我國農村領土占國土面積的90%以上，人口占80%以上。農村是最基本生活資料的終極來源，農業在整個國民經濟中更是具有基礎地位。①如果在這么廣大的區域人口中沒有法治，整個中國的法治建設就不可能成功，就更談不上社會的穩定、國家繁榮富強了。

一、村民自治的一般概述

村民自治制度是中國農民在民主制度建設方面的偉大成就，是中國農村管理模式在新時代的重大創造。②村民自治是中國農民在創造了家庭聯產承包責任制基礎上的又一壯舉，它既適應了聯產承包責任制經濟體制又能與整個市場經濟相耦合的農村公共權力新的治理模式。這也證明了列寧的觀點：生機勃勃的社會主義是由千百萬群眾自己創造的。

關于村民自治，學者各有不同的解釋。王種田、詹成付認為：“村民自治就是依靠農民，實行村民自我管理、自我教育和自我服務的新型社會組織管理制度。”③徐勇認為：“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法處理村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”④許安標認為：“村民自治是農民依法管理基層社會生活方面的事務。”⑤曾憲義認為：“中國農村村民自治是農村特定社區的全體村民，在中國共產黨的領導下，依照憲法和法律的規定，建立自治組織，行使村民自治權，自主管理本村公共事務和公益事業的基層民主制度。”⑥

村民自治在法律上通過《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》體現出來。其中《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會和村民委員會是基礎群眾性自治組織。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主決策、民主管理、民主監督。”

根據我國《憲法》和《村民委員會組織法》的有關規定，我們 可以看出，村民自治是一種非政權性質的區域基層民主，村民自治不能嬗變為政權機構，承擔大量政權組織的任務，其目標是使村民在村民黨支部的領導和村委會組織下真正成為村的主人，依法行使自治權，進行自我管理、自我教育、自我服務。⑦

村民自治作為我國基層直接的民主形式，它與國家政權有著密切的聯系。 它是在國家政權的指導和監督下運行的，并隨著整個國家民主的發展而發展，是社會主義民主的重要組成部分。中國農村村民自治，作為中國基層民主的的重要部分，為整個國家的政治建設拓寬基礎，壯大民主力量，推進國家民主化進程。對于像我國這樣一個缺乏民主傳統的國家來說，大力營造這樣的基礎性工程具有特別重要的意義。

二、村民自治在我國的發展

村民自治在我國普遍推行后，在國際、國內產生了強烈的反響，有的把實行村民自治稱作為“我國民主政治建設的一項歷史性工程”。它擴大和保障了億萬農民的民主權利，促進了農村社會的全面進步，這是中國千百年來的第一次。

在黨和政府的支持下，村民自治在法治化和規范化的軌道上不斷完善和發展，在實踐中得到了進一步的檢驗并取得了顯著的成績。著主要表現在：1，村民自治及村級民主選舉的法制制度日趨完善；2，自治及村民主選舉的實踐范圍遍及全國；3，村民選舉日趨規范，民主程度日益增強；4；村民自治村級民主選舉推動了農村基層黨組織領導方式和方法的改變；5村民自治及村級選舉的實踐推動了鄉村關系從直接的行政領導關系向協商指導關系轉變；6，村級民主選舉對基層政權及國家民主的選舉產生了積極的促進作用；7村級民主選舉提高了農民的素質，促進了農村的民主法制建設。⑧

三、村民自治面臨的問題

村民自治在農村經歷了20多年的實踐，雖然取得了明顯的成績和成效，但畢竟，他只是在實踐探索階段，免不了受一些阻撓和面臨一些問題。

（一）立法不足------使村民自治先天不足

我國現有法律沒有對村民自治權做出明確規定，只對村委會的產生、組成、職能作出規定，而村民究競在村民自治中享有的權利、承擔的義務則沒有規定，⑨我國有關村民自治的立法中，主體應是村民，而非村，更非村民委員會，但是我國制定的《村民委員會組織法》用了大部分條款對村民委員會作了較祥細的規定，而對村民資格、村民權利、村民自治權、村民會議村民代表會議、村民小組的組織形式和運行規則、村財務會計等這些直接關系村民權利的問題，沒有規定或沒有可操作性的條文，只是流于形式，作表面文章。

（二）村民自治遭遇國家公權力

村民自治是國家權力轉型為社會權利的一項制度革新和組織建設，在國家權力和社會權利磨合期公權力必時不時以其居于強勢地位去干涉，侵犯社會權利。

1、行政權對村民自治權的侵害

行政權是以國家強制力為后盾，是有效執行國家意志的手段，行政權對村民自治權的侵害主要表現在以下五個方面：1，行政強迫命令，有些行政部門為執行某些行政命令無視公民的人身權、住宅權、財產權，對其進行任意踐踏；2、行政干預過多，主要包括以行政權取代自治權，隨意性大于規范性，一些本由村民討論決定的事，卻由上級行政部門決定，一些本由村民制定的村規民約和自治章程，卻由鄉鎮政府頒發，自治組織形同虛設；3、行政處罰不當，有些行政部門違章亂罰款，濫用行政處罰；4、行政不作為。對村民的舉報、請示和反映的情況不予以受理或敷衍了事；5行政特權化。一些公職人員為謀取其私利不惜侵害村民的合法權益。

