背景引入

當前及今后一個時期，科學發展觀都是各項工作的重要指導理論。科學發展觀的核心是以人為本，強調人的尊嚴和價值?？茖W發展觀的提出不僅促成執政理念的重大變革，推動著經濟發展方式的重大轉變，而且促使包括法治建設在內的社會建設和社會管理機制的重大創新。推進法治和完善機制，其根本目的都是為了化解社會矛盾和糾紛，落實憲法賦予公民的各項基本權利，維護社會運行發展的基本秩序。只有不斷提升我國的法治化水平，不斷創新社會矛盾糾紛化解機制，才能實現社會和諧，保障國家的長治久安。因此，作為社會矛盾和糾紛調處主陣地的人民法院能否肩負起這項重任，能否在最后一道防線上最大限度增加和諧因素，減少不和諧因素，決定于法院司法能力的提升和審理機制的創新。

我國已經進入社會轉型期和城市化加快推進階段，伴隨公民法律意識的增強和訴訟技能提高，加之訴權保障機制的不斷完善，社會矛盾和糾紛必然大量涌入法院，這勢必增加法院審理成本，沖擊現有的審判機制。要扭轉這一困境，根據歷史經驗，只宜采取兩種做法：一是建立健全糾紛速裁速斷制度，二是改革和完善現有的審理機制。上述兩種方法在實際中是可以并用的，但前提是司法資源相對寬裕，如果國家現有司法資源不足以建立一種新機制，那么只能就當前的審理機制進行適應性調整。就行政審判而言，情況更是如此。我國行政訴訟制度歷史短暫，審理機制中存在著諸多不足，短短的二十年也不可能像西方社會那樣積累豐富的審判經驗，進而創設一種新的行政審判制度。這就決定了我們只能立足現有的審判機制，通過適當借鑒，探索出適應實際需要的審理方式。

“圓桌審理”的內涵與特質

行政訴訟“圓桌審理”模式與正規法庭兩造對抗、法官居中聽審模式不同，它采取的是一種相對簡化和隨和的方式對行政爭議予以處理。具體而言，乃是法官不穿法袍、不用法槌、走下法臺，與雙方當事人以及其他訴訟參與人圍坐在圓形或橢圓形的平臺前，由審判長或審判員引導各方當事人用誠懇的態度、文明的語言進行案件交流和對話，促進審判人員與當事人之間、行政機關與行政相對人之間平等和諧地解決行政糾紛。“圓桌審理”方式是對德國行政訴訟“圓桌會議”的借鑒和揚棄，是落實“人民法官為人民”主題實踐活動的具體體現，也是創新行政糾紛化解機制的重要探索。相比較通常情況之下的審理方式，“圓桌審理”具備以下兩個方面的特質：

一是突出平等。平等是對話的基礎，平等是協調的保障。行政訴訟中實現平等至關重要同時也充滿困難，因為行政訴訟結構與民事訴訟和刑事訴訟結構截然不同。相較民事訴訟，行政訴訟被告固定為國家行政機關，而且不存在地位互換的可能（民事訴訟中存在反訴）；相較刑事訴訟而言，作為被告的國家行政機關是案件的實質利害關系人，而刑事訴訟中出庭作為公訴人的國家檢察機關本身并不是案件的實質厲害關系人，僅是國家在法律意義上的代表。應然狀態下，法律規定參與訴訟的當事人在地位上是平等的，我國行政訴訟法第七條也規定“當事人在行政訴訟中法律地位平等”。但事實上，由于行政訴訟原被告雙方實際地位的偏差，原告不可能真正實現與被告的平等對話，而作為被告的行政機關卻擁有多方主動權，包括訴前和訴中協調主動權、變更被訴具體行政行為主動權等。在訴訟過程中，這種實際不平等往往促使原被告雙方產生嚴重對抗情緒，導致訴訟程序本身的“抑制、緩和”功能喪失殆盡，不利于案件的公正效率解決。圓桌審理方式是一種較為新穎的開庭模式，它將普通庭審的對抗機制暫時擱置，代之以相對輕松舒適的氛圍。以此為平臺，通過合議庭積極引導與闡釋，使原告或者行政相對人能夠 “站在法官的肩膀上與行政機關說理”，就爭議問題坦誠交換看法，原告平等得以保障，被告地位得以尊重，為案件的審理協調奠定基礎。

二是強調協調。應然意義上，法院的司法判決具有定紛止爭的功能，且能夠彰顯公平，實現正義。但囿于我國行政審判權作用范圍相對狹窄和審查強度略顯薄弱之實際，法院依法作出的行政判決并不當然能鈍化官民矛盾，相反，由于行政判決未能真正實現當事人，特別是原告的訴訟目的，法院往往會成為原告遷怒的對象。因此基于現實之考量，為了最大限度地實現案結事了，最大限度地追求和諧穩定，協調化解行政爭議成為法院行政審判工作的重心。在普通訴訟模式下，由于行政訴訟不適用調解，因此，只能依法進行審理，步驟中規中矩，無法進行實質性協調。但在“圓桌審理”模式條件下，不再拘泥于對被訴具體行政行為合法性的認定，還可以對被訴具體行政行為有關的法律關系和事實進行協調，范圍寬闊，往往能夠突破被訴具體行政行為的審查界限，從而發現糾紛爭執的根源，促使矛盾的得以化解。“圓桌審理”模式為行政糾紛的協調化解提供了一個良好的平臺，營造了一個相對寬松平和的環境，是創新行政爭議協調化解機制的一個重要探索。

