近年來，隨著取消農(nóng)業(yè)稅等優(yōu)農(nóng)、惠農(nóng)政策的落實，農(nóng)民種地的積極性被空前調(diào)動，因土地使用權(quán)發(fā)生的矛盾日益增多。有不少當事人因糾紛解決不及時而屢屢上訪，甚至出現(xiàn)過激行為，影響社會穩(wěn)定。該院經(jīng)過調(diào)研，分析土地糾紛案件存在的問題，并就解決問題提出對策建議。

一、涉及土地糾紛案件受理的基本情況

一是數(shù)量大。土地糾紛在行政訴訟案件中所占比例較大。2007年，淮陰區(qū)法院共受理該類案件13件，占行政一審案件總數(shù)的28%，是近年來增長幅度最多的案件。

二是分布廣。土地使用權(quán)矛盾在農(nóng)村分布廣泛。在13件案件中，有11個原告是農(nóng)村村民，被告涉及淮陰區(qū)內(nèi)丁集、新渡、漁溝、吳集、老張集、王興、五里、棉花8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；其余3件，1件吳芳訴區(qū)國土局不發(fā)土地使用證，1件是訴區(qū)政府不服復議決定，還有1件是中院指定管轄的案件。說明土地矛盾不是個別地方、個別現(xiàn)象。

三是上訪多。信訪、上訪或?qū)で竺襟w曝光占有一定比例。在行政程序中沒有處理結(jié)果或不服處理，而到上級部門上訪、信訪或?qū)で竺襟w幫助。上訪、信訪的量占到總數(shù)的60%以上。

四是不作為。不少當事人起訴行政機關(guān)行政不作為。因沒有按照法定程序受理或處理而被訴訟不履行處理土地使用權(quán)法定職責4件，經(jīng)過法院協(xié)調(diào)，該4件案件全部撤訴。這反映老百姓法律意識提高，卻反襯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的意識及責任心還有待加強，這類案件07年有，08年仍然還有，如何監(jiān)督、考核、指導亟需規(guī)范解決。

五是應(yīng)訴少。行政案件審理過程中，行政首長出庭應(yīng)訴的比較少。13件中行政首長（含副職）到法院應(yīng)訴、出庭2件，占15%。

二、土地糾紛案件存在的主要問題

一是處理收集證據(jù)方法簡單。調(diào)查簡單，有的反映在調(diào)查筆錄上就一句話，問證人你認為地應(yīng)該歸哪個使用，證人答歸某某，其余十幾份調(diào)查筆錄就千篇一律，對糾紛形成的時間、原因、經(jīng)過不作調(diào)查了解，對爭議的焦點核心在處理決定中無從反映，申請人與被申請人的請求事實是否合理沒有結(jié)合證據(jù)分析說明。

（二）范圍判斷不準確。國土資源部《土地權(quán)屬爭議處理辦法》及最高院、省法院對哪些糾紛可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理都有規(guī)定，可操作性很強，有的根據(jù)調(diào)查也不難判斷，但偏偏出問題。

（三）行政處理的責任心不強。有的土地糾紛案件在處理過程中，原承辦人換崗后，材料未移交，訴訟到法院后，后任說不知道有哪些材料，前任講已經(jīng)不關(guān)他事了。材料的丟失，會影響應(yīng)訴答辯，沒有證據(jù)就可能被作撤銷處理，還可能會影響以后的執(zhí)行，因為申請執(zhí)行，進行聽證，同樣需要有證據(jù)證明，沒有證據(jù)對當事人的權(quán)利造成不利，矛盾也會進一步激化。說明部分行政機關(guān)工作人員在處理土地糾紛案件過程中的責任心亟需加強。

（四）行政機關(guān)處理不及時。目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習慣于過去行政處理方式，對當事人申請，鄉(xiāng)、村干部用口頭方式答復，有一方不服從就拖，而不能依照法律的方法程序下處理決定，造成當事人一個選擇上訪，另外就是到法院起訴行政不作為，這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政意識滯后于老百姓的法律意識。如何杜絕這類案件需要我們進一步研究思考。

（五）應(yīng)訴能力需要提高。因素能力不強一是體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人出庭率低，對行政案件重視程度不夠，庭前、庭后不主動與法院溝通，有時法院要求幫助協(xié)調(diào)，態(tài)度也不是很積極；二是代理人應(yīng)訴不知道怎樣舉證、舉哪些證、要證明什么目的，心中沒底，有的甚至連證據(jù)都保存不善。

