涉訴信訪，即與訴訟有關(guān)的來(lái)信來(lái)訪，主要是指當(dāng)事人與某一具體的訴訟案件相聯(lián)系，要求人民法院完成某種訴訟行為的信訪。涉訴信訪主要表現(xiàn)為有關(guān)當(dāng)事人以來(lái)信、來(lái)訪的形式向法院提出告訴、申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彙４送猓?dāng)事人就法院的作為或不作為向法院信訪接待部門(mén)或上級(jí)法院或其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以信或訪的形式投訴，也屬于涉訴信訪。①目前，解決涉訴信訪問(wèn)題已成為法院工作的重要內(nèi)容，各級(jí)各地法院為做好涉訴信訪工作牽涉了很多時(shí)間和精力。本文以徐州鼓樓法院涉訴信訪工作為樣本，就涉訴信訪的成因和存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)如何解決涉訴信訪相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

一、追根溯源：多重因素導(dǎo)致涉訴信訪數(shù)量居高不下

（一）當(dāng)事人方面的原因

1、法律素養(yǎng)低。少數(shù)當(dāng)事人欠缺相應(yīng)法律知識(shí)，對(duì)一些基本法律問(wèn)題存在一定誤解，雖然經(jīng)過(guò)多次的解釋工作，但仍然不能正確認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)致了不斷重復(fù)上訪局面的形成。例如遇到由于被執(zhí)行人無(wú)能力履行法定義務(wù)的情況時(shí)，當(dāng)事人仍將責(zé)任歸結(jié)到法院，指責(zé)法院執(zhí)行不力。特別是對(duì)于在經(jīng)濟(jì)交往過(guò)程中自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以及參與訴訟所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，有些當(dāng)事人缺乏清醒的認(rèn)識(shí)。

2、對(duì)法官無(wú)端懷疑。一些當(dāng)事人受社會(huì)輿論影響，案件一進(jìn)入訴訟階段就先入為主地懷疑法官與對(duì)方當(dāng)事人的關(guān)系，但經(jīng)過(guò)調(diào)查證實(shí)，所反映的問(wèn)題純屬無(wú)中生有。部分當(dāng)事人堅(jiān)持“權(quán)大于法”的人治觀念，不相信法律和司法機(jī)關(guān)，把問(wèn)題的解決寄希望于法外行政權(quán)力的干涉，認(rèn)為只有找到更高級(jí)別的官員才能把事情“擺平”。

（二）法院方面的原因

1、法官辦案效率不高。主要由工作作風(fēng)不夠踏實(shí)，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)引起，在辦案過(guò)程中不嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，案件久拖不決，使當(dāng)事人對(duì)法院產(chǎn)生不信任或抵觸情緒，進(jìn)而引發(fā)信訪。

2、司法為民的宗旨意識(shí)不強(qiáng)。少數(shù)法官態(tài)度粗暴、執(zhí)法不文明，致使當(dāng)事人對(duì)于法官是否能夠公正執(zhí)法產(chǎn)生懷疑；甚至有個(gè)別法官被金錢(qián)、人情關(guān)系所惑，循私枉法，使當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不服、不滿。

3、審判質(zhì)量不高。有些裁判文書(shū)的說(shuō)理部分不夠透徹，承辦法官又沒(méi)有做好解釋息訴工作，致使當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不能接受；有的沒(méi)有考慮執(zhí)行效果，使得執(zhí)行起來(lái)很困難，當(dāng)事人在申訴無(wú)門(mén)的情況下于是不斷信訪討個(gè)“說(shuō)法”。

4、“執(zhí)行難”問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。一些執(zhí)行法官執(zhí)行不力，執(zhí)行拖拉，沒(méi)有急當(dāng)事人所急，甚至出現(xiàn)違法執(zhí)行，這些也是引起信訪的主要原因之一。