2、司法權對村民自治權的侵害

當農民的合法權益遭受侵害，特別是遭受公權力的侵害時，訴之于司法往往受到了各種阻撓，使司法判決不公，造成錯案、假案，深深地影響了人民群眾對司法公正的評價，深深地妨礙了他們的感情，造成對村民自治權的侵害。

(三)基層腐敗給村民自治蒙上陰影

一些鄉村干部，依仗權勢，橫行鄉里，貪污腐化。具體表現在：1、乘改革之機，發“改革之財”。一些村干部在農村改革中，在處分原集體財產進，劃化公為私或貪污挪用，嚴懲侵害了農村集體的權益，這就很容易造成村民對村干部的仇視。2、很多干部鉆政策的空子，加重農民負擔，用從農民那里非法集資的錢財中飽私囊；3、貪污腐化，公款吃喝。鄉村的吃喝之風十分盛行，即便是一些貧困地區的村干部也不例外。特別是一些貧困地區的村干部更是將扶貧款用于迎來送往，公款消費。在這樣一個以權力為主導，充斥著腐敗的鄉村，談村民自治豈不讓人貽笑大方。

（四）村級基層組織有待提高

在廣大農村，“無人辦事”的亞癱瘓依然存在，農村治理的“盲區”嚴重存在。主要原因在于：一是職能錯位，村“兩委”職能明顯的行政化，主要精力都泡在稅費征繳上，計劃生育、檢查達標等繁重艱巨的工作之中，而其自治性、服務性的社會職能則發育不良，農村社區“當家人”的角色沒能扮演。二是利益分化。從當前中國農村利益結構看，國家、地方政府及其工作人員、村干部和農民都成了獨立的利益主體，這一利益結構的分化及由此形成的各自明確的利益取向，導致部分干部“光要錢不辦事，部分村干部”只顧個人致富，不愿為群眾致富和發展集體經濟效力“，更為嚴重的是一些鄉鎮政府出于完成財稅任務的考慮，競采用了“惡人治村”的辦法，有意讓一些黑勢力通過“合法途徑”走上了村政的前臺，從而使流氓地痞團伙欺壓農民、橫行鄉里，對抗政府，部分地方的鄉村政治還出現了劣化與“痞子化”的局面。

（五）農村村痞作惡，嚴重破壞村民自治

農村一家缺乏家庭教養，學校教育的個別分子，在鄉間為非作歹、稱王稱霸，或偷盜牲畜，或投毒下藥，成為害群之馬，使得農村無法安寧。更有甚者，一些地痞流氓，拉幫結伙，結成“黑幫”團伙，危害鄉鄰，給農村集體群眾人身、財產造成嚴重損害。為農村村民自治創造了一個穩定的環境，為老百姓營造了一個太平世界，這些村痞流氓必須予以清除。

（六）農民素質和法律意識淡薄限制了村民自治發展

在中國這樣一個缺乏法制傳統的社會里，經歷了幾千年的治，民眾接受法律價值的基礎比較脆弱。他們對禮的推崇大大超過對法的呼喚，更有一些文化素質不高的農民認為法律是官方的規范，是為官方利益服務的；還有一些農民偏面理解了法律，認為法律就是懲治犯罪的，一旦與法打上了交道一定沒什么好果子吃。他們在日常生活中也就盡量避讓法律，讓法律形同虛設。          

我們不可能苛求讓每個農民都成為法律專家，但至少得讓他們正確掌握基本的法律，否則，談什么村民自治只能是一相情愿

四、村民自治的出路

我們知道有許多因素制約著村民自治的發展，但我們不能因此而氣餒，而應該勇敢地面對挑戰，采取有效的措施加以規范和完善村民自治，發揮其在中國農村法制建設中應有的作用。

（一）加強村民自治化、制度化建設

推進向村民自治的軌道上發展，重要的環節就是建立和健全村民自治章程村規民約，完善村民自治制度的運行機制。

村民自治章程，是村民自我管理、自我教育、自我服務的綜合性規章；村規民約大多是關于維護社會秩序的規定，相當于政府“行政性”的規定。他們把村民的權利、義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村民風俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定的明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。村民自治章程、村規民約都是村民自治的行為規范，是實施國家關于村民自治法律法規的配套措施，是推進村民自治制度的運行機制，是鄉村形成現代法治社會不可或缺的制度規范。

第一，村民自治章程和村規民約是以黨的方針政策和國家法律法規為依據，由村民群眾結合本村的實際制定的，它為黨和國家的方針政策和法律法規在農村的貫徹落實提供了保證。在制定村民自治章程和村約過程中，需組織農民學習、研究黨的各項政策和國家的法律法規，使村民受到較為系統、生動的社會主義民主法制教育，相當于一次很有實效的普法運動。村民自治章程和規約更是把法律法規和國家政策根本村的實際情況結合起來，成為全村村民共同遵守的行為準則，這樣能使村民間接地運用國家的法律和方針政策來維護自己的利益，并通過對利益的維護，自覺地遵守了國家法。

