基層法院與人民群眾接觸最多，聯系最密，是人民法院司法事業和群眾工作的重要力量。近年來，基層法院建設得到較快發展，取得長足進步。但不可否認，當前基層法院建設還存在著一些不容忽視的困難和問題，制約著基層法院科學發展。這些困難和問題既有共性的，也有個性的；既有外部的，也有內部的；既有主觀上的，也有制度上的。

（一）隊伍建設上。基層法院法官斷層、青黃不接問題相對突出。尤其是人才引進方面，基層法院沒有“話語權”，主要是通過公務員招錄、軍轉干部安置兩個渠道補員。而基層法院更多承載的是糾紛化解功能，因此更需要實戰型人才。有學歷并不意味著有能力，實踐中，高分低能的情況時有發生。同時，在經濟較為落后的地區，還存在人才引進難、留不住問題，“孔雀東南飛”現象屢見不鮮。涉訴信訪的壓力、案多人少的矛盾、司法權威的下降等因素導致基層法官缺乏職業尊榮感，出現了一定程度的職業倦怠。一些法官不是把工作當成“事業”來營造，而是把工作當成“職業”來營生，甚至把工作當成“副業”來經營，直至當成“企業”來鉆營。

（二）法院管理上。就政務管理而言，為激發干警工作積極性，不少法院出臺了法官司法業績考評獎懲辦法，將考核結果與經濟利益相掛鉤，多勞多得，少勞少得，激勵的導向非常鮮明。而“陽光工資”實施后，由于實行“一刀切”，經濟待遇與工作績效脫離，呈現出“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的“大鍋飯”現象，未能體現獎優罰劣、獎勤罰懶的激勵要求。作為基層法院管理者，如何在執行陽光工資政策和調動干警積極性之間尋求平衡，常常感到十分糾結。就審判管理而言，理應立足基層司法實踐，遵循司法客觀規律。司法應尊重民意，但不能一味地迎合民意。但實踐中，一些基層法院卻出現了急功近利傾向，常常作出非理性的審判管理決策。比如，為片面追求高調解率，少數法院提出“零判決法院”、“零判決法庭”的口號和目標，并見諸報端，以致出現以勸壓調、以拖壓調、以判壓調現象，不僅誤導了社會公眾，而且也違背了司法規律。筆者認為，調解與判決孰優孰劣，應視具體案件而定，應當回歸“調解優先，調判結合”的正常軌道。

（三）資源配置上。司法資源的投入、司法保障的力度與基層法院案件的增長不匹配，與法官的待遇不匹配。一方面，基層法官職級待遇未能有效解決。由于受本級法院領導職位或職級限制，一些業務優秀、經驗豐富的法官往往無法晉升更高的職級。大部分基層法官，即使工作二十幾年，乃至工作到退休，也只是科員級，極少有法官能達到正科級，這在相當程度上挫傷了基層法官的積極性。另一方面，法院信息化建設提升空間較大。信息化作為服務審判、服務法官、服務群眾的一個重要引擎，在減壓減負、提質增效上作用十分巨大。但信息化建設需要強有力的資金加以保障，一項軟件研發，少輒幾萬，多輒一、二十萬，如果僅靠基層法院一己之力，單打獨斗，顯然是力不從心，不少法院處于“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。

（四）解紛模式上。司法資源的稀缺性與訴訟需求的擴張性之間的張力不斷拉大，基層法院案多人少的矛盾日益凸顯。為解決這一難題，各地法院紛紛致力于多元化糾紛解決機制的建立，取得了一定成效。但從實際情況看，基層法院推進多元解紛機制的難度較大，存在著剃頭挑子一頭熱現象。所謂“一個巴掌拍不響”，一些行政部門、行業組織或社會團體沒有迫切的解紛需求和硬性要求，認為“事不關己高高掛起”，自己只是掛掛名頭、湊湊熱烈、做做樣子，主動參與矛盾化解的意識不強、熱情不高。同時，多元解紛模式缺乏相應的責任機制約束和激勵機制保障，導致一些部門動力不足，被動應付。

