摘要：在我國(guó)當(dāng)前的交通事故處理過程中，交通事故認(rèn)定書對(duì)事故中各方所負(fù)責(zé)任進(jìn)行直接劃分，不論在相關(guān)的刑事、民事或行政訴訟中，其均有極為重要的作用。近年來，關(guān)于交通事故認(rèn)定書的屬性，尤其是對(duì)于交通事故認(rèn)定書屬于證據(jù)還是具體行政行為，學(xué)界的爭(zhēng)論從未停止。隨著2004年5月1日《道路交通安全法》的實(shí)施，我國(guó)首次以立法的形式將交通事故認(rèn)定書定性為證據(jù)，從此，交通事故認(rèn)定不再具有行政可訴性，“證據(jù)說”逐漸成為該方面的主流。但《道路交通安全法》并未規(guī)定交通事故認(rèn)定書的證據(jù)類型，也未就事故當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定書有異議時(shí)的救濟(jì)途徑進(jìn)行規(guī)定。筆者就上述問題進(jìn)行分析研究，并提出相關(guān)完善建議，力求為該制度的完善盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：交通事故認(rèn)定書  證據(jù) 救濟(jì)制度

一、交通事故認(rèn)定書的屬性

在《道路交通安全法》頒布之前，由于我國(guó)立法對(duì)交通事故認(rèn)定書的屬性沒有明確的界定，學(xué)界對(duì)其屬性的爭(zhēng)論從未停止，主要分為“證據(jù)說”及“具體行政行為說”。持“證據(jù)說”的學(xué)者認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)以證據(jù)的形式出現(xiàn)在我國(guó)的訴訟程序中，由人民法院審查并確認(rèn)其證明力，其不具有行政可訴性 ；而持“具體行政行為說”的學(xué)者認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書是我國(guó)公安交管部門依職權(quán)單方面對(duì)交通事故作出的具有法律效力的行為，其一旦送達(dá)給事故當(dāng)事人，即會(huì)對(duì)該當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，因而其具有行政可訴性 。

1992 年12 月1 日，最高人民法院、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第四條規(guī)定: “當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)做出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對(duì)做出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時(shí)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)定公安機(jī)關(guān)所做出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案依據(jù)。”由此可見，2000年之前，在司法實(shí)踐中，交通事故認(rèn)定不具有行政可訴性，其具有證據(jù)的屬性。然而，在2002 年《最高人民法院公報(bào)》第5期上，突然刊登了羅倫富不服瀘州市公安機(jī)關(guān)做出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定而提起的行政訴訟案例，法院受理該案，并經(jīng)一、二審判決，撤銷了公安機(jī)關(guān)做出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定。這一案例的公布，開創(chuàng)了人民法院受理該類案件的先例，成為各地人民法院效仿參照范例。一時(shí)間，“具體行政行為說”又占了上風(fēng)。這樣的情況僅僅持續(xù)了不到兩年就被《道路交通安全法》的實(shí)施所改變，交通事故認(rèn)定書首次被以立法形式確定為證據(jù)。

對(duì)交通事故認(rèn)定書的屬性，筆者贊同“證據(jù)說”，具體行政行為要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出對(duì)其權(quán)利義務(wù)有直接影響的行為，而交通事故認(rèn)定的責(zé)任并不等同于事故各方所應(yīng)承擔(dān)刑事、行政及民事賠償責(zé)任，相應(yīng)的刑事、行政及民事賠償責(zé)任最終均需要人民法院予以確定，而交通事故認(rèn)定書僅作為人民法院辦理相關(guān)案件的證據(jù)。最高院《道路交通損害賠償司法》第27條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書，人民法院依法審查并確認(rèn)其相應(yīng)的證明力，但有相反證據(jù)推翻的除外。通過上述規(guī)定可以得出，交通事故認(rèn)定書同其他證據(jù)一樣，需要經(jīng)過人民法院的審查，其證明力才能得到確認(rèn)。

二、交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性

《道路交通安全法》將交通事故認(rèn)定書規(guī)定為證據(jù)，但是未對(duì)其屬于哪一類證據(jù)進(jìn)行規(guī)定，這不僅使得學(xué)界對(duì)該問題產(chǎn)生很大的分歧，還使得當(dāng)期對(duì)該證據(jù)有異議時(shí)的救濟(jì)制度不夠完善。目前，關(guān)于交通事故認(rèn)定書的證據(jù)屬性大致有如下主要觀點(diǎn)：

1、書證說。所謂書證，是指以一定的物質(zhì)作為載體，以文字、符號(hào)、圖形、表格、數(shù)據(jù)等載體上記載的思想內(nèi)容來證明案件的真實(shí)情況的物品。 持該說的學(xué)者認(rèn)為，從交通事故認(rèn)定書的形式上看，交通事故認(rèn)定書是公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出的，并且加蓋了公安機(jī)關(guān)交通管理部門交通事故處理專用章，這些都符合書證的特點(diǎn)。