“圓桌審理”方式的運作機制

“圓桌審理”模式作為行政案件審理的獨特方式，仍然具有行政訴訟的本質屬性，在遵循一般行政訴訟程序原則條件下，也凸顯著自身運行機制的獨特之處。

首先，從適用范圍看，屬于行政訴訟法受案范圍的一般行政案件都可以適用“圓桌審理”模式進行處理。但是，對于需要法院通過判決對行政機關特定職權行為合法性作出認定的案件則不宜適用圓桌審理模式。比較典型是工傷認定案件和行政不作為案件。在這類行政案件中，由于直接涉及行政機關特定職權行使狀況，更對體現職權行為的“有或無”而非“大或小”，與一般行政行為存在重大差別，只有通過判決彰顯法律精神要義，督促和警戒行政機關依法履行職權，才能避免職權行為失范，起到權力制約的效果。而“圓桌審理”模式由于更多強調平等對話和協調，如果適用于上述行政案件，則無法凸顯權力監督和制約的功效，也無法滿足原告的訴訟預期。另外，對于一些矛盾異常尖銳的群體性案件和涉及重大公益的案件，原則上也應該慎用圓桌審理模式，因為這些案件直接指向利益衡量，審判實踐中多由審判委員會研究決定，由合議庭予以處理往往顯得力不從心。

其次，從場所設計看，“圓桌審理”方式選定的地點應該與正規法庭相區別。一般情況下，選定圓桌或者橢圓形的會議桌為佳，條件允許的話也可以懸掛國徽。合議庭成員分坐中間，原被告雙方圍坐兩邊，如果有證人讓其列席坐在合議庭對面。當然，“圓桌審理”模式的布局設計并不是追求美觀，而是為了營造一個相對寬松的環境，緩和對立情緒，為審理和協調奠定心理基礎。

最后，從庭審程序看，庭審中，由審判長歸納爭議焦點后隨即轉入法庭調查，圍繞爭議焦點對提交的證據進行現場質證、當庭認證，并就此展開法庭辯論陳述；合議庭依據庭審調查和辯論之事實，依法進行評議。評議后，進入“圓桌審理”模式的實質性環節，由合議庭根據評議狀況，綜合案件具體情況，找出協調化解的可行方法，然后與原被告雙方進行交流協商，促成協議的達成。如果達成協議，則按照撤訴處理；達不成協議，則根據評議意見，作出相應的處理。

“圓桌審理”模式運行中的幾個問題

盡管“圓桌審理”方式在化解行政爭議方面能夠給處于弱勢地位的原告平等的訴訟地位，使其消除了對行政機關的恐懼心里，能夠在訴訟中發揮自身能力行使權利；盡管“圓桌審理”方式能夠緩和行政機關對法院的抵觸情緒，以及行政機關和行政相對人之間的對抗性，使相互間能夠認真聽取彼此意見，進而為自愿協調奠定基礎，但是，作為行政案件的一種審理機制，其本身不是一個封閉系統，其與外圍諸多要素相互制約。要使“圓桌審理”方式真正發揮實效，只有盡力將相涉各要素予以必要的修正與完善方可。具體而言，“圓桌審理”模式運行中急需解決如下問題：

一是如何有效保障平等之問題。“圓桌審理”模式是建立在合議庭主持下原被告雙方平等基礎之上的一種行政糾紛審理機制，能否切實有效保障雙方當事人，尤其是行政相對人的平等訴權行使，對于整個圓桌審理方式功能發揮至關重要。要有效保障原告的平等訴訟權利行使，前提是不能克扣原告應有的法定權利，不應該將行政訴訟法或相關司法解釋業已賦予的權利進行限制和剝奪，必須竭力予以落實。除此而外，真正有效保障平等，還需完善兩方面措施：一方面積極行使訴訟指揮權，強化合議庭對事實認定、規則適用的闡明。在行政訴訟中，事實問題紛繁復雜，法律適用也不具備可預知性。盡管審判實踐中都向原告送達了舉證通知書和權利義務告知書，但原告提起行政訴訟后，對于證據的提交期限、方式以及如何交換證據，對證明責任的負擔及其后果，對庭審中證據如何認定以及適用何種法律、條款等具體規則，不知或知之甚少。而行政機關作為執法者，對如何評判證據、如何適用法律自身具備充足的理解能力，不需要法院過多進行釋明，但是作為行政相對人的原告囿于自身實際，無法有效地理解事實認定規則和法律適用規則，無形中就與行政機關形成了不平等的狀況，導致雙方交流協調障礙重重，為此，合議庭有責任進行規則的闡釋和說明，保證原告方能夠享有規則釋明權和知情權，確保與被告行政機關的對話協調順暢，平等得以有效實現。同時，得當的闡明也有助于提高了案件審理的透明度，增強司法的公信力。另一方面，完善律師代理制度。盡管我國并沒有律師強制代理制度，但基于行政案件的復雜程度，大部分案件都應該聘請訴訟代理人。從審判實踐看，大部分行政案件中原告也都是聘請了律師作為訴訟代理人全程參與案件審理協調。盡管聘請律師代理人一定程度上增加原告的訴訟負擔，但由于律師對證據調查、事實認定以及法律適用都較為擅長，在圓桌審理中能夠有針對性地與被告進行交涉，不會出現因專業知識能力欠缺形成與行政機關對話不暢的情形。因此，合議庭通過引導和規勸的方式促使原告聘請律師代理案件，也能夠在一定程度上起到保障平等的作用，確保“圓桌審理”模式功能正常發揮。

