基本案情：

某市規劃局以某體育發展公司未經城鄉規劃主管部門批準，未取得建設工程規劃許可證，擅自建設簡易平房及披房，面積計1538.79平方米為由，對該體育發展公司作出責令限期拆除該違法建設的行政處罰。該體育發展公司已將包括該違法建設在內的房屋出租給周某經營酒店。現周某向法院提起行政訴訟，不服規劃局的行政處罰，要求撤銷該行政處罰。庭審中，周某提出市規劃局未將行政處罰告知書送達給他，認為程序違法。市規劃局進行行政處罰的程序過程中已明知周某作為該違法建設的承租人存在。那么該案引發出一系列的問題，何謂行政處罰的第三人？周某是否是本案的行政處罰第三人？如果周某作為行政處罰的第三人，其應該享有怎樣的權利？當其權利受到侵害時如何進行救濟？

行政處罰作為一種懲罰手段和行政執法手段，被行政機關廣泛應用。從1996年行政處罰法的出臺作為行政法治建設進步和發展的一大里程碑事件，行政處罰的若干制度創新，為行政法律制度的進一步發展奠定了基礎。然而，隨著經濟社會的發展、民主法制的完善，現行的行政處罰制度的局限性日益凸顯。行政處罰第三人作為行政處罰相關主體制度的重要內容之一，鮮少有人涉獵研究。“在行政處罰制度中，行政處罰設定和實施主題制度受到高度重視，而行政處罰法對非權力主題制度即相對人與相關人制度沒有給予足夠的關注。”¹本文對其進行粗略的探討，旨在拋磚引玉，引發更多人的研究熱情。

一、行政處罰第三人的法律界定

現今的法學界對行政處罰探討比較少，但對行政復議第三人、行政訴訟第三人的相關問題涉及討論的較多。行政處罰第三人與后兩第三人有一定的聯系，但區別也很明顯。行政復議第三人是指同申請行政復議的具體行政行為有利害關系，參加行政復議的其他公民、法人或者其他組織。行政訴訟第三人是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關系，自己申請參加訴訟或者由人民法院通知參加訴訟的其他公民、法人或者其他組織。《行政處罰法》第三條第一款規定了行政處罰的適用對象，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”并未規定行政處罰第三人。但我們可以借鑒行政訴訟第三人和行政復議第三人的界定思路和方法，對行政處罰第三人作出如下界定：行政處罰第三人與行政處罰行為具有利害關系，在行政處罰過程中經申請或行政機關通知參加到行政處罰程序中的除行政處罰的行政主體和行政相對人以外的公民、法人或其他組織。

從上述對行政處罰第三人界定的概念中，可以得出行政處罰第三人的特征：

（一）與行政處罰行為具有利害關系。對于利害關系的界定，有不同的觀點。有觀點認為“法律上利害關系”是“法律上的權利、義務關系”，即相對人或相關人應該受司法所保護的利益受到或可預見地將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經或將受到限制或剝奪。²而有觀點認為“法律上利害關系”實質是利益關系。³筆者認為，這種利害關系可能已經存在，也有可能將來產生，可能是直接的，也可能是間接的。

（二）行政處罰第三人是行政處罰相對人之外的公民、法人或其他組織，也有人稱之為行政處罰相關人。⁴在傳統觀念和目前的行政執法實踐中，行政處罰是針對相對人作出的，與有利害關系的第三人并不相干。在現行法律制度中，除治安處罰法、商標法和最高院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》外，多數法律、法規沒有明確規定與行政處罰針對的違法行為相關的公民、法人或其他組織的法律地位，沒有賦予他們針對行政處罰行為的申訴、復議和訴訟主體資格。

（三）行政處罰第三人參與行政處罰的時間是行政處罰案件立案后，作出行政處罰決定前；參與行政處罰程序的方式是自己申請或者行政機關通知。行政處罰案件立案前不存在各方當事人，也無所謂行政處罰第三人。只有在行政處罰程序過程中，行政處罰第三人可以基于維護自身的合法權益而申請參加到行政處罰程序中來，也可以是行政機關為查清事實通知第三人參加行政處罰程序。