5、少數(shù)接待法官未運(yùn)用科學(xué)的工作方法，不會(huì)做、不善做來(lái)訪人的思想工作。來(lái)訪的群眾大多心情比較激動(dòng)，容易產(chǎn)生抵觸情緒，有時(shí)言語(yǔ)和行為表現(xiàn)得還比較超常，有些接待人員不善于穩(wěn)定其情緒，有針對(duì)性地做解釋說(shuō)服工作，從而導(dǎo)致重信重訪的發(fā)生。還有的承辦法官對(duì)當(dāng)事人初信初訪處理重視不夠，對(duì)于當(dāng)事人提出的問(wèn)題不能及時(shí)妥善處理，從而引發(fā)當(dāng)事人重復(fù)上訪和越級(jí)上訪。

（三）社會(huì)其他方面的原因

1、復(fù)雜的新類型案件不斷涌現(xiàn)，客觀上引發(fā)了一部分信訪問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的變遷，復(fù)雜的新類型案件不斷涌現(xiàn)，客觀上給法院的審理和執(zhí)行帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。但有些矛盾的徹底解決需要社會(huì)相應(yīng)配套機(jī)制的建立和完善。

2、公眾對(duì)法院執(zhí)行效果的期望值過(guò)高。打官司尚有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行上更是如此。執(zhí)行效果綜合了各方面的因素，比如申請(qǐng)執(zhí)行人沒(méi)有積極地提供執(zhí)行線索，或被執(zhí)行人確實(shí)無(wú)履行能力，等。有些當(dāng)事人對(duì)此不能正確認(rèn)識(shí)或明知道這一點(diǎn)，但出于自身利益的需要，仍然不斷地寫(xiě)信、上訪。

3、信訪工作還沒(méi)有完全形成一盤(pán)棋。信訪工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，有些雖涉及到法院工作，但不是法院獨(dú)家力量所能解決，需要社會(huì)各界的通力合作、協(xié)作配合。如有時(shí)法院在遇到無(wú)法解決的問(wèn)題時(shí)將信息反饋給相關(guān)單位，但相關(guān)單位沒(méi)有及時(shí)、妥善處理，從而引發(fā)了重復(fù)信訪或越級(jí)上訪。

4、部分媒體的誤導(dǎo)也在很大程度上助長(zhǎng)了重復(fù)上訪、纏訪不良風(fēng)氣的形成。一段時(shí)間以來(lái)，在一些社會(huì)影響較大的媒體上反映的信訪問(wèn)題大多是百姓受冤屈，并最終通過(guò)不斷的上訪得以平反或者解決，而對(duì)于一些無(wú)理取鬧者卻缺乏相應(yīng)的報(bào)道。這就給老百姓造成了一種印象，似乎凡是信訪問(wèn)題肯定就是法院或者其他機(jī)關(guān)的責(zé)任。同時(shí)，老百姓處于弱勢(shì)地位，客觀上也更能獲取來(lái)自各方面的同情和關(guān)注。而事實(shí)上，由于一些當(dāng)事人對(duì)法律問(wèn)題不能正確理解，盲目地將媒體上宣傳報(bào)道的案例作為典范進(jìn)行效仿，而加劇了一些信訪問(wèn)題不斷反復(fù)、久拖不決的現(xiàn)象。

5、個(gè)別無(wú)職業(yè)道德的律師、法律工作者對(duì)當(dāng)事人的挑撥。比如當(dāng)事人想上訴，但有些律師、法律工作者就對(duì)他們說(shuō)上訴要交訴訟費(fèi)，且如不能勝訴，上訴費(fèi)就是白交，不如申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彛瑥亩鴮?dǎo)致來(lái)信來(lái)訪的增多。此外，有些律師因?yàn)槟昧水?dāng)事人的錢(qián)，沒(méi)有幫當(dāng)事人打贏官司，就慫恿其不斷地信訪。

6、各級(jí)部門(mén)對(duì)信訪工作的過(guò)高要求給信訪工作帶來(lái)了很大壓力。目前，上級(jí)部門(mén)對(duì)信訪工作高度重視，嚴(yán)格限制進(jìn)京上訪、越級(jí)上訪人員，這在一方面表明了上級(jí)部門(mén)及各級(jí)政府對(duì)信訪的重視，但另一方面，這也易使信訪人員產(chǎn)生逆反心理，上面越是重視，越是限制，他越要到處寫(xiě)信、上訪。②

