李某2002年10月依法拍買受讓了位于某縣府所在地城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的某破產(chǎn)企業(yè)的廠房。2007年2月，李某未經(jīng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自在所受讓的廠房?jī)?nèi)建造住宅樓三層6套出售，獲利40余萬(wàn)元。2008年5月某縣規(guī)劃和城市管理局（下稱城管局）接到舉報(bào)后對(duì)照有關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)為李某擅自所建的用于出售的商品房，屬違法違規(guī)建筑，經(jīng)過(guò)立案調(diào)查取證，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、五十三條第（三）項(xiàng)、第六十四條之規(guī)定，于2009年2月作出沒(méi)收李某違法收入并處罰款的行政處罰決定。李某不服，向某縣人民法院提起訴訟，認(rèn)為某縣城管局是某縣人民政府新設(shè)立的事業(yè)單位，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，不是行政主體，不具有行政處罰主體資格，請(qǐng)求人民法院確認(rèn)某城管局越權(quán)，撤銷對(duì)其所作的行政處罰決定。某城管局在規(guī)定期限內(nèi)向法院提交了其作為法律授權(quán)的行政處罰主體的法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款和編委批準(zhǔn)組建某縣城管局的文件以及實(shí)施該行政處罰的法律依據(jù)及事實(shí)證據(jù)。

審理中對(duì)某城管局是否屬于法律授權(quán)，能否作出行政處罰產(chǎn)生了兩種意見(jiàn)：

第一種意見(jiàn)：李某的違法行為發(fā)生在2007年2月，根據(jù)當(dāng)時(shí)正在施行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第九條第二款、第四十條之規(guī)定，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)是地方政府城市規(guī)劃行政主管部門，而某縣城管局是縣人民政府新設(shè)立的事業(yè)單位，依法不具有行政主體資格。

第二種意見(jiàn)：某縣城管局雖是某縣人民政府新設(shè)立的事業(yè)單位，李某的違法行為雖然發(fā)生在2007年2月，但因其特定的違規(guī)所建的房屋處于持續(xù)狀態(tài)，且在二年期限內(nèi)（2008年5月）為某縣城管局發(fā)現(xiàn)后，經(jīng)過(guò)立案調(diào)查取證，根據(jù)在2008年月1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款的授權(quán)，于2009年2月適用《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、五十三條第（三）項(xiàng)、第六十四條之規(guī)定，予以處罰是正確的。

筆者同意第二意見(jiàn)。

一、某縣城管局具有行政處罰主體資格。其行政處罰主體資格源自《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款的授權(quán)。在國(guó)家管理活動(dòng)中，行政處罰是一項(xiàng)重要的國(guó)家行政權(quán)和國(guó)家制裁權(quán)，因此行政處罰原則上應(yīng)當(dāng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使。但是在我國(guó)，根據(jù)《行政處罰法》第十七條的規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。這主要是考慮到：1、企業(yè)事業(yè)單位有可能成為行政處罰權(quán)的主體。這是因?yàn)?，行政?quán)由行政決策、行政執(zhí)行、行政處罰等權(quán)能組成，行政處罰權(quán)是行政權(quán)能的一種。而行政權(quán)和行政權(quán)能正象所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣是可以分離的。因此，行政權(quán)的主體只有一個(gè)，:行政處罰權(quán)的主體可以不只一個(gè)。這就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使行政權(quán)的唯一主體，但不是行政處罰權(quán)的唯一主體。2、企業(yè)、事業(yè)單位有必要成為行政處罰的主體。一方面，隨著政府管理職能的增加，客觀上決定它無(wú)法事必躬親，必須分化一些行政權(quán)能；另一方面，根據(jù)責(zé)權(quán)一致原則，企業(yè)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體為履行其法定職能，也有必要賦予其相應(yīng)的權(quán)力，其中包括行政處罰權(quán)。3、實(shí)踐中，許多企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體在法律法規(guī)授權(quán)的情況下，也行使這項(xiàng)權(quán)力。但應(yīng)指出，行使這種行政處罰首先須有合法的依據(jù)，或者行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，不能超出法律規(guī)定或行政機(jī)關(guān)授權(quán)的范圍。總之，由于行政管理的實(shí)際需要和行政組織編制管理的現(xiàn)狀之間存在較大差距，法律規(guī)定了符合條件的非行政機(jī)關(guān)組織經(jīng)過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的委托可以實(shí)施行政處罰，即法律規(guī)定了法律法規(guī)授權(quán)的組織或行政機(jī)關(guān)委托的組織作為行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的兩種例外情形。本案中的縣城管局雖然是事業(yè)單位，但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款的規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。”某縣城管局是某縣人民政府依法設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定，:依法具有對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理執(zhí)法資格。

二、縣城管局以法律授權(quán)機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施行政處罰符合法律規(guī)定。

根據(jù)行政處罰法第十七條的規(guī)定，授權(quán)主體行使行政處罰應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn):一是被授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以法律授權(quán)機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施行政處罰；二是被授權(quán)組織只能在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，越權(quán)處罰，其行為不具有法律效力。本案中，某縣城管局以法律授權(quán)規(guī)定的名義對(duì)外實(shí)施行政處罰，并且對(duì)李某未經(jīng)規(guī)劃主管部門的批準(zhǔn)，擅自在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)所受讓的廠房?jī)?nèi)建造住宅樓出售獲利的行為作出行政處罰決定，屬于《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的監(jiān)督管理職權(quán)范圍。因此，本案中，某縣城管局作為授權(quán)主體行使行政處罰權(quán)在程序上符合法律的規(guī)定。

三、某縣城管局適用《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并無(wú)不當(dāng)。

李某的違法行為雖發(fā)生在《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行之前，但在縣城管局發(fā)現(xiàn)和查處時(shí)，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》已經(jīng)廢止，按照《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條“同一機(jī)關(guān)制定的法律……；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”的規(guī)定，某縣人民政府依法設(shè)立的某縣城管局是負(fù)責(zé)本縣區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的管理機(jī)構(gòu)，雖是事業(yè)單位，但編委文件明確了其對(duì)外掛某縣城管局名稱的牌子，并且都以自己的名稱進(jìn)行執(zhí)法，因此，某縣管局依據(jù)新施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律授權(quán)，對(duì)李某的違法行為進(jìn)行行政處罰是正確的。