內部行政行為是一個學理概念,是相對于外部行政行為而言的,它是指行政主體(包括行政機關、法律法規授權的組織和部分國有事業單位)在內部行政組織管理過程中所做的只對組織內部產生效力不直接對外產生效力的行政行為。

內部行政行為可以分為兩類:一類表現為工作關系,如上級指示、調配、命令、計劃、批準與下級服從的關系，一般稱作內部工作關系行為；另一類表現為人事關系，如對工作人員的獎懲、任免、調動、免職、降職、辭退、考核等，一般把它叫做內部人事管理行為。

一、行政主體內部人事管理行為不可訴

我國行政訴訟法第十二條第三項規定，當公民、法人或者其他組織就“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時，法院不予受理。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四條則進一步將這種“獎懲、任免等決定”明確為“行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定”。上述法律和司法解釋確定了不屬于行政訴訟受案范圍的事項標準，這個標準，實際上就是行政機關工作人員的人事事項標準。正如行政復議法規定的那樣，是指“行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定”。實踐中行政機關工作人員的人事事項范圍，并不僅限于獎、懲、任、免這幾種形式，還應該包含調動、免職、降職、辭退、考核等在內的所有人事管理行為。對這類行政行為，行政訴訟法及其司法解釋已明確規定不可訴，實踐中，碰到就該類內部人事管理行為提起的行政訴訟，法院應不予受理。

二、行政主體內部工作關系行為的可訴性分析

（一）一般情況下，對于就行政主體內部的工作關系行為提起訴訟的不應受理

行政主體內部的工作關系行為主要有指示、調配、命令、計劃、請示與批復、會議紀要等，上述內部工作關系產生對行政相對人不直接產生最終的行政效力，一般情況下是不可訴的，因為行政行為的要件之一就是要有法律效果的存在，行政行為作為行政主體的一種意思表示，只有當這種意思表示具備了為行政相對人設定、變更、或者消滅某種權利義務關系的內容時，才具有法律意義。事實上，假如一個行政行為不對外直接對行政相對人產生最終的行政效力，行政相對人也不會起訴。

（二）特殊情況下，對于就行政主體內部的工作關系行為提起訴訟的應予受理

司法實踐中，有些行政主體的內部工作關系行為對外公開了，并對行政相對人產生了實際的行政效力，有學者把這種情況稱之為：“內部行政行為外化”。這種情形行政相對人是可提起訴訟的，因為這種情況下，該內部工作關系行為已經外化，對行政相對人產生了實際的行政效力，影響到了行政相對人的權利義務，該行為實際上已經具有了外部行政行為的特性，應當通過司法審查以保障行政相對人的權益，否則行政相對人的權益將受到損害而得不到救濟。試舉案例如下：

2005年10月，李某在城市道路拆遷中與拆遷人縣建設局簽訂協議獲得一塊住宅用地作為安置補償，其后，縣城鄉規劃管理辦公室向李某下發了建設用地規劃許可證。2006年5月縣人民政府作出2號會議紀要，其中第六條決定將已安置給李某使用的土地作為城市公共綠地，該會議紀要下發給了縣城鄉規劃管理辦公室。后李某向縣城鄉規劃管理辦公室申辦建設工程規劃許可證時，縣城鄉規劃管理辦公室根據縣政府會議紀要第六條的決定對李某不予辦理建設工程規劃許可證。李某認為縣人民政府的行為違法，向人民法院提起行政訴訟。

該案中，記錄縣人民政府內部工作關系行為的會議紀要下發給了縣城鄉規劃管理辦公室，并作為對李某不予辦理建設工程規劃許可證的依據，對李某的權利義務產生了實際的影響，應該是可訴的，否則，李某的合法權益無法得到應有的保障。

那么，是不是內部行政行為一旦外化，行政相對人都可以提起行政訴訟，法院就一定要受理審查呢？筆者認為也不可一概而論。如有的內部工作關系行為只是行政主體作出最終外部行政行為之前的一個程序性行為，行政主體又作出了最終的外部行政行為，即使該內部行政行為外化，但因為只是行政程序行為，對行政相對人不具有最終的行政效力，因此法院要審查的也只能是最終的外部行政行為，而不能去審查該內部行政行為。如有的行政主體根據批示、批復、會議紀要等作出了行政行為，法院應該審查行政主體最終作出的行政行為，而不是批示、批復、或者會議紀要本身的內容。

曾有這樣的案例：縣政府開會討論向失地農民發放生活補貼，并形成會議紀要。后縣政府根據會議紀要制定并發布了生活補貼的發放辦法。有未得到補貼的農民向法院提起訴訟，本案中，法院受理審查的就只能是生活補貼的發放辦法而不能是會議紀要。

綜上分析，對于內部行政行為是否可訴的問題我們可以得出一個一般的結論，即內部行政行為的是否可訴，要看該項內部行政行為是否對行政主體外部的行政相對人產生了實際的、最終的行政效力。內部人事管理行為因為不對外部行政相對人產生效力，因而不可訴；那些不對外公開不對外發生效力的內部工作關系行為相應的也不可訴；有些外化了的并對外部行政相對人產生了最終的行政效力的內部工作關系行為具有外部行政行為的特性，是可訴的；內部工作關系行為中那些雖然外化了但并沒有最終行政效力的行政行為，相應則不可訴。