二、失范應(yīng)急：當(dāng)前涉訴信訪工作的主要癥結(jié)

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)范，使涉訴信訪成為無(wú)序的利益博弈

目前法律對(duì)涉訴信訪的內(nèi)涵、處理程序、處理原則、違法制裁等內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，給信訪工作的開(kāi)展帶來(lái)了諸多困難。比如，對(duì)濫用權(quán)利的缺乏法律約束。當(dāng)事人對(duì)生效裁判不服的可以向法院申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彛@是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利，但是，部分當(dāng)事人濫用這一權(quán)利，有的就同一問(wèn)題到處申訴、上訪、無(wú)理糾纏，甚至辱罵法院信訪工作人員，影響法院正常的信訪秩序。還有的當(dāng)事人鬧訪、暴力訪、越級(jí)上訪或以上訪為名干擾審判秩序，但法律對(duì)這些行為的處理缺乏規(guī)制，解決信訪難題的辦法不足，信訪工作一定程度上出現(xiàn)被動(dòng)，影響了信訪工作的有效開(kāi)展。再比如，目前申訴人對(duì)同一案件、同一問(wèn)題，多次上訪申訴或控告的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。一些上訪人曾數(shù)次去省赴京上訪，雖經(jīng)多次協(xié)調(diào)，政府領(lǐng)導(dǎo)甚至多次與其對(duì)話，但效果并不明顯。還有些案件的判決結(jié)果是正確的，但一些當(dāng)事人抓住審判、執(zhí)行中存在的暇疵，如手續(xù)不規(guī)范、文字有誤、承辦人員言行有些欠妥等到處上訪、控告。

（二）忽視涉訴信訪的訴訟性，對(duì)司法權(quán)威構(gòu)成沖擊

涉訴信訪是國(guó)家信訪的重要組成部分，但它與行政機(jī)關(guān)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪不同，有其自身特點(diǎn)，根本區(qū)別在于涉訴信訪工作具有訴訟性。法院涉訴信訪絕大多數(shù)表現(xiàn)為當(dāng)事人向法院提出告訴、申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彛钱?dāng)事人行使訴權(quán)的訴訟行為。其訴訟性，主要表現(xiàn)為請(qǐng)求法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序。法院涉訴信訪工作就是按照法律規(guī)定，對(duì)告訴、申訴和申請(qǐng)?jiān)賹忂M(jìn)行審查，決定是否啟動(dòng)訴訟程序。對(duì)符合法定立案標(biāo)準(zhǔn)的，予以立案，反之，則駁回申請(qǐng)。然而，在我國(guó)現(xiàn)行再審制度下，法院裁判生效后處于隨時(shí)可能被提起再審的狀態(tài)，導(dǎo)致既判力的軟化，降低了裁判的權(quán)威和法院的威信。有些上訪人拿著生效裁判直接到高一級(jí)法院甚至北京上訪。上訪者拿到上級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)具的催辦函，便以為拿到了尚方寶劍，要求法院解決問(wèn)題，不解決就又上訪，這種狀況嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。

（三）結(jié)果的差異化，導(dǎo)致當(dāng)事人信“訪”不信“法”

當(dāng)前政府機(jī)關(guān)對(duì)待一些老大難信訪問(wèn)題的態(tài)度和處理結(jié)果，易讓人產(chǎn)生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤印象。有的為求得一時(shí)的清靜，做出無(wú)原則讓步，使無(wú)理纏訪纏訴人得到一些好處，甚至賠錢(qián)了事，這些在一定程度上助長(zhǎng)了無(wú)理纏訪纏訴人的氣焰，容易造成誤導(dǎo)。③此外，目前各級(jí)組織對(duì)進(jìn)京上訪很敏感，進(jìn)京上訪人數(shù)也已成為考評(píng)各級(jí)組織的一項(xiàng)指標(biāo)。這些在一定程度上使得部分上訪人堅(jiān)持過(guò)高或無(wú)理要求，更動(dòng)輒以越級(jí)去省赴京上訪來(lái)要脅各級(jí)組織，給法院施加壓力，或利用重大活動(dòng)、傳統(tǒng)節(jié)日、“兩會(huì)”期間，擇機(jī)到市、去省、赴京上訪，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作形成了很大的壓力。④

