法》、《刑事訴訟法》都重新規定了人民陪審制度。但是，從20世紀80年代初開始，陪審制度在我國有明顯的淡化趨勢，1982年《憲法》沒有規定人民陪審制度，而且1983年新修改的《法院組織法)刪除了原有的關于陪審的規定。至此，陪審制度已經從憲法原則地位下降為訴訟法中的原則，實踐中，甚至成為可有可無的制度，因為根據法律法規的具體規定，法院自己可以決定在審判一審案件時是否采取陪審制度。[5]筆者認為，在這一階段陪審制度之所以被弱化，是因為受到了“文革”的影響，因為從極端主義的角度來看，陪審制度會導致“多數人暴政”的后果，而“文革”期間“砸爛公檢法”、群體審判等事實也證實了這一點。此階段立法機關刻意弱化陪審制度，是為了防止人民群眾過度高漲的“革命”熱情干擾司法的正常運行，所以在當時的特殊背景下，陪審制度無法彰顯其價值所在，僅僅是淪為了一種書面的、形式上的制度。
（三）陪審制度的發展上升階段
從1998年開始，隨著體現審判公開精神的“陽光審判”在各地法院實施，人民陪審制度在貫徹審判民主、審判公開原則和保障司法公正中的作用得到進一步的認識，因此，人民陪審制度在立法和實踐中又一次得到重視與發展。這一發展的標志性事件是
二、 當前我國的人民陪審制度影響著平民正義觀的實現
前文已經指出，人民陪審制度更應該是一項司法制度而不是政治制度，更應該去追求“混合正義觀”的實現而不是刻意來體現人民當家作主，這樣才會在實踐中更具有司法價值。然而，當前我國的人民陪審制度帶有太多的政治烙印，在司法實踐中對陪審的終極價值有著深刻的影響，下面，筆者將平民正義觀的實現為視角，從四個方面闡述我國人民陪審制度存在的問題。
（一）人民陪審制度的制定存在矛盾與缺漏
1、缺乏明確的憲法依據
人民陪審制度作為公民的基本權利、司法民主化的重要標志和國家司法制度的一個基本原則，本應在憲法中加以規范。而我國1982年修訂憲法時卻將陪審制度刪減了，這就意味著現行的人民陪審制度失去了憲法依據，只能在《人民法院組織法》和三大訴訟法中體現，雖然2004年出臺的《決定》是我國歷史上第一部關于人民陪審制度的單行法律，從一定程度上彌補了陪審制度的缺陷，但從位階的角度看，缺乏根本大法支撐的陪審制度地位仍然不高，人民法院在實際操作時很容易將其作為一項“錦上添花”的工程來“裝扮”，而根本不會在意人民群眾正義觀能否實現這個核心的問題。[9]
2、相關法律規定之間存在沖突
由于《人民法院組織法》和三大訴訟法制定或修訂的時間不一致，導致現行的幾部法律中關于陪審制度的規定不一且表述混亂：一是在是否作為基本原則方面，三大訴訟法并不統一，《刑事訴訟法》是將人民陪審員制度作為了一項基本原則，而《民事訴訟法》、《行政訴訟法》均未包含陪審制度；二是在權利的規定方面，《人民法院組織法》和《刑事訴訟法》都規定人民陪審員在人民法院執行職務時同審判員有同等的權利，而《民事訴訟法》規定的卻是在執行陪審職務時才與陪審員有同等的權利義務；此外還有一些細節方面的不統一，比如《法院組織法》和《刑事訴訟法》對相關人員的稱謂都是“人民陪審員”，而《行政訴訟法》和《民事訴訟法》稱謂卻是“陪審員”，這很大程度上影響了人民陪審制度的嚴肅性。
（二）人民陪審員遴選方式中存在的問題
1、人民陪審員的選任資格不能體現平民性
《決定》第四條規定：“擔任人民陪審員，一般應當具有大學專科以上文化程度”，《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》（以下簡稱《意見》）第二條也規定：“確有困難的地方，以及年齡較大、群眾威望較高的公民，擔任人民陪審員的文化條件可以適當放寬。”顯然，在我國有一大批普通群眾是不具備擔任陪審員的資格的，按照立法者的思路，文化程度高的人更容易勝任陪審員這一職位，因為他們的知識更為豐富，作出的判斷也應當更加高明。而事實上，審判中吸收人民陪審員并不是為了為合議庭增加一個更為理性的精英級人物，相反的，我們就是為了避免審判落入精英思維形成的人為窠臼。一名合格的人民陪審員必須具備的應該是道德良知、社會經驗和一般公眾的價值觀，而不是法律知識和相當的文化程度。對人民陪審員設定大專以上文化學歷的限制，將剝奪許多公民擔任陪審員的權利，這有悖于陪審制度的本質。