二、設立行政處罰第三人制度的必要性

設立行政處罰第三人制度，主要是基于對第三人在行政處罰中的法律地位的考慮，最根本的還是保護行政處罰第三人的合法權益。因為“違反行政法律規范行為出產生侵害行政秩序的危害后果外，可能同時侵害了其他公民、法人或組織的權益。行政處罰的目的在于對違法者施加制裁，禍福被破壞的行政秩序，同時必須考慮違法行為所侵害的其他利益。”⁵然而，如果行政處罰的功能定位僅僅是維護行政秩序，而置第三人的利益于不顧。這是秩序社會時代的價值追求，已不符合當前社會發展的趨勢。

1、法理基礎

行政處罰中的被處罰人與第三人都是獨立的權利主體，因此法律應該平等地給予他們相同的保護。正義的基本要求就是對所有的社會主體進行平等的保護，而不是差別對待。那么如何能夠做到平等保護呢？同樣的就要賦予行政處罰第三人與被處罰人同等的法律地位，給予其與被處罰人相等的程序權利，包括知情權、聽證權、訴訟權等，能夠讓行政處罰第三人盡可能地參與到行政處罰程序中來，監督行政處罰權的行使，維護自身的合法權益。本文開頭的案例中，雖然實施行政處罰的行政機關將周某列為第三人，但是并未給予其相應的法律權利，連行政處罰告知書都沒有向周某送達，可以說周某的第三人地位形同虛設。這樣的處理不利于保護行政被處罰人以及第三人的合法權益，不利于案件事實的查明。

2、現行法律規定

在行政處罰法中僅僅規定了被處罰人及其相關權益的保護，并未提及第三人。這樣的法律規定的缺位，因為囿于當時的法律認知程度問題。然而，隨著社會經濟的發展，人們權利意識的覺醒，對行政處罰第三人法律規定的缺位顯然不利于法制的發展和人民權利的保護。行政處罰第三人包括被侵害人、利益相關人。治安處罰法中明確規定作出的行政處罰決定書應將副本抄送被侵害人。商標法中有對利害關系人的明確規定，賦予利害關系人訴前財產保全申請權、保全證據權等權利。可以說，商標法較好的考慮了利害關系人權利的救濟。

3、實踐需要

我國的行政復議法和行政訴訟法中都規定了第三人制度。該兩部法律中分別規定了復議和起訴的期限分別是2個月和3個月。這個期限的規定是相對于行政相對人的。根據行政訴訟法解釋的規定，其他人不知道該具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應該知道該具體行政行為內容之日起計算。在行政處罰案件中，如果不將利害關系人作為第三人參加到行政處罰程序中，行政處罰決定書不可能送達給第三人。如果不送達，第三人也無法知道具體行政行為的內容，這樣就會拖延起訴時間，勢必影響具體行政行為的公定力。因此，設立行政處罰第三人制度可以即時保護第三人權利。如果等到行政復議階段或者行政訴訟階段再來保護第三人權利未免失之過晚。如果在行政處罰程序階段就將行政處罰第三人納入，不僅可以查明事實，而且盡可能的賦予第三人在行政處罰程序中主張自己的權利。從而提高行政處罰的自動履行率，不至于第三人因對行政處罰的程序性事項而提起行政復議或者行政訴訟，進而拖延具體行政行為的執行。筆者認為，設立行政處罰第三人制度既是對第三人權利的保護的需要，也是行政機關依法行政的需要。設立該制度并不會影響行政效率，相反，能夠從根子上提高行政效率，減少因行政處罰引起的爭議。