三、借力司法：鼓樓法院解決涉訴信訪的基本做法

（一）充分認(rèn)識(shí)涉訴信訪的復(fù)雜性

鼓樓區(qū)是徐州市的工業(yè)老區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)則是徐州市的新興工業(yè)區(qū)，是徐州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型的典型縮影，也是各類矛盾糾紛最集中、最多發(fā)的地區(qū)。因此，我院受理的案件具有比較明顯的“轉(zhuǎn)型期”特點(diǎn)：一是熟人之間的社區(qū)案件占多數(shù)，但是案件構(gòu)成發(fā)生變化。在傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)中，婚姻家庭矛盾、鄰里糾紛占多數(shù)，現(xiàn)在由于經(jīng)濟(jì)交往則的增加，以民間借貸、合伙經(jīng)營(yíng)為代表的經(jīng)濟(jì)糾紛增加明顯。二是對(duì)矛盾糾紛的化解方式有多層次需求，越來(lái)越倚重法院裁判。隨著法律的普及，人民群眾依法化解矛盾的意識(shí)不斷增強(qiáng)，希望通過(guò)成本低、效率高、可信任、能理解的方式維護(hù)自己的權(quán)益，對(duì)訴至法院的案件希望以短平快的方式審理。三是對(duì)法院審判有實(shí)體和程序的雙重要求，但是實(shí)體權(quán)益仍在首位。由于利益分化調(diào)整中的矛盾糾紛比較多，客觀上促使許多當(dāng)事人了解法律，運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益；能夠訴訟程序、判決實(shí)體方面為自己爭(zhēng)取最大化利益。但是，由于法律素養(yǎng)的差異，仍有部分當(dāng)事人只著眼于自己的實(shí)體利益，有“纏訴”、“纏訪”的現(xiàn)象。

（二）增進(jìn)解決涉訴信訪的創(chuàng)新力

鼓樓法院把解決涉訴信訪問(wèn)題作為促進(jìn)法院科學(xué)發(fā)展的重點(diǎn)，通過(guò)轉(zhuǎn)換工作思路，有效解決歷史遺留、疑難復(fù)雜的涉訴信訪，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。一是變“壓”為“疏”。我院認(rèn)為，不能把信訪案件單純看成影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，要切實(shí)走進(jìn)信訪當(dāng)事人的內(nèi)心世界、真實(shí)生活，換個(gè)角度看待他們的要求。在去年7月份對(duì)全部信訪當(dāng)事人進(jìn)行了走訪，了解、疏導(dǎo)思想癥結(jié)，解決實(shí)際生活困難，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行感化。二是“統(tǒng)”、“包”結(jié)合。在加強(qiáng)信訪案件統(tǒng)一受理、統(tǒng)一接待的基礎(chǔ)上，建立了案件承包機(jī)制，黨組成員、業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人以及承辦法官與信訪當(dāng)事人建立一對(duì)一的聯(lián)系，隨時(shí)了解當(dāng)事人的有關(guān)狀況，及時(shí)采取相應(yīng)措施。三是關(guān)口前移。在鼓樓區(qū)委、區(qū)政府的組織下，我院與信訪當(dāng)事人住所地、居住地的街道辦事處、居委會(huì)建立聯(lián)系，通過(guò)經(jīng)費(fèi)支持，在有關(guān)辦事處、居委會(huì)設(shè)立信息員，及時(shí)掌握當(dāng)事人的思想動(dòng)態(tài)、社會(huì)活動(dòng)。由于基層組織的介入，能夠更有針對(duì)性地面對(duì)面做好當(dāng)事人的思想工作。四是司法救助。對(duì)于難執(zhí)行或者基本無(wú)法執(zhí)行而給當(dāng)事人造成生活困難的案件，我院爭(zhēng)取鼓樓區(qū)委、區(qū)政府的支持，籌措58萬(wàn)元作為專項(xiàng)救助預(yù)備資金，按照“實(shí)事求是、嚴(yán)格程序、依法合理”的要求，解決一批長(zhǎng)期積累、問(wèn)題突出、反映強(qiáng)烈的涉訴信訪案件。

