社會管理創新是法院三項重點工作的核心內容，推進社會管理創新，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要任務，是適應我國社會結構和利益格局的發展變化，加強和改進社會管理的必然要求。實現社會和諧，建設美好社會，是履行人民法院職能的應有之義，積極參與社會管理創新是人民法院履行職能的又一重要舉措。江蘇省高級人民法院院長公丕祥在全國“兩會”期間，接受記者采記時說：“作為中國特色社會主義事業的建設者和捍衛者，人民法院在加強和創新社會管理的偉大進程中責無旁貸，大有作為。當前和今后一個時期，積極參與社會管理創新，是人民法院面臨的一個重大課題。在這一過程中，必然會遇到許多新情況新問題。要以自身管理為結合點，在遵循司法客觀規律的基礎上，最大限度地發揮司法能動作用，建立健全人民法院參與社會管理創新的司法工作機制，促進社會管理科學化水平的提高。”[1]作為人民法院三大審判職能之一的行政審判，肩負著化解官民矛盾、制約行政權力、規范行政行為、促進社會和諧的重要職責，在社會管理工作中扮演著重要的角色，如何把握行政審判在社會管理創新中的角色地位，明確行政審判工作與社會管理創新的相互關系，充分發揮行政審判在推進社會管理創新中的職能作用，對社會管理中出現的新情況、新問題，采取積極的措施和方法應對，以進一步提升社會管理水平，是擺在行政審判面前并值得我們深入研究的新課題。

一、充分認識行政審判對推進社會管理創新的積極作用。

社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，運用已有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。

社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。在社會管理創新過程中，各級行政機關必然要更新行政管理觀念，改革行政管理制度，創新行政管理手段，加大行政執法力度，由此產生的行政訴訟將大量增加，這就給人民法院行政審判工作增添了新的要求。一是要堅持治標與治本并重，有效化解涉訴糾紛。 司法基本功能是“定分止爭”，行政審判要立足于公正司法、和諧司法，努力化解涉訴糾紛，不斷消除不和諧因素，不斷增加和諧因素，切實擔當起維護社會和諧穩定的第一責任。二是要始終充分認識經濟社會發展對司法工作的新要求，重點把握區域經濟社會發展的階段性和地域性特點，切實增強能動司法的自覺性、堅定性和實效性，切實遵循司法工作的客觀規律，把依法服務大局落實到每一位法官、每一個案件、每一項工作，做到既能動司法又依法司法。要充分發揮司法服務、調節和保障功能，依法妥善審理宏觀經濟環境變化產生的各類案件；不斷加強訴調對接工作，積極爭取各方支持，全面整合社會資源，共同化解矛盾糾紛， 著力構建多元化糾紛解決機制。三是要堅持審判與服務并重，有效促進社會發展。通過依法審理行政訴訟案件和行政賠償案件，監督、促進行政機關遵守法律程序，依照法定權限管理公共行政事務，認真履行社會管理和公共服務職能，糾正越權和濫用職權的行為，對于合法的行政行為，通過司法程序確認行政行為的效力，促進行政機關各項經濟管理職能的有效發揮。[2]

二、行政審判與社會管理創新的相互關系。

在工作內容上，行政審判推進社會管理創新要回到司法的原點，扎扎實實發揮好行政審判職能，行使好行政審判權，工作重點是利用法院行政裁判的優勢，發揮行政審判對社會管理的張力，推進社會管理創新，使行政審判成為社會管理創新的助推器。

（一）行政審判是社會管理創新的參與者。從行政審判自身即為社會管理手段的視角出發，人民法院應當充分發揮此項法定職能作用，認真審理好每一起行政案件，當好社會管理創新的參與者；行政審判通過對政府行為的合法性、正當性進行審查，判斷政府管理活動的有效性，是司法權對行政權的有效監督。行政審判調整官民關系，發揮特有的裁判職能，行政審判通過有效參與社會管理創新，形成和維護社會秩序，實現社會管理目標。其作用的方式和途徑主要表現為：一是通過案件裁判活動化解現實糾紛，修復被破壞的法律關系，維護社會正常秩序；二是通過制定司法解釋或司法政策指導審判活動，確保法制的統一和裁判的正當性、合法性。[3]

（二）行政審判是社會管理創新的推動者。從行政審判具有支持和監督行政機關依法實施社會管理的功能出發，人民法院應當在合法的范圍內，支持政府及其部門改進社會管理行為，推動健全完善政府主導下的社會管理大格局，當好社會管理創新的推動者；與刑事、民事審判活動不同，行政審判的一方當事人是直接從事社會管理的行政機關，行政審判與行政機關的聯系更為直接和緊密，在以政府為主導的社會管理大體系中，行政審判以其自身特點，更強有力地推動了行政機關的社會管理創新活動。一方面通過司法程序對合法的行政行為的效力進行確認和維持，對良性的社會管理創新舉措起到鼓勵和促進作用，推動民行政機關有效發揮各項社會管理職能；另一方面，行政審判通過對違法行政行為予以審查，有效監督和糾正行政機關的違法行為，有效促進行政機關依法行政，認真履行社會管理和公共服務職能。

