被稱為司法“副產品”的涉訴信訪，構成了全國信訪案件的主體部分，且數量持續增長，不僅動搖了司法權威，而且嚴重影響了國家管理秩序，阻礙了和諧社會的創建進程，成為了困繞各級人民法院的難題。因此，必須理性地分析與對待這一問題，客觀地了解涉訴信訪的現狀，探尋引發涉訴信訪的深層次原因，研究涉訴信訪與法律規則之間的沖突，并探索解決這一難題的有效途徑。

一、涉訴信訪機制的運作現狀及存在問題

(一)涉訴信訪機制運作現狀

在中國的民主政治中，黨的領導權在各種權力之間起著主導和協調作用，司法權的獨立性未完全顯現出來。涉訴信訪游離于法律與各種權力之間，其運作情況可以從法院內部環境和外部環境來分析。

從法院內部環境看，設置涉訴信訪體制，通過群眾啟動信訪程序，將自己的法律糾紛提交上級法院，既是要求對其私人權益的救濟，同時也是對一些違法違紀問題的控訴。統計顯示：2005年，最高法院全年共處理群眾來信來訪147449件（人）次，其中涉訴信訪19695件（人）次。地方各級人民法院共辦理群眾來信來訪3995244件（人）次，其中涉訴信訪435547件（人）次。因此，對法院而言，處理人民群眾的信訪問題的過程，也是一個實現權力的監督和加強法官隊伍建設的準司法活動。

從法院外部環境看，涉訴信訪數量同樣在以較快速度遞增。國家信訪局在2004年1月至7月間，接待的涉訴類上訪比2003年同期增長137.8%。涉訴信訪的運作為黨政權力參與法律決策提供了合法的途徑，這種參與既保證了黨對司法權的政治領導，同時也在一定程度上制約了司法腐敗。如果從涉訴信訪的個案層面看，個案解決的社會效果好，不僅體現了黨委、人大、政府和司法之間的統一與配合，而且有利于黨和國家政治目標的實施，從而推進和諧社會的發展進程。

(二)涉訴信訪機制運作中存在的問題

涉訴信訪機制的運行為群眾在法律實施的領域內的深度參與提供了綠色通道，上訪者可以在無須遵守實質程序的情況下參與，甚至改變司法過程及結果。但是，各種各樣的、形形色色的涉訴信訪，給國家和社會生活造成了巨大的危害。一是嚴重擾亂國家管理秩序。一方面信訪人越級訪、集體訪、暴力訪以及圍堵黨政機關等行為越過法律邊界，妨害社會管理秩序；另一方面，對信訪工作的過度集中與重視，又模糊了黨政機關的法律職能，對各機關法定職責界限是一種破壞，其后果是較為嚴重的，不良影響可能更為深遠。二是影響審判工作正常開展，大大增加了司法成本。三是反復的毫無限制的復查、再審勢必損害司法權威。四是造成上訪者本人及其家庭日常生活質量下降，經濟收入減少，極有可能走向另一個極端。

(三)基于現狀及問題應作出的重新定位

雖然近幾年法院對涉訴信訪工作投入的人力、物力是空前的，措施也是較為有力的，各方人員的積極性得到了充分的調動，涉訴信訪工作取得了一定的成績，但是在人權和法治的呼聲日益高漲之際，涉訴信訪制度本身存在的必要性和合法性遭受到巨大的質疑，信訪制度何去何從，成為一個需要關注和討論的問題。學者于建嶸曾帶領一個課題組對信訪問題進行調查，得出了研究結論：信訪制度已經走入困境，應當及時進行改革乃至最終取消。筆者認為上述觀點值得商榷，一項制度的存在畢竟有一定的合理性。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性，因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”正在這個意義上，我們必須對涉訴信訪制度給予足夠的同情和理解。即使在西方法治化程度比較高的國家也設計了類似信訪的請愿制度和申訴制度，在目前的中國，通過借鑒國外請愿和申訴制度的良性發展及其產生的積極政治效應方面的做法，對涉訴信訪制度功能性轉向提供可能的思路。

筆者認為，從我國設立信訪制度的目的看，應當將其作為解決糾紛的機構，顯然，應當設立于黨和行政機構系統之外。所以，可以借鑒議會專員制度的做法，可在各級人民代表大會系統下設立信訪工作委員會，負責解決包含涉訴信訪在內的所有信訪問題。此外，涉訴信訪工作的真正出發點和落腳點是密切聯系群眾,維護信訪人的合法權益。要使涉訴信訪制度成為司法決策的信息渠道與群眾對審判工作反饋意見、加強民主監督的渠道,而不是作為追求表面和氣或一時穩定的工具。要廣泛深入地宣傳這一思想,即涉訴信訪制度不是作為審判工作的減震器而存在,而是作為反映民意的民主渠道而存在，是為解決涉訴群眾的問題而運行，這種定位有利于涉訴信訪工作的順利開展。