（三）降解引發(fā)涉訴信訪的根源性矛盾

涉訴信訪的產(chǎn)生有多方面原因，就法院而言，關(guān)鍵是要在案件庭審過(guò)程中做好扎實(shí)細(xì)致的工作，杜絕因司法細(xì)節(jié)的不完善、裁判結(jié)果的不合理、裁判理由的不充分、思想工作的不到位而引發(fā)當(dāng)事人的信訪，要在增進(jìn)司法的社會(huì)認(rèn)同上下功夫，優(yōu)化法院的司法環(huán)境，壓縮涉訴信訪的“社會(huì)空間”。一是借黨委之力，增進(jìn)協(xié)作化解機(jī)制的規(guī)范和權(quán)威。把訴調(diào)對(duì)接工作納入兩區(qū)社會(huì)綜合治理考核范圍，并實(shí)行“一票否決”、案件通報(bào)等制度；每年敏感時(shí)期，政法委書(shū)記召集各部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議，親自布置穩(wěn)控工作，提出地方黨委政府是穩(wěn)控的第一責(zé)任人。二是借“民調(diào)”之力，增加化解矛盾糾紛的新途徑。我院開(kāi)展人民調(diào)解工作室“兩區(qū)”對(duì)比考核和各社區(qū)調(diào)解組織通報(bào)考核活動(dòng)，把案件分流數(shù)、調(diào)解成功數(shù)作為考核指標(biāo)，促進(jìn)兩區(qū)調(diào)解工作“趕、超、學(xué)”的良好競(jìng)賽局面；在鼓樓區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)共聘任特邀人民調(diào)解員61名，履行“陪審理、陪調(diào)解、陪執(zhí)行、陪送達(dá)、陪宣傳、陪調(diào)查”的職能。三是借“公檢”之力，共同破解司法實(shí)踐中的難題。在鼓樓區(qū)交警隊(duì)設(shè)立道路交通事故糾紛巡回法庭，成立專門(mén)合議庭，對(duì)道路交通事故案件統(tǒng)一受理，在交警部門(mén)協(xié)助下加大調(diào)解力度；與鼓樓區(qū)公安局、檢察院建立“三長(zhǎng)”聯(lián)席辦公會(huì)制度，對(duì)需要公安、檢察協(xié)助配合的案件，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議及時(shí)解決。四是借基層之力，建立涉訴信訪的地方穩(wěn)控機(jī)制。協(xié)調(diào)兩區(qū)信訪部門(mén)，建立涉訴信訪信息溝通機(jī)制，今年4月份起，從立案、訴訟到執(zhí)行各環(huán)節(jié)的案件，承辦法官均要加強(qiáng)信訪和穩(wěn)控意識(shí)，對(duì)可能發(fā)生上訪的案件加強(qiáng)與行政、社區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，下發(fā)穩(wěn)控建議書(shū)，由當(dāng)事人所在地組織做好穩(wěn)控工作。五是借社會(huì)之力，增進(jìn)法院審判工作的公信力。改進(jìn)人民陪審員工作，加強(qiáng)陪審員在庭審、合議中的作用，探索陪審員獨(dú)立調(diào)解案件的新機(jī)制；開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)輿情跟蹤和反饋，做好與新聞媒體的聯(lián)絡(luò)工作；開(kāi)展巡回審判、就地審判，主動(dòng)吸納民意。