（三）行政審判是社會管理創新的促進者。從行政審判具有敏銳發現行政機關在行政管理活動中存在的問題的優勢出發，人民法院應當充分利用審判資源，拓展延伸行政審判職能，積極向有關機關提交報告或提出司法建議，促進管理主體間的協調互動，當好社會管理創新的促進者；與人民法院其他審判工作相比，行政審判直接審查輻射面很廣的具體行政行為，直接制約和監督行政權力的行使，提出司法建議是行政審判積極介入社會管理創新的重要方式，是法院審判工作的職能延伸。人民法院可以就行政審判工作反映出的有關單位和管理部門在制度上、工作上存在的問題，建議其建立健全相關制度、堵塞漏洞、進行管理，提出改進和完善管理工作的建議和方法。

（四）行政審判是社會管理創新的實踐者。從行政審判須強化對內部人員和事務的管理以提高審判質量和效率的客觀需要出發，人民法院應當狠抓行政審判隊伍建設和審判績效管理，積極踐行管理創新，當好社會管理創新的實踐者。行政審判績效管理是審判管理的重要組成部分，科學的績效管理有助于增強行政審判法官社會主義法治意識，提高司法能力，妥善化解官民矛盾，有助于行政審判工作機制建設，進一步提高司法水平，促進社會管理創新，也有助于推進行政審判隊伍建設，使行政法官能自覺履行審判職責，促進案件質量和效率的不斷提高，最大限度地維護行政相對人的合法權益。

三、行政審判在推進社會管理創新中的職能定位。

社會管理創新主要涉及到行政機關、社會組織和社會成員的關系問題。協調行政機關、社會組織、社會成員之間的關系，正是人民法院行政審判的職能所在。大力推進社會管理創新工作，行政審判必須克服困難尋求出路，適應形勢擺正位置，改革創新明確職能，才能為社會管理創新提供堅強有力的司法保障和優質高效的司法服務。

（一）協調官民矛盾，促進社會和諧。 隨著經濟快速發展，土地征用、房屋拆遷等涉及人民群眾切身利益的行政案件大量增加，如若處理不當，必然會導致甚至是激化官民矛盾，不僅影響社會的和諧穩定，而且阻礙經濟的健康發展。

行政審判工作是化解官民矛盾的緩沖器、減壓閥，有著不可替代的作用。行政審判應當充分發揮自身特有的功能，本著“公正、公平”的司法理念，認真審理行政案件，有效化解官民矛盾，為構建和諧順暢的官民關系，鞏固黨和政府與人民群眾之間的血肉聯系做出自己的貢獻。

（二）嚴格司法審查，制約行政權力。社會管理創新不僅要求行政機關改革行政執法制度，創新行政執法方式，而且要求國家行政機關及其工作人員依法決策、依法管理、依法辦事，維護憲法和法律的權威。由于受官本位思想的影響，在行政管理活動中，越權、濫用權力等現象較多，嚴重損害了法治尊嚴，損害了黨和政府在人民群眾中的形象。要消除這些現象，必須建立并加強對行政機關的外部監督機制，以權力制約權力。行政訴訟正是這樣一種國家通過行政審判活動對行政機關行使國家權力的活動進行審查，對違法活動予以糾正，由此對公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。人民法院通過依法審理行政案件，進行司法審查，對行政機關施以有效的監督和制約，有利于增加行政機關依法行政意識，有利于提高行政效率和行政執法水平，最大限度地消除違法行使權力、濫用權力現象，保證行政管理活動沿著法制化的軌道有序運行，保證依法行政、建設法治政府目標的實現。

（三）規制公共政策，平衡各方利益。創建公共政策主要是立法機關的職權，行政機關在行政管理活動中也享有一定的公共政策創制權。在履行糾紛裁判職責的過程中，法院擔負著維護裁判統一乃至于維護法制統一的重任，人民法院有權通過審理案件的方式參與超出所審案件的宏觀事務、決策過程。法院行使公共政策創制功能的方式，既可表現為通過宣布某一行為無效的消極否定方式干預公共政策，也可表現為通過司法解釋等積極方式來肯定某項社會政策。