二、涉訴信訪的發生機理分析

(一)法制傳統上的根源

中國法律文化傳統中缺乏“法治”的因子，具有濃厚的“人治”色彩。在清官意識與賢人政治雙重力量的作用下，涉訴信訪得以生生不息。在幾千年的封建社會中，實行君主專制的政治體制，司法行政高度合一。百姓仰仗“父母官”為民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統。根植其中的上訪現象，實質是百姓“清官意識”心理文化的延續和心理訴求的反映。一旦百姓自認為有冤時，在經法律程序敗訴之后即尋找“青天”，試圖能得到法外施恩，挽回敗局。此外，專制下的君主也需要一些“清吏”解決部分確實存在的冤情，以達到標榜自己的政治統治“順天應民”的目的。無怪乎美國學者昂格爾認為，（中國封建社會）官僚與庶民是統治與被統治的關系，人治成為統治社會秩序的基本方式，法律僅僅被當作馭民的工具。

新中國成立后，堅持群眾路線和實事求是、有錯必糾的原則，建立了新型的信訪制度。在其后的幾十年內，通過種種方式改造和完善信訪制度，服務于國家對社會的治理。通說認為，其間這一制度的功能經過幾次流變，目前已然成為司法救濟程序的補充程序，擔負起化解糾紛、實現救濟的重要使命。然而，在這一制度運行內部，作為被治理對象的社會個體也在積極行動，采取各種措施和策略，以實現自我訴訟利益的最大化。因此，信訪制度為社會個體纏訟、上訪留下了制度空間。今天，當國家意欲實現法律制度轉型時，轉型的目標司法體制與信訪制度發生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。在這種張力作用下，涉訴信訪任重道遠。

(二)處理涉訴信訪的機制不合理

1、信息不對稱的誤導。某法院曾成立課題組，對涉訴信訪進行調查后發現：信訪總量逐年下降，到基層法院信訪呈逐年減少趨勢，而越級上訪在整個信訪中的比例卻逐年上升。這種現象的背后是人民法院喪失了司法權威，人民群眾“信上不信下”、“信訪不信法”。“上訪人大多數是有道理的”這一論斷缺乏統計數據的支持。之所以會在某些時候認為涉訴信訪大多數有道理的主要原因，在于信息接收不對稱。信訪部門或有關領導只是閱讀或聽取信訪人一方的信訪材料或陳述，未聽取訴訟相對人的陳述，自然會認為上訪人多數是有道理的。如果能再聽聽對方當事人的道理，往往就會得出更公正的評價。因此，越級上訪現象越多，上訪人的權利邊界越容易越過而被濫用，上訪秩序越混亂，司法資源浪費越大，司法權威受到的損害也越大。同時，由于大量當事人濫用信訪權，背離了法律軌道，已經出現了一定程度的“反法治”的傾向。

2、現有涉訴信訪機制對實質效果的漠視。盡管國務院《信訪條例》中有關于信訪受理、辦理和督辦的規定，但僅僅是形式上的工作流程，對參與信訪處理的各方主體均無約束力。此外，《信訪條例》還擴大了憲法中當事人的申訴信訪權力，增加了對個人私權事務的上訪權，即對個人私權受到侵犯的也可以信訪，把依法應當通過訴訟、行政復議、仲裁解決的事項又作為信訪處理，使得已經進入司法途徑的公民私權事務又可以脫離法律程序通過信訪的方式尋求解決。未建立涉訴信訪終結機制，且對違法的涉訴信訪行為制裁不力，致使一些群眾產生法不責眾心理，濫用信訪權利。    

（三）司法解決糾紛機制本身的問題

1、司法的高成本助長了涉訴信訪。與其他糾紛解決方式相比，訴訟的成本相對較高。當人們把糾紛交給法院處理時，需要對法律本身有一定的認知，需要熟悉復雜的訴訟規則，否則，就需要花錢去購買法律服務。對于大多數僅具有鄉土知識的農民來說，其自身法律素質不高，不懂訴訟文書和證據規則，缺乏證據意識，而訴訟代理費又往往高得令人望而卻步。司法的高成本無疑大大降低了社會弱勢群體通過正常訴訟獲得公正的概率，從而將他們引上了信訪的維權之路，信訪上能通天，下能觸地，不受時間、地域等條件限制，不要訴訟費，也不必花錢雇律師，只要“會寫寫字”、“有兩條腿”、“鼻孔喘氣”，就可以尋求救濟，而且在個案中取得的實際效果可能比訴訟更好。