2、人民陪審員的產生方式帶有限制性
根據《人民法院組織法》，人民陪審員應該由基層人民代表大會在廣泛征求群眾意見的基礎上選舉產生，但是在實踐中，這種產生方式一直沒有能夠實現。而2004年出臺的《決定》第8條再次規定了陪審員的產生方式，要經過單位推薦/本人申請、上級審查、院長提出以及人大任命四個步驟，非常規范，但也更加剛性，接近于行政程序的運作。以云南省曲靖市兩級法院2007年的數據為例，153名陪審員中，黨政機關工作人員占78%，事業單位工作人員占12%，企業單位工作人員占10%，可以看出這種產生方式引入的陪審員幾乎都是社會的精英階層，而在我國人口比例中占絕對份額的農民和工人很難獲得一席之地，這說明雖然《決定》并沒有硬性地限制人民陪審員的選任資格，但實際上已經使平民擔任陪審員變得異常艱難。
3、人民陪審員的任職期間缺乏科學性
根據《決定》，人民陪審員的任期為5年，與法官的任期完全一致，這就造成了部分陪審員異化為職業法官，成了專門執掌國家司法權力的一個群體，從而變相剝奪了絕大多數民眾參與審理案件的機會。從司法實踐中來看，這一任期制剛好解決了審判力量不足的問題，有些法院對沒有正式工作的人民陪審員長期連續使用，使陪審工作成為某些人民陪審員的固定職業。最高人民法院研究室統計工作辦公室的覃丹認為：“人民陪審員的生命力在于其產生的隨機性和代表的普遍性，不能出于緩解審判壓力的需要或者方便陪審的考慮，將陪審任務固定地長期地交給少數陪審員。”[10]因此，這種任期制會不斷把陪審員改造為不算合格的“審判員”——即既不精通于法律適用、又被抹殺了樸素的正義觀的參審人員，這明顯有悖于設立陪審制度的初衷，不利于發揮陪審員在審判中應起的作用。
（三）人民陪審員陪審過程中存在的問題
1、人民陪審員的權利得不到保障
《決定》第一條規定：“人民陪審員依照本決定產生，依法參加人民法院的審判活動，除不得擔任審判長外，同法官有同等權利。”可以看出，人民陪審員并不是與法官相分離的，而是與法官結合成一個整體，共同聽審、共同分析案件、共同討論并做出裁決。然而因為人民陪審員沒有經過法律專業培訓——事實上我們也不應當要求其具備法律知識和司法經驗，所以對于司法審判這一專業性極強的工作來講是很難獨立勝任的。司法的專業化注定人民陪審員在法院的裁判中只能是起一個配角的作用，無法切實履行法官那樣的同等權利，所以在實際中，法官往往在庭審時安排陪審員宣讀一些程序性文字材料。即使是陪審員參與了審判活動，在作出判決時，作為陪審員的普通公民往往因為信服于職業法官的專業知識，從而自然地產生一種權威屈從心理，在表決時總是遵從職業法官的意志。這樣，陪審的作用無從發揮，產生了陪而不審、審而不議、議而不決、決而不判的現象。[11]
2、人民陪審員陪審案件的范圍不明確
《決定》第二條規定了人民陪審員的審案范圍：“社會影響較大的刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的案件。”這對于之前《人民法院組織法》和三大訴訟法對陪審員審案范圍過于籠統的規定是一個進步，但是仍然具有較大的彈性，因為判定案件是否具有較大的社會影響的權力在人民法院，所以法院對很多案件都可以自行決定是否采用陪審制度。在司法實踐中，一些法院并不重視陪審員在重大案件中的影響力，而是為了解決案多人少的矛盾，在合議庭缺人手時，隨便拉兩個陪審員陪坐，形成實質上的獨任審理，把陪審員當作“消防員”。這種做法造成的后果是，人民群眾對陪審員的作用不能產生認同感，也會覺得陪審就是“陪襯”，還不如全由審判員組成的合議庭來得權威。根據最高人民法院的統計數據顯示，2005年到2007年的三年間，由當事人申請陪審員參審的案件僅占參審案件的8‰[12]，這也從一個側面反映了陪審制度在群眾心中的實際地位。
（四）人民陪審員管理體制上的問題
1、缺乏專門的人民陪審員管理機構