四、行政審判推進社會管理創新的途徑和方法。

（一）著力保護訴權，努力化解社會矛盾。一是著力暢通訴訟渠道，依法保護行政訴訟當事人的訴權。通過規范行政案件受理，在立案前先由行政審判庭進行審查，擴大受案范圍，暢通行政訴訟渠道，使行政相對人方便訴訟。受理的行政爭議中，主要反映在對土地、房屋的產權認定，城市房屋拆遷、農村土地征收、社會勞動保障等涉及國家管理權力與公民權益的矛盾和爭議。在審理中，要始終堅持以服務全區中心工作為宗旨，能動司法，兼顧各方利益，使矛盾得到妥善化解，減少甚至杜絕當事人鬧訪、纏訴和矛盾激化的情況。二是著力協調維護權利。在行政審判中，要始終將協調工作貫穿于行政審判的全過程，努力共贏，及時協調維護當事人權利。除法定情形必須裁判外，力求全部協調結案，尤其對關系群眾切身利益的民政救助、土地征用、房屋拆遷等案件，更要竭盡全力，窮盡各種方法，做好協調化解工作。

（二）豐富共建模式，推進社會管理創新。把開展“和諧共建”活動作為參與社會管理創新、維護社會和諧穩定的重要實踐載體，通過與基層組織建立和諧共建關系，建立健全矛盾糾紛預防機制、矛盾糾紛化解機制和群眾工作機制，充分調動法院和基層組織兩個方面的積極性，促進基層社會管理的完善和社會矛盾糾紛的有效解決。一是深入開展“和諧鄉鎮、和諧社區”共建活動。定期組織法官深入共建單位開展共建活動；在共建地區設立巡回審判法庭或聯系點開展巡回辦案；積極委托、邀請共建地區的人民調解員、基層組織等開展調解工作；二是大力參與社會治安綜合治理工作。積極參與社區矯正工作，加強人民法院與社區矯正機構的銜接配合。做好涉未成年人案件的審判工作，提高未成年人審判的綜合效果。深入開展法治宣傳與法律服務，促進全社會法治意識的提高；三是深入開展司法公開工作。大力推進審務信息公開，暢通涉訴民意溝通表達渠道，健全完善便民利民司法措施。建立健全邀請人大代表、政協委員旁聽案件工作機制。不斷強化接受監督意識，拓寬接受監督渠道，充分發揮好特邀審判監督員的作用；四是積極參與社會信用體系建設。繼續堅持和完善典型案例公開發布制度，引導全社會切實增強誠信意識。完善人民法院案件信息管理系統，建立與公安、工商、金融、國土等部門的信息共享機制，加強對誠信缺失人員經營活動的限制，增強執行威懾機制的實效。

（三）完善相關制度，推動司法與行政良性互動。一是完善行政首長出庭應訴制度。大量事實表明，行政亂作為和不作為傷害政府的公信力，行政審判中行政機關負責人不出庭是影響政府公信力的強烈問題。作為審判機關的法院要加大力度，促進行政機關負責人“躬坐獄訟”，可以通過向各行政機關發司法建議的形式，指出行政首長不出庭應訴的弊端，同時向區委提出將出庭應訴作為行政機關負責人誠信考核的指標，推行行政首長強制出庭制度，規定行政首長因故不能出庭要向區委領導請假，未經允許，一次不出庭，取消單位年度評先資格，二次不出庭，免職，有效地促進行政首長出庭應訴，促進官民和諧。二是完善司法建議工作。司法建議工作是人民法院堅持能動司法、依法服務大局的重要形式和有效舉措。行政審判通過主動介入社會經濟生活，實現行政審判工作與經濟社會的良性互動，密切關注各類可能危及經濟社會發展有法律風險，向黨委、政府、行政執法部門提出司法建議，不僅為黨委、政府提供參考，也有利于從源頭上化解或者緩解案多人少、涉訴信訪多矛盾情況的發生。不斷強化行政審判的社會責任，密切關注各種可能影響社會發展的法律風險，通過發出司法建議及時向黨委、政府轉達社會公眾的愿望和訴求，為推進行業主管部門、行業協會和企業等有關單位及時創新舉措、堵塞漏洞提供參考。同時，找準司法建議工作參與和推進社會管理創新的有效結合點和切入點，不斷加強和規范司法建議工作。除了針對個案發送司法建議，要更多地著眼于在某一時期、某類案件中發現普遍性、傾向性問題，提供系統解決方案的司法建議，在實踐中，不斷開創“類案建議”、“行業建議”、“綜合建議”等多種類型的司法建議，彰顯司法建議在社會管理創新中的價值。

[1]公丕祥院長在今年全國“兩會”期間接受記者采記時的講話。

[2]孫曉光：《深刻把握能動司法與推進社會管理創新的關系》，載《人民司法.應用》2010年第11期

[3]江必新：《拓寬行政審判職能 推進社會管理創新》，載《法制與社會》2010年第10期。