（六）處理糾紛質(zhì)量不高。經(jīng)過行政訴訟或聽證程序的審查，反映不是程序上有錯誤，就是實體上事實認定不清。還有的就是行政行為明顯不合法，如拖延處理矛盾糾紛或遲遲不作出處理決定，被當事人訴訟行政不作為。

（七）文書送達不規(guī)范。行政機關(guān)的法律文書送達不能嚴格按照《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如王興鎮(zhèn)處理一個案件，處理決定書讓生產(chǎn)隊小組長一人遞交給雙方當事人，沒有書面簽收手續(xù)，給以后權(quán)利人申請執(zhí)行留下隱患。

三、解決存在問題的建議和對策

（一）認清形勢，積極應(yīng)對。土地糾紛在一定程度上影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，加上當事人信訪、上訪給上級部門領(lǐng)導帶來不必要的麻煩。因此，在思想上應(yīng)當引起足夠的重視；其次，針對糾紛不斷上升的趨勢，要結(jié)合“平安創(chuàng)建”，拿出應(yīng)對辦法，引導當事人通過法律途徑，化解矛盾。有兩個不能等，不能等當事人上訪，領(lǐng)導批，不能等當事人到法院告行政不作為。

（二）嚴格落實依法行政工作。目前沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在在處理土地矛盾上能完全依照程序和規(guī)定辦理，有主觀原因，也有客觀原因。客觀上，雖然叫有法可依，但讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)做起來并做好似乎有一定難度，建議能不能以《土地權(quán)屬爭議處理辦法》《行政處罰法》《土地管理法》《土地承包法》及最高法院與省法院系列司法解釋為主要依據(jù)，結(jié)合法院的司法程序制定具體的處理程序及細節(jié)。如立案受理（包括受理范圍）、承辦負責、調(diào)查取證、現(xiàn)場堪驗、調(diào)解（村調(diào)解與鄉(xiāng)調(diào)解）、通案（討論、研究、請示）、處理決定制作、核稿簽發(fā)、送達、卷宗裝訂及保存等等，對有的文書可以設(shè)計格式化（如受理通知、調(diào)解通知、處理決定、送達回證等）。要通過制定、模仿這樣一個細則，目的是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的承辦人容易操作，拿來就用。

（三）加強檢查、監(jiān)督、落實。確立登記立案制度，凡糾紛申請?zhí)幚淼囊宦蛇M行統(tǒng)一登記立案，明確專人負責，有條件的將立案登記情況報法制局備份，由法制局定期跟蹤落實，對長時間不作出處理決定而被當事人起訴到法院訴訟行政不作為或到上級部門投訴的，要有行政處理措施跟上。

各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有司法、綜治，要將責任落實到具體人。通過建立各種臺帳，檢查監(jiān)督，就是讓他們能實實在在做起來，要允許失敗，在失敗中總結(jié)經(jīng)驗教訓。土地糾紛，紛繁復雜，什么情況都有，有歷史的，有現(xiàn)實的，讓誰把握都有難度，如何做到尊重歷史、面對現(xiàn)實，并且能符合法律規(guī)定，需要具體案件、具體對待，只有不斷摸索，不斷總結(jié)，水平才能提高。

（四）加強指導，建立培訓、考核制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員有計劃地組織集中培訓，學習相關(guān)法律、法規(guī)并組織考試，提高思想認識及處理糾紛的能力和水平；要像法庭巡回辦案或醫(yī)生巡診一樣，能組織一些專業(yè)人員到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就個案進行指導；選擇一些典型訴訟案件，組織到法院旁聽庭審，觀摩、學習。

培訓、學習、指導，要制定計劃，要有遠期和近期目標，要通過培訓、學習、指導，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握基本處理程序、方法，能分得清哪些糾紛屬于處理范圍。

（五）轉(zhuǎn)變觀念，尤其是領(lǐng)導觀念。主要是轉(zhuǎn)變輕法思想，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不依法辦事，甚至對法院判決、執(zhí)行通知等根本不在乎，更談不上自動履行或溝通協(xié)調(diào)。如一鄉(xiāng)鎮(zhèn)因不履行處理土地糾紛義務(wù)被法院處以罰款，還有一鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期不履行生效判決，被法院強制執(zhí)行。這些教訓非常深刻，對大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，絕不能等交了輕視法律的學費后才有思想上的轉(zhuǎn)變和提高。