二是協調化解的效果問題。一項法律制度，是否具備實效直接關系著該制度的存在必要性。依此，“圓桌審理”模式能否促成糾紛協調，實現化解的預期目的，決定著該種審理機制的存廢。從行政審判實踐看，“圓桌審理”模式在化解行政爭議方面具有重要作用，效果顯著。2008年8月，山東省德州市中院和在轄區內行政審判工作較好的幾家基層法院進行試點，推行圓桌審理模式，至2009年5月，全市兩級法院通過圓桌審理方式審結案件978件，協調撤訴805件，協調撤訴率達到82.3%，在此期間沒有新增一例信訪案件。2010年8月4日，我院行政庭采用“圓桌審理”方式當庭協調化解3起行政爭議，實現了案結事了。這些協調成功的例證表明“圓桌審理”模式的保障協調功能得以發揮，存在價值得以體現。然而，協調并非一帆風順，盡管本質上行政訴訟協調也是利益的權衡取舍，但官民矛盾所反映的利害沖突超越了一般利益沖突的界限，更多地具有時代性、典型性和廣泛性。這就決定著與民事訴訟調解相比，行政訴訟協調存在著更多的不確定性。在此背景下，要保證“圓桌審理”方式下的協調化解能夠取得預期效果，除了要具備充足的耐性和豐富的經驗，還需要著貫徹三個基本原則：

1、公開原則。在“圓桌審理”模式下對行政爭議進行協調必須要貫徹公開原則。貫徹公開原則基本要求就是“面對面”，而非民事訴訟調解所常用的“背對背”。這樣做有利于充分保障原被告雙方的參與辯論的權利，使合議庭的居中協調行為得到監督，贏得雙方信任，特別是原告的信任，避免原告產生法官與行政機關“串通一氣”的假象。

2、全局性原則。行政案件的協調，本質上是利益的權衡妥協。行政案件的協調能否成功決定于能否及時有效地找尋到利益的折中點或平衡點。因此，圓桌審理方式下，合議庭通過積極的闡明，告知現有利益狀況于當事人知曉，以此為基礎，平衡雙方當事人的利益，根據雙方的訴求，提出可行的協調方式，并征求當事人的意見，促進爭議的化解，同時，還需考慮協調的結果對同一類型案件有可能產生的影響。

3、協調執行力原則。任何法律制度，無論設計多么精準，如果沒有強制執行力作為后盾，單憑道德說教和個人自覺，不會產生實效。只有隱匿在法律規則背后的強制力才能保證制度的落實。同樣道理，行政糾紛經過“圓桌審理”方式協調后，如果促成雙方和解，則達成書面的協議，審判實踐中，原告根據協調達成的協議向法院申請撤訴，法院審查后作出準予撤訴的裁定，糾紛得以化解。但是，法律并沒有對和解協議的效力作出明確規定，按照一般理解，和解協議僅是對雙方具有拘束力的合同，而合同效力并不及于強制執行力。因此，審判實踐中經常會出現協議達成后一方反悔或不履行協議的情形。這致使通過“圓桌審理”方式進行的協調化解喪失功效，糾紛依舊存在，也給以后的案件處理帶來了巨大的困難。所以，完全有必要通過立法或者司法解釋賦予協調協議以強制執行力，一方非因法定事由不履行協議確定義務的，另一方可以申請法院強制執行。同時，協議一旦達成，任何一方當事人都不得再以同一事實和理由提起訴訟，這符合“一事不再理”原則的要求，也是彰顯司法權威和法律穩定性的需要，更是為了在行政主體和行政相對人之間形成較為穩固的權利義務關系。從一定意義上講，協調執行力原則關乎整個協調化解工作的生命。確立協調執行力原則對于保障“圓桌審理”方式的運行效果極其重要，直接決定著該項審理模式的存廢，應當進一步引起關注和加強研究。

“圓桌審理”作為一種較為新穎的行政爭議化解方法，在司法實踐中產生了重要的影響，也給行政審判提供了新的平臺，如何最大限度地激發該項制度的活力，今后需要進一步探索研究，更需要積累豐富的實踐經驗。