四、“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制：解決涉訴信訪的體制性對(duì)策

涉訴信訪的居高不下，意味著矛盾糾紛沒(méi)有得到最終解決，其中原因復(fù)雜。而矛盾糾紛的化解除了社會(huì)基本制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排外，當(dāng)前更要緊的是創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，建立“內(nèi)循環(huán)型”社會(huì)矛盾化解機(jī)制，以當(dāng)前正在實(shí)施的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制為基礎(chǔ)，著重?cái)U(kuò)展參與部門(mén)和組織的范圍，通過(guò)整合各種社會(huì)資源，力求滿足不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)矛盾糾紛化解的需要，使“所有的”矛盾糾紛在機(jī)制中都能夠得到申訴或解決。

（一）設(shè)立統(tǒng)一的有權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制本質(zhì)上是多個(gè)部門(mén)的聯(lián)席機(jī)制，其功能發(fā)揮的關(guān)鍵是銜接環(huán)節(jié)的完善以及對(duì)所有參與部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和考核。因此，有必要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（該機(jī)構(gòu)可以設(shè)在政法委），主要職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛化解工作進(jìn)行綜合調(diào)度，對(duì)于涉及多個(gè)部門(mén)職能的矛盾糾紛牽頭協(xié)調(diào)解決，或者確定主要承辦部門(mén)；對(duì)典型、復(fù)雜、敏感性的矛盾糾紛主持制定解決方案；對(duì)群眾投訴無(wú)門(mén)的糾紛，根據(jù)職責(zé)分工指定有關(guān)部門(mén)解決，并要求定期反饋辦理結(jié)果。建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有助于解決目前訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中容易出現(xiàn)的扯皮、低效率等問(wèn)題，促進(jìn)所有矛盾糾紛能夠便利地進(jìn)入“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制，并且一旦進(jìn)入該機(jī)制，除非得到充分的解決，否則不能隨意推出，避免造成“社會(huì)隱患”。

（二）建立“點(diǎn)線結(jié)合”的矛盾糾紛受理網(wǎng)絡(luò)

目前訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的主要表現(xiàn)形式是在法院設(shè)立的人民調(diào)解工作室，沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)司法的被動(dòng)受理、受理范圍窄的弊病。“點(diǎn)線結(jié)合”的受理網(wǎng)絡(luò)是“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制的基本形式，即以基層法院為基本點(diǎn)、以各類行政執(zhí)法部門(mén)、調(diào)解組織、行業(yè)組織、群眾組織為線，建立矛盾糾紛信息共享平臺(tái)，目的在于增加機(jī)制的社會(huì)接觸面，擴(kuò)展人民群眾求助的便利渠道，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛能夠在第一時(shí)間予以解決。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)調(diào)解組織的建設(shè)，特別是在考核上加大力度，把矛盾糾紛發(fā)生率、調(diào)解率、起訴率作為衡量工作業(yè)績(jī)的尺度；進(jìn)一步明確公安、檢察、工商等行政執(zhí)法部門(mén)在“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制中的職責(zé)，把調(diào)解率作為考核工作的內(nèi)容；進(jìn)一步鼓勵(lì)工會(huì)、婦聯(lián)等群眾組織參與矛盾糾紛的調(diào)解，其主持下形成的調(diào)解協(xié)議通過(guò)法定程序具有強(qiáng)制效力。