第二，村民自治章程和村規民約規范了村級管理的基本制度和措施，為提高村務管理水平奠定了基礎。它理順了各方面的關系，規定了農村村級組織的各項制度，從而使村務民主管理進入了規范化、程序化的階段。同時它還有效地幫助政府部門、司法部門處理了一些復雜的社會問題，減少了政府的財政費用，也維護了本村的生產、生活秩序。

第三，村民自治章程和村規民約規范了干群關系，體現了村民的意志和愿望。村民自治章程和村規民約既約束村民又約束了村官，使干部群眾在制度管理下都是管理者又都是被管理者，形成了自我管理、自我教育、自我服務的機制。通過規范化的運行，逐漸化解鄉村社會的各種矛盾，增強了村民和干部的法治意識和自治意識，從根本上改善干群關系。

（二）理順農村的各種政治關系

1、地方黨委和政府與村民自治的關系 

根據法律規定：“村民委員會是農村基層地區由農民依法組織起來的實行自治的組織，它不是一級政權機關，也不是政權組織的派出機關，它是我國社會主義政治制度的重要組成部分，是農村基層政權的基礎。”由此，我們可以看出村民委員會的性質，它不是政權機關，不是政權機關的派出機關，但他又是與政權機關密切聯系的。村民委員會的工作是在上級黨委和政府的領導、指導和監督下進行的。因此并不是說村民自治就是想干什么就干什么完全不手約束，它必須是建立在法制基礎上的自治，更應該在國家指導下的自治建設。

2,村黨組織與村民自治組織的關系

村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織，承擔著對鄉村的政治領導職責。但在廣大的農村，許多農村黨支部書記都有片面錯誤的認識，一些人認為，堅持黨的領導就是堅持黨支部的領導，就應該服從黨支部書記的領導，村內事務、大政方針應由黨支部決定，村委會只是執行黨支部的決定而已。這當然是不符合村民委員會組織法的精神。因此，村黨組織，應該在法律制度范圍內嚴格按照村民委員會組織法活動，充分協調與村委會的關系，把主要精力放在貫徹黨的領導、路線、方針，應從大量的具體事務中解脫出來，避免行政化的傾向；引導、支持和幫助村民委員會的工作，搞好本村各項工作。

3，村民委員會與村民之間的關系

村民與村民委員會的關系主要體現在選舉、辦事、監督方面。要處理好村民與村民委員會的關系必須做好以下幾個方面的工作：一是要真正落實村民直接選舉產生村民委員會的制度規定；二是要落實村民委員會為農民服務的制度，為農民致富鋪路，真正成為農民致富路上的帶頭人；三是落實村民委員會組織法關于監督和制約村民委員會的規定，加強村民對村民委員會的監督。

4、國家法制與鄉村自治規范的關系

在實踐中，我們不僅要進一步貫徹、執行村民委員會組織法，鞏固和發展鄉村民主，落實村民自治制度，還要處理好國家法制與鄉村自治規范的關系，制定一套法律法規和制度體系來保障村民自治。這就需要我們充分協調好鄉村地區的“民間法”與國家法律法規避免他們之間產生摩擦。我們都知道，在中國現代傳統的的鄉村社會，民間法仍是維系一定秩序的主要規范，并且起到了很好的作用。為此，我們不能忽視民間法中的一些精華部分，我們應該對其加以引導、規范，合理地運用民間法這一優勢資源，實現國家法與鄉村自治規范的融合，以促成鄉族民主規范的形成的運行，實現和輔助實現村民委員會組織法的內容，達到村民自治。

(三)創造條件，促進村民參與，完善村民民主監督體制

村民是村民自治的主體，村民依法實現選舉權、決策權、管理權，是村民自治的根本所在。要加強對村民的宣傳和教育，使村民自治深入人心，培養村民的民主意識和權利意識。同時，要完善選舉制度、議事制度，村務公開制度，以及村民對村干部的評議制度，增強要民對村委會的監督控制能力，溝通村民對村委會的監督渠道。

一項制度的建構不是一天兩天就能完成的事，它需要在實踐中去反復的驗證，同樣村民自治的建設也是一個 長期的過程，需要幾代人去努力完成的偉大工程。我們應該嚴肅地對待村民自治，勝不驕，敗不餒腳踏實地地走出一條通向成功的管理農村的法治之路。

參考文獻

[1]卓澤淵.法治國家論[M].中國方正出版社,  2001:262

[2]陳純柱.村莊法人理念確立與中國憲政制度的創新[J].河北法學,2005,(8)

[3]王仲田、詹成付.鄉村政治-----中國村民自治的調查與思考[M].江西人民出版社,1999:3

[4]徐勇.中國農村村民自治[M].華中師范大學出版社,1997:3

[5]許安標.農民如何行使民主權[M].法律出版社,1999:14

[6]曾憲義.民主地區現代化進程中的民主法制建設[M].民族出版社,2002（8）:446

[7]同上

[8]同上[2]

[9]周賢日、劉傳根.  論村民自治權 [J]. 廣東出版社,2005,(4)