目前我國正處在開創(chuàng)中國特色社會主義新局面的關(guān)鍵期。社會關(guān)系的變化，利益格局的調(diào)整，社會矛盾的交織，訴訟案件大幅上升。與此同時，司法的“副產(chǎn)品”涉訴信訪的形勢也不容樂觀，作為全國信訪案件重要組成部分，其數(shù)量持續(xù)高漲，不僅有損司法權(quán)威，而且嚴(yán)重影響社會管理秩序，阻礙和諧社會的發(fā)展進(jìn)程。因此，研究涉訴信訪問題，并積極尋求解決路徑，無疑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、涉訴信訪制度概述

(一)涉訴信訪的涵義及特征

簡單地講，涉訴信訪就是訴訟法中所講的“申訴”，是指經(jīng)過法院立案受理、開庭審理和強(qiáng)制執(zhí)行的案件當(dāng)事人或案件以外的第三人，通過各級國家機(jī)關(guān)和法院信訪渠道，采取向有關(guān)部門告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結(jié)果和督促履行或制止履行執(zhí)行內(nèi)容的行為。涉訴信訪在整個信訪中的比例不斷增加，這是新時期信訪工作面臨的重要特點(diǎn)，從某種程度上講，這反映了法律在中國社會深度參與方面處境艱難。

涉訴信訪案件具有以下基本特征：一是有案件發(fā)生，屬法院管轄范圍；二是申訴和申請?jiān)賹弮?nèi)容必須是已發(fā)生的客觀事實(shí)；三是有明確請求。信訪當(dāng)事人必須明確主張權(quán)利的內(nèi)容和對象；四是有結(jié)果發(fā)生，包括法院的作為或不作為，是否超越職權(quán)；五是向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出并由法院處理。需指出的是，在信訪實(shí)踐中，涉訴信訪和行政信訪存在重要區(qū)別，行政信訪注重黨政權(quán)力的介入和運(yùn)用，通過靈活手段和特殊機(jī)制解決問題，而涉訴信訪則相對比較依賴于既定規(guī)則，強(qiáng)調(diào)通過法律和程序解決問題。

(二)涉訴信訪與中國法律傳統(tǒng)的關(guān)系

中國法律文化傳統(tǒng)中缺乏“法治”的因子，具有濃厚的“人治”色彩。在清官意識與賢人政治雙重力量的作用下，涉訴信訪得以生生不息。1

在幾千年的封建社會中，實(shí)行君主專制的政治體制，司法行政高度合一。百姓仰仗“父母官”為民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統(tǒng)。2根植其中的上訪現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是百姓“清官意識”心理文化的延續(xù)和心理訴求的反映。一旦百姓自認(rèn)為有冤時，在經(jīng)法律程序敗訴之后即尋找青天，試圖能得到法外施恩，挽回?cái)【帧４送猓瑢Ｖ葡碌木饕残枰恍?span lang="EN-US">“清吏”解決部分確實(shí)存在的冤情，以標(biāo)榜自己的統(tǒng)治“順天應(yīng)民”。無怪乎，美國學(xué)者昂格爾都認(rèn)為，（中國封建社會）官僚與庶民是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，人治成為統(tǒng)治社會秩序的基本方式，法律僅僅被當(dāng)作馭民的工具。3

新中國成立后，出于意識形態(tài)和制度合法化需要，在解決問題的實(shí)踐中，堅(jiān)持群眾路線和實(shí)事求是、有錯必糾的原則，建立了新型的信訪制度。在其后的幾十年內(nèi)，通過種種方式改造和完善信訪制度，服務(wù)于國家治理。然而，在這一制度運(yùn)行內(nèi)部，作為被治理對象的社會個體也在積極行動，采取各種措施和策略，以實(shí)現(xiàn)自我訴訟利益的最大化。因此，信訪制度為社會個體纏訟、上訪留下了制度空間。今天，當(dāng)國家意欲實(shí)現(xiàn)法律制度轉(zhuǎn)型時，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)司法體制與信訪制度發(fā)生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。4在這種張力作用下，涉訴信訪任重道遠(yuǎn)。