根據《實施意見》第11、15、17條的規定，人民陪審員的選任、培訓和考核等管理工作由人民法院會同同級司法行政機關共同進行，這一規定并不合理，因為人民陪審員是從公眾中產生的，不屬于法院的在編人員，和法院沒有隸屬關系；更重要的是，陪審制度的一個主要功能就是民主監督，如果監督者反而受被監督者控制，那么監督的效力無疑大打折扣。此外，人民陪審員權利義務、職能作用與法官基本一樣，所從事的審判工作與司法行政工作幾乎沒有聯系，司法行政機關也不了解陪審員的工作情況，所以讓司法行政機關介入人民陪審員的管理是沒有必要的。
2、人民陪審員的懲戒制度較為模糊
談到腐敗問題的控制，必然涉及到兩個方面的問題：一是事前有沒有專門的機構和人員進行監督和教育，有效預防陪審員腐化墮落；二是事后有沒有詳盡具體的懲戒制度，對出現不同程度腐敗問題的陪審員進行懲戒。按照我國目前的陪審制度，對于第一個問題，一般都是由人民法院來完成，這里的監督教育也只是普遍性的，不具有針對性；對于第二個問題，《決定》和《實施意見》都有規定，但仍然比較模糊，缺乏明確具體的操作措施。例如《決定》第17條規定了“違反與審判工作有關的法律及相關規定，徇私舞弊，造成錯誤裁判或者其他嚴重后果的，由院長提請同級人大常委會免去其職務”，也就是說如果尚未構成犯罪，懲處僅僅是免去陪審員職務，這個約束力明顯過小，而《實施意見》給予的補充規定：“可以由基層人民法院書面建議其所在單位依照有關規定給予處分”，也不能約束個體工商戶、農民等無工作單位的陪審員，所以現行法律條文對人民陪審員的監督懲處制度有待進一步規范。
三、 我國人民陪審制度的完善方法
（一）進一步規范立法
1、以憲法明確人民陪審制度的地位
作為國家根本大法的《憲法》曾在1954年和1978年兩次對陪審制度作出規定，使其獲得相當高的法律地位，雖然那一時期的政治色彩較濃，但是普通群眾的正義觀念卻是切切實實地融入到了審判活動之中，而且為人民法院所高度重視。鑒于此，筆者認為在新時期，我們應當結合時代賦予人民陪審制度的新特征，再次將其列為《憲法》的基本原則，提高其法律地位，使相關立法避免無據可依的尷尬局面。
2、不斷完善與人民陪審制度相關的法律規定
鑒于三大訴訟法和《法院組織法》等相關法律對陪審制度的規定不統一，極大地影響了人民陪審制度的嚴肅性。因此筆者認為應當首先對這些法律中關于人民陪審制度的表述進行規范，避免司法實踐中“扯皮”現象的發生，然后對這些法律中的陪審制度不斷作出更加全面、更具有可操作性的規定。此外，筆者認為僅僅依靠《決定》、《意見》、三大訴訟法和法院組織法還是不能徹底解決人民陪審制度在法律規定上的問題，建議在時機成熟的時候出臺《人民陪審員法》，直接將陪審制度中涵蓋的種種問題囊括其中，既進一步提升了陪審制度的法律地位，又可以將各類繁雜的規定串成體系，更能夠避免多部法律規定的矛盾沖突。
（二）進一步完善選任方式
1、對選任資格限制進行修改
筆者認為挑選合格的人民陪審員，首先看的不是其學歷有多高、素質有多好，而是真正期望致力于陪審工作，促進司法正義，只有達到這個條件，人民陪審工作才會真正產生推動力。所以在人民陪審員的選任資格上，筆者認為首先應當放寬限制，不要局限在“大專以上學歷”這樣的范圍內，應通盤考慮不同的行業、職業、民族、性別、黨派等因素，吸收不同層面的公民參加，盡可能地擴大潛在候選人范圍，讓一些能夠代表基層民意的、具有著樸素正義觀的工人、農民都有機會加入陪審員的行列；但同時也要提高標準，盡量避免公務繁忙無暇旁顧的同志擔任人民陪審員。
2、科學地規定產生方式
從我國的陪審實踐來看，選舉產生的陪審員大多缺乏基本的法律訓練，且往往因本職工作纏身而難以按時履行陪審職責；而單純的推薦制又容易將普通群眾排斥在外，而為一些行政機關工作人員、人大代表以及政協委員擔任人民陪審員設置了方便之門。因此筆者認為，應該科學規定人民陪審員的遴選方式：留出必要的選舉名額，明確規定必須從社會各階層中按照一定比例進行選任，以選出能夠代表基層民意的普通群眾；對申請擔任人民陪審員的，一般情形下單位都應該準許，上級、法院院長以及人大常委會通常只應該進行形式審查，對于符合擔任人民陪審員條件的，一律應該準許；對于以推薦方式產生的，一般應當限制人大代表、行政人員以及政協委員擔任人民陪審員，以免導致角色沖突，從而影響法院公正行使審判權。