法院基層建設存在的問題和困難，反映出人民群眾對司法公正的需求與司法功能滯后之間的矛盾。盡管最高法院相繼出臺了一系列關于加強人民法院基層建設的意見、決定，取得了顯著成效，但一些根本性、普遍性問題仍未有效解決。究其原因主要在于我們的法院基層建設路徑缺乏整體性，許多建設舉措需要配套制度加以跟進，需要其他部門予以配合，而實際狀況是人民法院與立法機關、行政機關在工作銜接上相脫節，法院只是在自身權力范圍之內推進基層建設,這使其從一開始就缺乏制度創新品格。比如，法官職級待遇解決，基本上依賴領導的個人魅力，如果某地區法院領導與地方黨委溝通順暢，亦或黨委領導重視法院工作，則該地區法官職級待遇可能解決一些。而這種情形具有很大的不確定性，也與規則之治的精神相背離。因此，從總體上，應當將法院基層建設作為司法改革的一個重要組成部分，作出剛性的制度安排，走整體推進之路，方能取得突破性進展。

具體建議如下：

一是強化人才建設機制。創新人才引進機制，應賦予基層法院在招才引智方面更多的話語權，細化選人標準和條件（重點對實踐能力、道德品質加以考核和考察），以便吸納更多優秀的應用型法律人才。比如，可直接從社會吸納優秀法律人才；法警可與公安保持適度流動，以避免人員老化。強化法官職業培訓，注重培訓的針對性和層次性。基層法院應重點抓好兩項培訓：一是職業精神的塑造。通過加強法院精神文化建設，大力弘揚“公正、廉潔、為民”司法核心價值觀，使法官群體逐步形成共同的理想信念和價值追求，守好自己的精神家園。二是職業技能的提升。既要培養基層法官能“入”（運用法律條文）能“出”（掌握社情民意）的能力，能“判”能“調”的能力，能“坐”（坐堂問案）能“走”（融入社會）的能力，又要培育基層法官的媒介素養。建議建立資深法官一帶一培養青年干警模式，加強對審判經驗的總結和傳承。

二是細化法官激勵機制。曾最高法院層面聯合有關部委出臺政策，規定基層法院特別優秀的普通法官在行政級別和法官等級上享受特別待遇，如取得全國、全省優秀法官或其他重大榮譽的，可依干部管理權限獲得相應的行政職級和法官等級，這樣才能讓基層法官更有干勁，更有奔頭。同時，將法官的審判津貼納入退休工資的基數（公安警銜津貼早已納入退休金），從而與一般行政機關公務員適當拉開差距。將中央財政專項政法補助明確部分資金作為考核法官司法業績的列支項目，各地法院再輔之以相應的考核辦法，做到一把尺子、一個標準、一視同仁，以此激發基層法官干事創業的積極性。

三是創新審判管理機制。應建立適合于基層法院特點的審判管理體系。首先，基層法院承擔著80%的審判任務，人案矛盾非常突出。因此，在審判管理指標設置上應當體現精簡、方便原則。其次，基層法院最貼近基層、貼近群眾，處于化解矛盾糾紛和參與社會管理的最前沿，故審判管理的文化內涵應更多地融合人文管理理念。第三，基層法院具有不同于上級法院的工作內容和特點，在審判管理與人事管理、政務管理銜接方面應有明確規定。

四是構建多元解紛機制。充分發揮各級法院尤其是基層法院在構建多元解紛機制中的引導、保障和推動作用，既要保持司法活動得獨立性和終局性，又要最大限度地調動和整合各種政治資源和民間資源，激活各類解紛主體參與的積極性，形成“黨委牽頭、法院推動、多方聯動”的多元糾紛解決機制。建議從最高法院層面推動將多元化糾紛解決納入各地區社會綜合治理和平安建設考核體系。