(三)涉訴信訪成因分析

客觀上講，當(dāng)前涉訴信訪的大量涌現(xiàn)是社會轉(zhuǎn)型時期伴隨的必然現(xiàn)象，造成這種局面，主要有以下原因：

其一，未建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。雖然《信訪條例》中有信訪受理、辦理和督辦的規(guī)定，但對參與信訪處理的各方主體均無約束力。此外，《信訪條例》增加了對個人私權(quán)事務(wù)的上訪權(quán)，把依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁解決的事項(xiàng)又作為信訪處理，使得已經(jīng)進(jìn)入司法途徑的公民私權(quán)事務(wù)又可以脫離法律程序通過信訪的方式尋求解決。由于未建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，且對違法的涉訴信訪行為制裁不力，致使一些群眾產(chǎn)生法不責(zé)眾心理，濫用信訪權(quán)利。   

其二，訴訟高成本在一定程度上助長涉訴信訪高漲。雖然法院訴訟費(fèi)門檻大幅降低，但對于大多數(shù)僅具有鄉(xiāng)土知識的農(nóng)民來說，其法律素質(zhì)不高，對訴訟文書和證據(jù)規(guī)則看不懂，忽視證據(jù)的收集、固定與提交，需要聘請律師，而律師費(fèi)又往往高得嚇人。訴訟的高成本無疑降低其通過訴訟獲得解決問題的概率，從而將他們引上了信訪之路，信訪不受時間、地域等條件限制，不要訴訟費(fèi)，也不必花錢雇律師，只要會寫字有條腿，就可以尋求救濟(jì)，而且在個案中取得的效果可能比訴訟更好。

其三，再審制度不合理助長了部分當(dāng)事人盲目信訪上訪。法律規(guī)定，對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，本級法院院長、最高院院長、上級法院、最高檢察院、上級檢察院均有權(quán)力啟動再審。在這種情況下，裁判作出之后，當(dāng)事人可以向上述任何一個機(jī)關(guān)或個人提出請求，要求改變原審裁判結(jié)果。由于監(jiān)督者眾多，給了部分當(dāng)事人很多信心和選擇。此外，法律對當(dāng)事人申訴和法院再審也沒有時間和次數(shù)限制。除民訴法規(guī)定“當(dāng)事人申請?jiān)賹彛瑧?yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后二年內(nèi)提出”之外，刑事訴訟和行政訴訟中當(dāng)事人申訴事實(shí)上不受時間限制，嚴(yán)重影響裁判結(jié)果的穩(wěn)定性。

此外，還有其他原因，諸如：傳統(tǒng)文化中權(quán)力本位的影響；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對權(quán)利的自我保護(hù)意識增強(qiáng)；社會輿論不正當(dāng)引導(dǎo)；法院內(nèi)部存在極少數(shù)案件裁判不公和部分案件執(zhí)行不力或消極執(zhí)行的行為等等。

二、涉訴信訪的制度窘境與功能定位

(一)制度窘境

涉訴信訪作為一項(xiàng)制度屬于傳統(tǒng)的本土資源范疇，而法律規(guī)則畢竟是以西方土壤為母體生長起來的一種文明。法律規(guī)則的大量制定與實(shí)施使涉訴信訪制度逐漸喪失了合理性，涉訴信訪制度面臨去留兩彷徨的境地。

1、涉訴信訪的政治依賴性與法律規(guī)則的價值理念有抵觸。在現(xiàn)代法治國家，強(qiáng)調(diào)社會治理應(yīng)在法律規(guī)則下運(yùn)行，才能取得較好的功效。因?yàn)榉梢?guī)則是一種社會規(guī)范，它是由國家制定或認(rèn)可的，以國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的，具有完整的邏輯結(jié)構(gòu)的特殊行為規(guī)則。與法律規(guī)則相比，涉訴信訪則是在中國政法傳統(tǒng)下形成的一種特殊的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，其特點(diǎn)是違反法律的自主性。誠如學(xué)者所指出：“信訪制度是一種重要的有著深厚社會基礎(chǔ)的國家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活動為代價。因?yàn)樗幻娉ㄩ_大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道。5由此可以看出，涉訴信訪遭遇法律規(guī)則時，必然顯得別扭和難以溝通。