3、增加人民陪審員的流動性
《決定》規定陪審員的任期為五年，且對連任未作規定，這并不合理。筆者認為，應當把陪審員的任期修改為一年，而且連任不得超過兩屆；各地法院還應當根據實際情況進一步增加人民陪審員的人數，降低每位陪審員的陪審頻率，以此加大人民陪審員的流動性，防止陪審員在長期任職過程中導致的角色異化，保證陪審能夠最大限度地體現“社會的良心”。
（三）不斷規范陪審權利和范圍
對于人民陪審員在陪審過程中權利得不到保障、盲目屈從于法官的意見、審案范圍不明確、影響力不大等問題，筆者認為可以從以下幾個方面解決：
1、縮小陪審員的審判職能
首先要明確的一點是，人民陪審員并不是法官，所以我們不能要求他們能夠像法官一樣根據事實來適用法律，而且在事實上，如果真是如此，那么陪審也就失去了意義。根據英美法系國家的做法，陪審團只被賦予認定事實的權利，而不被賦予選擇法律、適用法律的權利，就是因為制度設計者堅信法官并不比陪審員有更高的認定事實的能力，而讓陪審員去適用法律也與其能力不相適應。因此在實踐中，我們也可以借鑒其做法，把陪審員與法官的職能區分開來，縮小陪審員的審判職能，把適用法律的權力交還給法官。這樣，陪審員在陪審過程中將會更加專注，也會獲得更多的話語權，以解決實踐中存在的陪而不審，審而不議的問題。
2、增加人民陪審員在合議庭中的比例
目前我國法律規定人民陪審員在合議庭人數中的比例應當“不少于三分之一”，而在實踐中，絕大多數法院也僅僅選擇了三分之一這個比例，這就讓人民陪審員“勢單力薄”、缺乏自信，也容易產生從眾的想法——更何況“從”的還是有絕對權威的法官。所以筆者認為，法律中應當明確規定有陪審員參與審理時的人員構成，一般而言，陪審員的人數應當要超過審判員的人數，而且在絕對數量上也要占優勢，比如審判員有兩人，陪審員就要有四人，這樣才會有利于充分發揮陪審員的民間智慧，讓他們暢所欲言、集思廣益、取長補短、達成共識，以此來彌補法官“精英思維”的缺陷。
3、應當科學確定陪審范圍
目前有這樣一個誤區，認為陪審員參審的次數越多，說明陪審員發揮的效能越大，也越能體現陪審制度在實踐中的進步。但筆者認為陪審實際上是要“少而精”的，一旦面鋪得太開，陪審員就會疲于應付各類案件，也容易導致“應付了事”的后果，而從群眾申請陪審的反映也可以看出“陪審”這一模式是否顯得有力或是深入人心與陪審員審了多少案件關系不大。筆者認為，可以選擇一些案情比較復雜，社會影響力大的案件讓陪審員參與審理，同時加大媒體宣傳的力度，以此來增強陪審員的成就感與榮譽感，也讓群眾感受到陪審的特色與魅力。
（四）建立更加科學的管理監督機制
1、設立專門的陪審員管理機構
目前我國人民陪審員的管理缺乏科學性和規范性，筆者認為應當設立一個專門的管理機構，對人民陪審員的選任選用、教育培訓、經費保障、宣傳監督等工作進行統籌管理。有一種意見認為陪審員是法院司法公正的監督者，那么由被監督者管理監督者是不妥的。但是在實踐中，因為陪審員審理案件涉及到法院工作的方方面面，如果硬要找一個其他部門來行使管理職責，既無效率，又不經濟。所以為了解決這一對矛盾，筆者認為可以在人大常委會內務司法工委增設一項人民陪審員的管理職能，但是把下設的辦公室設置在人民法院，由人民法院具體運作，實質上的監督管理上仍然歸屬于人大。
2、制定更加科學的人民陪審員問責制度
目前法律對陪審員的處分規定較為籠統，操作時難以把握。筆者認為至少要從四個層面對陪審員的問責進行更加深入和具體規定：一是要明確問責機構，特別是要對農民、個體工商戶、自由職業者等擔任人民陪審員而無從尋求單位處分的情況進行規定；二是要對公務員等有具體職務而利用人民陪審員的身份進行違法活動的行為處分進行規定；三是要明確防止人民陪審員腐化的監督教育機構和人員；四是要加大對人民陪審員尚不構成犯罪但造成了嚴重后果的行為的處罰力度，而不僅僅只是一免了事，還應當有更加詳細的處分措施。
參考文獻：
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