2、鑒定意見說。鑒定意見，是指由鑒定人接受委托或聘請(qǐng)，運(yùn)用自己的專門知識(shí)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，對(duì)訴訟中所涉及的某些專門性問題進(jìn)行檢測(cè)、分析、判斷后，所得出的結(jié)論性書面意見。 持該說的學(xué)者認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書是交通事故處理部門的專業(yè)人員根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)的客觀情況，運(yùn)用其具有的交通安全方面的專門知識(shí)，對(duì)交通事故的成因、性質(zhì)及責(zé)任劃分等各種專門性問題作出分析判斷，完全符合鑒定意見的特點(diǎn)。

在以上觀點(diǎn)中，書證說得到了最高人民法院的認(rèn)可。最高院認(rèn)為，交通事故認(rèn)定書在民事訴訟中，是以其記載的內(nèi)容發(fā)揮證明作用，盡管其內(nèi)容既有現(xiàn)場(chǎng)的客觀描述也有分析判斷和意見，但書證本事并不排斥意見性內(nèi)容。 由于最高院的定性，使得我國(guó)司法實(shí)踐中，交通事故認(rèn)定書被作為書證看待，在庭審中與其他書證一樣，由各方當(dāng)事人舉證、質(zhì)證并需要經(jīng)過法庭的審查并確認(rèn)其證明力。但是我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，交通事故認(rèn)定的過程中不僅僅包含對(duì)《道路交通安全法》等法律法規(guī)的適用問題，也不乏許多專門性問題。對(duì)于這些專門性問題，僅僅對(duì)法律較為專業(yè)的法官及律師們并不一定易于理解，這便使得法庭上對(duì)交通事故認(rèn)定書的質(zhì)證極易可能流于形式。更為嚴(yán)重的是，法官在即使對(duì)交通事故認(rèn)定書存在疑問或某一方當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定書提出異議的情況下，也不會(huì)輕易推翻事故認(rèn)定書，對(duì)其不予采信。依照最高院的《道路交通損害賠償司法解釋》第27條的規(guī)定，人民法院應(yīng)依法審查并確認(rèn)交通事故認(rèn)定書的證明力，除非有相反證據(jù)推翻。交通事故過程中，取證工作幾乎都有公安機(jī)關(guān)交通管理部門完成，事故各方幾乎很少可能取得上述規(guī)定中的“相反證據(jù)”。這便導(dǎo)致一方當(dāng)事人即使對(duì)交通事故認(rèn)定書存在異議，因沒有相反證據(jù)證明，便對(duì)其“無可奈何”。依照公安部的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第51條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書有異議的，可以自該認(rèn)定書送達(dá)之日起三日內(nèi)，向上一級(jí)公安交管部門申請(qǐng)書面復(fù)核。由于該復(fù)核是由公安部門在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的“自我糾錯(cuò)”行為，復(fù)核后變更原認(rèn)定結(jié)果的情況很少，也難以使得當(dāng)事人得意信服，不僅如此，該規(guī)定第52條又對(duì)復(fù)核的條件作出了限制。 綜合以上分析，按照當(dāng)前的司法實(shí)踐，即將交通事故認(rèn)定書作為書證對(duì)待，不利于維護(hù)對(duì)交通事故認(rèn)定書提出異議的當(dāng)事人的權(quán)利，這與現(xiàn)代法治“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念相悖。

按照當(dāng)前的交通事故認(rèn)定程序，“鑒定意見說”也不能成立。我國(guó)的司法鑒定采取鑒定人登記制度和鑒定人名冊(cè)制度，鑒定人必須在管理機(jī)關(guān)登記，并在鑒定人名冊(cè)上公告。交通事故認(rèn)定的制作主體是公安部門交通管理機(jī)關(guān)，參與事故認(rèn)定的公安警察不一定具備申請(qǐng)鑒定人資格的條件，也沒有嚴(yán)格的登記和公告程序。鑒定程序的啟動(dòng)需要當(dāng)事人或解決糾紛者的委托，而交通事故認(rèn)定是《道路交通安全法》賦予公安機(jī)關(guān)交通管理部門的權(quán)利。此外，鑒定人應(yīng)當(dāng)是糾紛解決者之外的人，而交通事故認(rèn)定書的制作者同時(shí)也是交通事故的解決者。由此，盡管交通事故認(rèn)定中存在諸多專門性問題，對(duì)這類問題的解決方式與鑒定人進(jìn)行鑒定有類似之處，但交通事故認(rèn)定程序與我國(guó)現(xiàn)行的司法鑒定程序仍然有較大的差別。