2、再審制度不合理助長了盲目涉訴信訪。根據我國訴訟法的規定，對于已經發生法律效力的裁判，本級法院院長、上級法院、上級檢察院均有權啟動再審。在這種情況下，裁判作出之后，當事人可以向上述任何一個機關和有關個人提出請求，要求他們運用權力改變原審。由于途徑過多，給了當事人很多信心和選擇，從而助長了盲目信訪上訪。此外，法律對當事人的申訴和法院的再審也沒有時間和次數的限制，除了民事訴訟法規定“當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后二年內提出”之外，刑事訴訟和行政訴訟中當事人的申訴事實上不受時間上的任何限制。因此，只要當事人愿意，他可以把一個案件的申訴無休止地進行到底，而只要法院愿意，也可以把一個案件三番五次推翻重審。

此外，還有其他原因，諸如：傳統文化中權力本位的影響，人們權利意識的增強，社會輿論的不正當引導，一定范圍內的司法行為不規范等。

三、涉訴信訪與法律規則之間的沖突

我國的涉訴信訪是在本土上滋生出來的一種社會、政治與法律現象，而現代法律規則基本上來源于西方文明。法律規則的大量制定與實施，使涉訴信訪制度逐漸喪失了正當性與合理性，涉訴信訪與法律規則之間充滿了緊張。

(一)涉訴信訪的政治依賴性與法律規則的自主性有著明顯抵觸

人非社會則不能生活，而社會生活則非有一定秩序不能進行；任何一時一地之社會必有其所為組織構造者，形諸于外而成其一種法制、禮俗，是即其社會秩序也。在現代法治國家，強調社會治理應在法律規則下運行，才能取得較好的功效。因為法律規則是一種社會規范，它是由國家制定或認可的，以國家強制力保證執行的，具有完整的邏輯結構的特殊行為規則。與法律規則相比，涉訴信訪則是在中國社會、政治與法律傳統下形成的一種特殊的糾紛運作機制，其特點是違反法律的自主性。誠如有學者所言：“信訪制度是一種重要的有著深厚社會基礎的國家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活動為代價。因為它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道。”由此可以看出，涉訴信訪遭遇法律規則時，必然顯得別扭和難以溝通。

(二)涉訴信訪的程序缺失與法律規則的嚴格程序存在根本悖離

在法制的理念中，程序不僅是解決糾紛過程中的基本依憑，而且也是處理結果的合法性依據。正當程序意味著在解決糾紛過程中必須嚴格按照法定程序進行，這是法律施行過程中的一個基本要求。以法律規則的嚴格程序性反觀涉訴信訪制度，則不能不被其隨意性所驚訝。“與按照程序運作的司法救濟相比，信訪救濟的另一個顯著特征就是它的非程序性。這并不意味著信訪救濟的運作完全沒有規則，而是說其運作沒有明確的、穩定的、普遍主義的規則，而是另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規則’。這種‘潛規則’不是由某一方預先制定的，而是由有關各方在推拉伸縮的實踐中形成的。”信訪制度由于缺少程序規制而無法控制涉訴上訪現象的大量發生，信訪活動的博弈過程因此充滿著緊張和戲劇性，信訪結果也難以預料和想象。

(三)涉訴信訪中個體的失范與法律規則的效力之間產生失衡

法律規則對社會的作用力和影響力，從心理上來源于人們對法律的信仰，這種信仰，產生于諸多因素和無數事實所證明了的法律的特質與魅力。導致法律規則失效的因素是多方面,包括法律規則自身結構上的整合不足、規則所蘊涵的價值取向與社會整體價值取向之間的錯位、法律規則與其他社會規則之間效力的沖突以及社會個體規則觀念的匱乏等。從社會學的角度來看，法律規則的失效既與社會個體的“失范”行為有密切的關系，又將直接導致社會的“失范”，同時也可以看作是在規則效力運動與社會群體對法律規則效力的預期之間產生意義上的斷裂，它為社會的合理建構帶來顯形與隱性雙重代價。因此，尋求涉訴信訪與法律規則之間的平衡點，就迫切需要預防和制止社會個體行為的失范。