（三）實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)、首問(wèn)監(jiān)督”的工作制度

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)生的大量矛盾糾紛累積，有復(fù)雜的社會(huì)原因，但是，多數(shù)糾紛不是不能化解，而是無(wú)人化解，社會(huì)管理功能出現(xiàn)缺失。所謂“首問(wèn)負(fù)責(zé)、首問(wèn)監(jiān)督”，主要指機(jī)制內(nèi)的各部門(mén)對(duì)首先受理的矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)如實(shí)登記，屬于部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)促成解決；不屬于職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)向機(jī)制內(nèi)其他有權(quán)部門(mén)移送（而非簡(jiǎn)單指示當(dāng)事人向其他部門(mén)申訴），并向綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)定期報(bào)告，由綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)跟蹤監(jiān)督。因此，在通暢的“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制中，當(dāng)事人求助后，該機(jī)制的某個(gè)環(huán)節(jié)或某些環(huán)節(jié)總能或最終發(fā)揮作用，進(jìn)入該機(jī)制的矛盾糾紛最終都會(huì)得出一個(gè)實(shí)質(zhì)性的答案；而不是相反，在傳統(tǒng)的“管道型”機(jī)制中，糾紛進(jìn)入機(jī)制中后可能由于各種原因又被原封不動(dòng)地推出去，沒(méi)有任何有實(shí)質(zhì)意義的答案，致使當(dāng)事人不得不尋求正當(dāng)機(jī)制外的方式解決。

（四）建立固定的行政調(diào)解、社會(huì)調(diào)解前置程序

“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制的基本工作方法是協(xié)調(diào)和調(diào)解，使多數(shù)矛盾糾紛通過(guò)訴訟外的正當(dāng)方式解決。因此，就民事訴訟制度而言，對(duì)于一些典型的民事矛盾糾紛應(yīng)建立固定的調(diào)解前置程序，如鄰里糾紛、家庭糾紛等應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，只有調(diào)解不成的，才由法院受理，通過(guò)訴訟程序解決；對(duì)于群體性糾紛、歷史根源性糾紛以及其他有重大影響的糾紛，應(yīng)遵循“窮盡行政救濟(jì)”原則，盡可能在行政調(diào)解中予以解決。需要說(shuō)明的是，建立調(diào)解前置程序并不違背調(diào)解自愿的基本原則，只是把程序性調(diào)解權(quán)利與實(shí)體性調(diào)解權(quán)利區(qū)別開(kāi)來(lái)，通過(guò)對(duì)程序性調(diào)解的強(qiáng)制性規(guī)定，有助于更好地維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。當(dāng)然，對(duì)調(diào)解效率也要予以必要規(guī)定，防止過(guò)分拖延影響當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（五）加強(qiáng)人民法院在“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)

人民法院在“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制中應(yīng)發(fā)揮總閥門(mén)作用，具體表現(xiàn)為：第一，人民法院是發(fā)現(xiàn)多數(shù)矛盾糾紛的“起點(diǎn)”，應(yīng)當(dāng)允許法院把部分矛盾糾紛指定到職能部門(mén)解決。隨著人們法治意識(shí)的增強(qiáng)，多數(shù)群眾開(kāi)始習(xí)慣通過(guò)法院來(lái)維護(hù)權(quán)益、化解糾紛，法院作為社會(huì)矛盾糾紛展現(xiàn)最集中的地方，多數(shù)矛盾糾紛也是通過(guò)法院進(jìn)入“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制的。但是，人民法院把矛盾糾紛接納到機(jī)制內(nèi)，并不意味著法院首先去處理這些糾紛，而應(yīng)當(dāng)由更具有職能優(yōu)勢(shì)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)的部門(mén)或組織進(jìn)行調(diào)解，效果會(huì)更好。第二，人民法院是化解矛盾糾紛的“終點(diǎn)”，應(yīng)能夠?qū)ζ渌块T(mén)的調(diào)解業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的擴(kuò)張和多元化保障，但絕不是低效率地?zé)o限重復(fù)，還有必要設(shè)立終結(jié)程序，通過(guò)法院來(lái)實(shí)現(xiàn)“終結(jié)”：當(dāng)事人通過(guò)其他部門(mén)達(dá)成和解的，必要時(shí)由法院進(jìn)行法律確認(rèn)；其他部門(mén)調(diào)解不成或者當(dāng)事人不服調(diào)解的，由法院進(jìn)行裁判。因此，法院對(duì)其他部門(mén)的調(diào)解質(zhì)效了解得最全面，也最有發(fā)言權(quán)。第三，人民法院是化解矛盾糾紛的“基點(diǎn)”，應(yīng)能夠?qū)ζ渌块T(mén)的調(diào)解工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。盡管 “內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制強(qiáng)調(diào)工作方法的靈活性，但是，依法辦事仍是該機(jī)制的根本準(zhǔn)則和靈魂。因此，應(yīng)當(dāng)確立人民法院在機(jī)制內(nèi)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)地位，督促各部門(mén)依法調(diào)解，提高調(diào)解效率。⑤