三、交通事故認(rèn)定書異議救濟(jì)制度的完善

按照當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書有異議的救濟(jì)方法及其有限，一是依照《道交通事故處理程序規(guī)定》申請(qǐng)復(fù)核，二是在人民法院審理案件過程中，提出相反證據(jù)，使得人民法院對(duì)交通事故認(rèn)定書不予采信。通過上文分析，上述兩種救濟(jì)途徑都不足以滿足對(duì)交通事故認(rèn)定書提出異議的當(dāng)事人的需求，不利于維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。對(duì)此問題，有論者提出，仍然應(yīng)當(dāng)將交通事故的認(rèn)定作為具體行政行為看待，使之具有行政可訴性，當(dāng)事人以此可以獲得更為寬泛的救濟(jì)途徑。 筆者對(duì)此觀點(diǎn)不予認(rèn)同，交通事故認(rèn)定的結(jié)果并未對(duì)事故當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，其仍需要經(jīng)人民法院的確認(rèn)其證明力后才能轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人所獲得權(quán)利及所承擔(dān)的義務(wù)。筆者認(rèn)為，完善當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書提出異議的救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)從準(zhǔn)確對(duì)交通事故認(rèn)定書進(jìn)行定性入手。

如上文所述，交通事故認(rèn)定程序中，不僅包含對(duì)相關(guān)交通法律法規(guī)的執(zhí)行，還包含許多專門性問題，對(duì)于這類專門性問題的認(rèn)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門的警察從事了類似于鑒定人的工作。囿于當(dāng)前的我國(guó)對(duì)鑒定人制度有嚴(yán)格的登記制度，使得交通事故認(rèn)定不能歸類為鑒定行為，但作為包含專門性問題的證據(jù)，如果可以使其像鑒定意見那樣在法庭上接受各方當(dāng)事人、具有專門知識(shí)的人及法官質(zhì)詢，便可使得對(duì)交通事故認(rèn)定書有異議的當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利落到實(shí)處。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以將交通事故認(rèn)定納入鑒定制度，具體建議如下。

（一）  交警部門及交警的鑒定資格

按照我國(guó)的鑒定制度設(shè)置，不論何種鑒定人，都應(yīng)當(dāng)依法具有相應(yīng)的資格、資質(zhì)，如果需要建立交通事故鑒定制度，作為鑒定人的交警也應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的資格。公安部《公安機(jī)關(guān)鑒定人（機(jī)構(gòu)）登記管理辦法》并未將交通事故認(rèn)定納入公安機(jī)關(guān)檢驗(yàn)鑒定項(xiàng)目，這就造成了交警無法被登記并成為司法鑒定人。筆者建議公安部根據(jù)相關(guān)規(guī)定的要求及早修訂司法鑒定登記管理辦法，將交警交通事故認(rèn)定增加為公安機(jī)關(guān)檢驗(yàn)鑒定項(xiàng)目，將其納入司法鑒定依法管理的軌道。另外還應(yīng)根據(jù)需要適當(dāng)逐步提高交通事故認(rèn)定人的資格條件。

（二）  調(diào)查、偵查人員與鑒定人員分離

按照目前的交通事故認(rèn)定程序，到事故現(xiàn)場(chǎng)參與調(diào)查或偵查的公安警察同時(shí)也是交通事故認(rèn)定書的作出者。我國(guó)的鑒定制度中，鑒定人作為一類獨(dú)立的訴訟參與人，不應(yīng)與案件的調(diào)查或偵查人員在身份上出現(xiàn)混同。如果將交通事故認(rèn)定納入司法鑒定項(xiàng)目，就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)調(diào)查、偵查人員與鑒定人員的分離。筆者建議公安機(jī)關(guān)的事故處理部門內(nèi)設(shè)置專門從事交通事故鑒定的部門，如在設(shè)區(qū)的市一級(jí)公安機(jī)關(guān)可以設(shè)置為交通事故鑒定中隊(duì)，縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)可以設(shè)置為交通事故鑒定小組。調(diào)查、偵查的警察將在事故現(xiàn)場(chǎng)取得的所有證據(jù)收集完畢后，統(tǒng)一交由交通事故鑒定部門鑒定。同其他鑒定意見書一樣，交通事故鑒定意見書也應(yīng)當(dāng)經(jīng)鑒定人簽名，鑒定機(jī)構(gòu)蓋章。

（三）對(duì)交通事故鑒定意見有異議的救濟(jì)途徑

將交通事故認(rèn)定納入司法鑒定項(xiàng)目的情況下，交通事故鑒定意見書（認(rèn)定書）同其他鑒定意見書一樣，在訴訟程序中，需要經(jīng)過庭審中的質(zhì)證、由人民法院審查并確認(rèn)其證明力。對(duì)該鑒定意見書有異議的當(dāng)事人可以就鑒定程序、鑒定方式、鑒定的結(jié)論性意見發(fā)表自己的觀點(diǎn)，也可以依《民事訴訟法》第79條規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)具有該方面專門知識(shí)的出庭輔助自己對(duì)鑒定意見進(jìn)行質(zhì)證，并且可以依法向人民法院申請(qǐng)重新鑒定。人民法院經(jīng)審查，如確有必要進(jìn)行重新鑒定的，可以準(zhǔn)許。需要重新鑒定的，應(yīng)當(dāng)由各方當(dāng)事人協(xié)商或人民法院指定其他市縣的交通事故鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。具體程序均可以參照當(dāng)前的司法鑒定模式。