三、行政處罰第三人權利保障和救濟

在本文前述的案例中，行政機關明知第三人周某的存在，也已將其列外行政處罰的第三人，可以確認行政機關明確將其作為第三人而對某體育發展公司作出了行政處罰。周某作為第三人的法律地位已明確。在給予第三人“第三人地位”的同時，要真正賦予其第三人的法律權利。那么，從哪些方面可以保證其權利的行使呢？

1、行政處罰的程序性救濟權利

“一個合理的程序規則，在行政活動的過程中非常重要。它在保證行政決定的質量，提高行政效率，保障公民權利，改善行政機關和公民的關系方面能夠發揮很大的作用。”⁶在法國行政法中，行政程序主要有咨詢程序、協商程序、調查程序、審批程序、對質程序以及行政處理過程中的相對人的防衛權利等。⁷這其中的對質程序就是我們所謂的陳述申辯權，也是較防衛權適用范圍更廣泛的程序。“行政處罰程序權利制度應當建立一個完整的程序權利體系，這個完整的程序權利體系應當包含著受到公正處罰的權利、參與處罰過程的權利、監督行政處罰的權利、知情權、要求回避的權利、陳述權、申辯權、質證權、聽證權等。”⁸ 在我國行政法律中有規定的有回避權、陳述申辯權、聽證權、復議權等。在行政處罰法中專節規定了聽證程序，開了我國行政法律規定聽證權的先河。但行政處罰法中規定的聽證范圍失之過狹，僅僅規定“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”。但實務界和學術界對該規定中的“等”有不同的理解。筆者認為該條中的“等”字除了列舉的“停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款”還包括其他“舉重以明輕”情形，比如行政拘留應該賦予相對人聽證權。

復議權、訴訟權是所有的具體行政行為相對人和利害關系人都享有的權利，是一種事后的救濟。筆者認為，當下的行政復議已經形同虛設，行政復議機關常常因為怕承擔責任而“維持了之”。行政復議機關不可能象原行政機關一樣重視該具體行政行為的對錯。如果不賦予原行政機關主動糾錯的權利，行政相對人及利害關系人的合法權益終會在行政復議機關的“敷衍維持”和原行政機關的“無權糾正”中無法得以保障，使得行政復議“形式化”貽害太大。行政訴訟獨立于行政處理程序，作為維護行政相對人及利害關系人合法權益，監督行政機關依法行政的重要方式之一，在現實中的功能也打了折扣。尤其是當下要求構建和諧社會，要求行政案件協調，對行政行為的監督力度降低。

2、行政處罰第三人程序權利的保障

筆者通過本文開篇的案例發現的一個問題就是行政處罰告知程序對行政處罰第三人的缺位，其實質也是一個參與權利的被剝奪。我國的法治是一個“重實體、輕程序”的法治，西方國家的行政法中，英國的自然正義原則、美國的正當法律原則都包含著公民的民主參與的內核，而聽證就是保障民主參與的基本內容。聽證權是行政程序中最基本的方面，世界各國行政程序法大都規定了行政聽證程序，保障了行政相對人的聽證權，但是對行政程序第三人聽證權的規定缺失。因此，首先要賦予行政處罰第三人聽證權，讓行政處罰第三人在行政處罰的實施階段就參與進來，這是保障行政處罰第三人合法權益的重要方面之一。

其次，要進一步完善行政處罰第三人事后的復議權與訴訟權。這點在目前的法律規定中已不成問題，行政復議法、行政訴訟法已明確規定，實務界也一直如此實施，只是存在著如何更加優化的問題。避免出現本文案例中的只給予形式上的地位，而不給與實質上的權利的現象。

注  釋：

1、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點》，載2005年《法學論壇》第6期，第57頁。

2 、張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》，中國政法大學出版社2000年版，第81頁。

3 、高新華：《行政訴訟原告論》，中國人民公安大學出版社2006年版，第93頁。

4、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點》，載2005年《法學論壇》第6期，第57頁。

5、同上。

6、王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第123頁。

7、王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第124頁。

8、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點》，載2005年《法學論壇》第6期，第61頁。