2、涉訴信訪程序的缺失與法律規(guī)則程序的嚴(yán)格適用相違背。在法制理念中，程序不僅是解決糾紛過程中的基本依憑，而且也是處理結(jié)果的合法性依據(jù)。正當(dāng)程序意味著在解決糾紛過程中必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，這是法律施行過程中的一個基本要求。以法律規(guī)則的嚴(yán)格程序性反觀涉訴信訪制度，則不能不被其隨意性所驚訝。學(xué)者應(yīng)星認(rèn)為“與按照程序運(yùn)作的司法救濟(jì)相比，信訪救濟(jì)的另一個顯著特征就是它的非程序性。這并不意味著信訪救濟(jì)的運(yùn)作完全沒有規(guī)則，而是說其運(yùn)作沒有明確的、穩(wěn)定的、普遍主義的規(guī)則，而是另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規(guī)則’。這種‘潛規(guī)則’不是由某一方預(yù)先制定的，而是由有關(guān)各方在推拉伸縮的實(shí)踐中形成的。”6信訪制度由于缺少程序而無法控制涉訴上訪現(xiàn)象的大量發(fā)生，信訪活動的博弈過程因此充滿著緊張和戲劇性，信訪結(jié)果也難以預(yù)料和想象。

 3、涉訴信訪中個體的失范與法律規(guī)則的效力之間產(chǎn)生失衡。

法律規(guī)則之所以有效，只在于人們對其抱有一定的信仰，才真正成為社會生活的有效規(guī)則，而此種信仰的產(chǎn)生，乃是經(jīng)由諸多因素和程序證明法律是合理的、平衡的。導(dǎo)致法律規(guī)則失效的因素是多方面,包括法律規(guī)則自身結(jié)構(gòu)上的整合不足、規(guī)則所蘊(yùn)涵的價值取向與社會整體價值取向之間的錯位、法律規(guī)則與其他社會規(guī)則之間效力的沖突以及社會個體規(guī)則觀念的匱乏等。從社會學(xué)的角度來看，法律規(guī)則的失效既與社會個體的“失范”行為有密切的關(guān)系，又將直接導(dǎo)致社會的“失范”，同時也可以看作是在規(guī)則效力運(yùn)動與社會群體對法律規(guī)則效力的預(yù)期之間產(chǎn)生意義上的斷裂，它為社會的合理建構(gòu)帶來顯形與隱性雙重代價。7因此，尋求涉訴信訪與法律規(guī)則之間的平衡點(diǎn)，就迫切需要預(yù)防和制止社會個體行為的失范。

(二)功能定位

在人權(quán)和法治的呼聲日益高漲之際，涉訴信訪制度本身存在的必要性和合法性遭到質(zhì)疑，信訪制度何去何從，成為一個廣泛關(guān)注的話題。學(xué)者于建嶸曾帶領(lǐng)一個課題組對信訪問題進(jìn)行調(diào)查，得出了研究結(jié)論：信訪制度已經(jīng)走入困境，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行改革乃至最終取消。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷，一項(xiàng)制度的存在畢有一定的合理性。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性，因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻?rdquo;8正在這個意義上，我們必須對涉訴信訪制度給予足夠同情和理解。況且在西方法治化程度比較高的國家也設(shè)計(jì)了類似信訪的請?jiān)钢贫群蜕暝V制度，申訴專員制度是一種經(jīng)投訴的個案處理制度，實(shí)行受理結(jié)果的公開與報(bào)告制度。這種個案報(bào)告對當(dāng)事人公開、在不涉及投訴人身份的情況下對社會公開。報(bào)告內(nèi)容為對當(dāng)事人投訴事項(xiàng)調(diào)查的結(jié)論，對當(dāng)事人投訴是否成立的判斷，對被投訴機(jī)關(guān)提出改進(jìn)工作的建議。借鑒申訴專員制度的工作方式，我國信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改變目前受理對象隨意性大、受理和處理結(jié)果不明確的工作方式，建立個案處理報(bào)告制度，對雙方告知調(diào)查結(jié)果，并向社會公開，使個案的處理對整個社會具有警示效果。