四、完善涉訴信訪制度的若干思考

涉訴信訪雖在社會轉型時期存在著悖論，我國目前仍堅持信訪制度，但不等于信訪權可以濫用，必須限定在法律的規制下運行，這就迫切需要對涉訴信訪制度進行改良與創新。

(一)建立涉訴信訪終結制度

這是解決涉訴信訪量逐年攀高的必要措施。在任何現代法治國家的社會治理結構中都必須建立一個終局解決矛盾糾紛的機制，否則，矛盾和糾紛的長期積累和惡化會從根本上動搖國家治理的基礎。信訪在我國目前是憲法確認的一項民主權利，任何機關和個人均無權剝奪和限制。但是由于涉訴信訪缺乏終結處理機制，使得當事人用越級上訪、重復上訪、進京上訪以尋求“權力”機關、“權力”人物的法外開恩和保護，這種情形的大量出現，已經嚴重影響了司法權威，以致影響到社會和諧。因此，建立涉訴信訪的終結機制顯得十分迫切與必要，但仍應嚴格依法建立，標準和程序也必須遵循訴訟法的規定。

(二)建立涉訴信訪救助基金制度

這為解決涉訴信訪問題提供了重要的經費保障。西方有句家喻戶曉的法諺即“無救濟即無權利”，其強調救濟對于權利實現的重要作用。在法治國家，權利必定意味著司法上的救濟。公民的某一權利在受到侵犯之后，只有可以訴諸司法裁判機構獲得有效的司法救濟，該權利的存在才能具有法律上意義。司法救濟是一個最根本、最重要的維護利益不受侵害的解決途徑，是保障現代國家長治久安的基本手段。如果人們關注權利的實現，就必須關注權利的救濟。信訪權同樣需要救濟，涉訴上訪群眾的訴求中絕大多數是經濟利益訴求。由于社會保障體系還未健全，轉型時期的應急救助機制沒有跟上，所以可以通過建立涉訴信訪專項基金制度，在解決涉訴信訪問題和社會救助之間找到一種有益的、必要的補充，來解決那些合乎情理而暫無政策規定的涉訴信訪問題。

(三)建立涉訴信訪復查聽證制度

實行涉訴信訪復查公開聽證的目的就在于通過規范的程序對信訪案件形成共識，其利處是：能夠增強人民法院處理涉訴信訪問題和信訪人從事涉訴信訪活動的法制觀念；能夠廣泛聽取各方面意見，公平、公開、公正地處理信訪問題，提高法院的社會公信力；表達了對信訪人申訴權的尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，達到終結無理信訪的目的。聽證會也不能適用于所有涉訴信訪案件，否則人民法院的審判工作就會受到影響，筆者認為其適用范圍應限于認定為上訪老戶和無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件。此外，聽證會可在法院的院長、庭長以及負責復查案件的資深法官主持下進行，這樣社會效果會更好。

(四)將涉訴信訪納入社會綜合治理

改革開放和經濟發展離不開安定團結的社會政治環境。鄧小平同志曾指出：“中國要實現四個現代化，擺脫落后狀態，必須有一個安定團結的政治局面，必須有領導有秩序地進行建設。” [17]安定團結的政治局面的實現需要進行社會治安綜合治理，1992年2月，中共中央、國務院發布了《關于加強社會治安綜合治理的決定》指出：“在各級黨委和政府的統一領導下，各部門協調一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預防犯罪，保障社會穩定，為社會主義現代化建設和改革開放創造良好的社會環境。”社會治安綜合治理解決人民內部矛盾的思路與信訪制度在社會轉型時期被賦予化解人民內部矛盾的新使命是一致的。因此，對于司法程序已經用盡的無理信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院審判工作的延續，而應當納入社會綜合統籌管理，通過地方黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量形成的合力，進行綜合治理。

(五)加強法院的司法能力建設

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》既是指導加強黨的執政能力建設的綱領性文件，同時也為黨和國家各項工作的發展指明了方向，明確了任務。司法能力是黨的執政能力的重要組成部分。法官是司法活動的唯一主體，加強法院的司法能力建設，必須堅持以人為本的宗旨，司法能力主要是通過法官的審判活動體現出來的。因此，必須注重提升法官的庭審駕馭能力、適用法律能力、裁判文書制作能力以及重大社會矛盾的調處能力。如北京海淀區法院的宋魚水法官被譽為“辯法析理，勝敗皆服”的法官，這是極有份量的關于法官個人司法能力的評價。其實，司法能力建設也是法官職業的全球性課題，如美國某州對法官的能力從六個方面進行評價：1、信仰，法律信仰是法官最基本的價值觀；2、公正，嚴格依法辦事；3、學識，能夠準確理解法律的含義，正確地適用法律；4、禮貌，具有優雅的司法禮儀；5、氣質，法官在審判活動中所展示出來的風度；6、勤勉，具有高度的司法敬業精神。這些都是人類司法文明的共同財富，值得我們學習和借鑒。