五、結(jié)  語(yǔ)

當(dāng)現(xiàn)代法治理論認(rèn)為司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后防線時(shí)，居高不下的涉訴信訪使我們不得不深刻反思在當(dāng)下中國(guó)國(guó)情中推進(jìn)法治的艱難。涉訴信訪不僅僅是當(dāng)事人對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)那么簡(jiǎn)單，在深層次上，意味著在經(jīng)過(guò)司法裁判后又試圖通過(guò)司法之外的途徑爭(zhēng)取自己的利益，實(shí)際是對(duì)司法的公正提出疑問(wèn)和挑戰(zhàn)。這種疑問(wèn)和挑戰(zhàn)對(duì)中國(guó)法治來(lái)說(shuō)，是福祉還是責(zé)難，不能簡(jiǎn)單回答。而當(dāng)務(wù)之急，則是如何立足中國(guó)國(guó)情化解矛盾，解決涉訴信訪。“內(nèi)循環(huán)型”機(jī)制是遵循社會(huì)主義法治理念的積極探索，它使各種司法資源得以更加緊密結(jié)合、順暢溝通，有效杜絕職能部門(mén)的不作為現(xiàn)象，增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的敏感程度和預(yù)知能力，保障人民群眾維權(quán)的“制度通道”的暢通，能夠有效控制越級(jí)上訪等社會(huì)頑疾，有利于降低化解矛盾糾紛的社會(huì)成本；同時(shí)，也為人民法院的審判活動(dòng)提供支持，為司法裁判的法律效果、社會(huì)效果和政治效果相統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

①過(guò)去這方面的信訪稱為涉法信訪，這一概念的范圍比涉訴信訪寬泛。當(dāng)事人以信和訪的方式對(duì)公、檢、法等司法機(jī)關(guān)陳述意見(jiàn)并要求解決法律問(wèn)題的行為，都可納入涉法信訪的范疇。為此涉法信訪這一概念并不能準(zhǔn)確地界定與訴訟有關(guān)的信訪。2004年4月在長(zhǎng)沙召開(kāi)的全國(guó)法院涉訴信訪工作會(huì)議上，最高人民法院專門(mén)提出了“涉訴信訪”這一概念，將法院涉訴信訪與其他信訪區(qū)別開(kāi)來(lái)。

②朱雁：《涉訴信訪相關(guān)問(wèn)題研究》，載《江蘇法院網(wǎng)》2008年10月8日。

③糾紛司法解決機(jī)制追求的價(jià)值之一就是結(jié)果的相對(duì)同一性，即相同的案件相同的結(jié)果。但是信訪的結(jié)果卻是高度或然的，其原因不僅在于其制度本身的缺陷，還在于信訪官員的決策標(biāo)準(zhǔn)取決于救濟(jì)對(duì)象、救濟(jì)目標(biāo)、受理主體、時(shí)事政策甚至運(yùn)氣等不確定因素，信訪結(jié)果不具備普遍適用的一致性、連續(xù)性以及理性可計(jì)算、可預(yù)期的特性。正因?yàn)樾旁L解決問(wèn)題的結(jié)果的高度或然性，上訪者們不惜采用種種過(guò)激方式以期引起高層的關(guān)注，成為高度或然結(jié)果垂青的幸運(yùn)者。參見(jiàn)周永坤：《信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報(bào)》，2006年第1期，第41-42頁(yè)。

④朱雁：《涉訴信訪相關(guān)問(wèn)題研究》，載《江蘇法院網(wǎng)》2008年10月8日。

⑤張基奎：《“內(nèi)循環(huán)型”社會(huì)矛盾化解機(jī)制的構(gòu)想》，載《人民法院報(bào)》2010年6月2日第8版。