大多數(shù)國家和地區(qū)的申訴專員隸屬于議會，實(shí)行議會專員制度，專員由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。少數(shù)國家或地區(qū)的申訴專員屬于行政系統(tǒng)，但在行政系統(tǒng)內(nèi)部相對獨(dú)立，如香港的申訴專員，僅對行政長官負(fù)責(zé)，其工作人員不屬公務(wù)員。筆者認(rèn)為，作為解決糾紛的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)于行政系統(tǒng)之外，可在各級人民代表大會系統(tǒng)下設(shè)立信訪工作委員會，負(fù)責(zé)解決包含涉訴信訪在內(nèi)的所有信訪問題。在目前的中國，通過借鑒國外請?jiān)负蜕暝V制度的良性發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法，可為涉訴信訪制度功能性轉(zhuǎn)向提供新的思路。

三、解決涉訴信訪問題的若干思考

我國目前仍堅(jiān)持信訪制度，但不得于信訪權(quán)可以濫用，必須要在法律規(guī)制下規(guī)范運(yùn)行，這就迫切需要對涉訴信訪制度進(jìn)行改革。

(一)建立涉訴信訪終結(jié)制度。這是解決涉訴信訪量逐年攀高的必然措施。在任何現(xiàn)代法治國家的社會治理結(jié)構(gòu)中都必須建立一個終局解決糾紛機(jī)制，否則，矛盾和糾紛的長期積累和惡化會從根本上動搖國家治理的基礎(chǔ)。由于涉訴信訪缺乏終結(jié)處理機(jī)制，使得當(dāng)事人用越級上訪、重復(fù)上訪、進(jìn)京上訪以尋求“權(quán)力”機(jī)關(guān)、“權(quán)力”人物的法外開恩和保護(hù)，這種情形的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響司法權(quán)威。因此，建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制顯得十分迫切與必要，但仍應(yīng)嚴(yán)格依法建立，標(biāo)準(zhǔn)和程序也必須遵循訴訟法的規(guī)定。涉訴信訪的終結(jié)制度最終應(yīng)如何構(gòu)建，不是本文所要解決的問題，但無疑，這是涉訴信訪工作改革的一個趨向。

(二)建立涉訴信訪救助基金制度。在法治國家，權(quán)利必定意味著司法上的救濟(jì)。司法救濟(jì)是一種最根本、最重要的維護(hù)利益不受侵害的解決途徑，是保障現(xiàn)代國家長治久安的基本手段。關(guān)注權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就必須關(guān)注權(quán)利的救濟(jì)。信訪權(quán)同樣需要救濟(jì)，涉訴信訪群眾的訴求絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)利益訴求。由于目前社會保障體系還未健全，應(yīng)急救助機(jī)制沒有配套跟上，通過先行建立涉訴信訪專項(xiàng)基金，在解決涉訴信訪問題和社會救助之間找到一種制度作必要補(bǔ)充，解決那些合乎情理而暫無政策規(guī)定的涉訴信訪問題。

(三)將涉訴信訪納入社會綜合治理。各級人民法院積極參與社會綜合治理，發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)階段社會治安綜合治理解決人民內(nèi)部矛盾的思路與信訪制度在社會轉(zhuǎn)型時期被賦予化解人民內(nèi)部矛盾的新使命是一致的。因此，對于司法程序已經(jīng)用盡的無理信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院審判工作的延續(xù)，而應(yīng)當(dāng)納入社會綜合統(tǒng)籌管理，通過地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會各界力量形成的合力，進(jìn)行綜合治理。

(四)從源頭上預(yù)防和減少涉訴信訪案件。加強(qiáng)源頭治理是從根本上解決涉訴信訪問題的關(guān)鍵所在。需要做好以下幾方面的工作：1、加強(qiáng)司法能力建設(shè)，注重提升法官的庭審駕馭能力、適用法律能力、裁判文書制作能力以及重大社會矛盾的調(diào)處能力；2、加大矛盾糾紛化解力度，盡快解決一批“釘子案”，盡可能減少信訪存量，從源頭上控制信訪增量；3加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，努力形成整體工作合力，切實(shí)做好當(dāng)事人的穩(wěn)控和息訪工作。

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