為進一步提高司法建議質量，規范司法建議工作，提高司法建議效果，筆者對所在的江蘇省金湖縣人民法院近三年來的司法建議的基本情況、發揮的積極作用、存在的問題及原因進行調研分析，進而提出一些有針對性的理論構想和制度設想。

一、基本情況及社會效果

（一）基本情況

近年來，該院在依法履行審判職責的同時，切實加強司法建議工作，把開展司法建議活動作為依法開展司法服務的一項重要舉措，結合審判案件的具體情況，就審判執行過程中所發現的重大問題通過司法建議的形式及時對有關單位、部門和企業進行提醒、幫助，就涉及改革發展穩定中存在的深層次問題向黨委、政府建言獻策，努力實現審判的法律效果與社會效果的有機統一。自2003年元月至2007年8月，該院共發出司法建議33份。從司法建議的類型分析，其中民事8份，商事6份，刑事6份，行政8份，執行5份。從司法建議的對象分析，包括行政機關、企事業單位、學校、社區、鄉鎮等。從司法建議所涉及的問題分析，涉及到企業管理、行政執法、社會治安、農村經濟建設等關系到地方經濟發展、維護社會穩定、人民群眾切身利益等方方面面的社會熱點及難點問題。從司法建議的落實反饋分析，多數機關單位、組織能予以理解并采納，少數單位不夠重視，置之不理。

（二）社會效果

從調查的情況來看，該院司法建議工作發揮了積極的作用，取得了較為良好的社會效果，從大的方面講，主要體現在以下幾個方面：

一是幫助企業規范管理，促進地方經濟健康發展。該院在審理有關勞動合同糾紛中，發現企業在與職工簽訂的勞動合同時缺乏對商業秘密的保護意識，合同中沒有提到職工有保守單位商業秘密和競業禁止的內容，以致于在勞動合同解除時無法要求其繼續履行保守原單位商業秘密的義務，企業為此就承擔著很大的泄密風險。后來該院經過調查了解，發現這一問題普遍存在，即向縣域內數十家生產企業發司法建議。這一建議反響較大，不僅在企業用工合同上，后來涉及到企業內部管理制度、重大生產銷售合同等方面，許多企業都向法院咨詢，請求為其把關。該院從服務經濟發展大局著手，借此機會，向企業灌輸依法規范管理理念，堵塞管理漏洞，規避風險，為企業發展保駕護航。

二是預防和減少矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。該院在審判工作中發現一些案件背后潛藏著很大的社會穩定隱患，如不及時預防，將來定會引發許多社會矛盾糾紛，變得更加復雜難以解決。如該院在審理農村土地承包合同糾紛時，發現在當時國家稅費政策還在調整階段，而有很多承包合同期限定得過長，動輒十幾年，一旦政策有大的變動，這樣的合同將會在村組、村民與承包人間引發很多矛盾糾紛。針對此問題，該院向各鄉鎮建議其在指導訂立相關合同過程中要預先考慮到這些問題，盡量避免由此引發的承包合同糾紛。從后來審理的案件情況來看，該建議被普遍采納，既有效維護了集體利益，又避免了很多矛盾。

三是規范行政執法行為，促使行政機關依法行政。該院在行政案件審理過程中，發現一些行政機關在作出具體行政行為時很不規范，在履行行政審批時隨意性很大，有的甚至作出違法的行政行為，嚴重侵害了行政相對人和利害關系人的利益。碰到這種問題，該院不會只是一判了之，而是及時向其及上級部門建議整改，監督行政機關依法行政。

四是幫助整頓社會治安管理秩序，預防和減少犯罪。該院在審理刑事案件過程中，發現一些刑事案件的發生很大程度上是由于管理秩序混亂等管理漏洞引起的，如果加強內外環境的管理，有的刑事案件是完全可以避免的。這類案件的案發現場主要是學校、網吧、舞廳、車站等公共場所，不僅嚴重危害到人民群眾生命財產安全，還涉及到青少年犯罪問題，其危害性顯而易見。該院在審理案件的同時向公安局、文化局、教育局等相關部門建議，要加強對公共場所的管理，整治周邊環境，不給犯罪提供機會，減少和預防犯罪的發生。

二、存在問題及原因分析

盡管該院的司法建議工作發揮了一定的積極作用，但在實踐中還存在很多問題，一定程度上制約了司法建議社會功能的有效發揮。

（一）存在問題

一是司法建議工作開展不夠充分，數量少。在很多基層法院，由于人多案少，再加上審判質效指標考核抓得緊，法官普遍業務繁忙，工作壓力大，只注重辦案，很少顧及司法建議工作的開展，從而導致這項工作開展得很不扎實，很多需要發的司法建議沒有及時發。2003年以來該院發出的司法建議數量只占總案件數量3.8%，這種情況與人民法院面臨的新形勢、新任務不相適應。

二是司法建議質量不高，可操作性不強，層次不深。司法建議內容過于簡單，有的只是提出了問題，沒有提出具體的整改意見，有的不嚴格按照樣式要求制作，建議書過于隨意和簡單。司法建議的層次普遍較低，有的司法建議只從個案從微觀角度提出改進工作的建議，而就某一時期、某一類案件反映出來的帶有普遍性、傾向性的問題從宏觀角度提出系統地解決問題的司法建議較少。有的對發現的問題沒有認真分析問題的原因、充分闡明提出建議的理由和依據。司法建議表達不規范，有的建議措辭不準確，方法不恰當，難以被建議對象采納。

三是司法建議工作存在避重就輕的問題。在調查中發現，因為基層法院法官所處的社會環境，使其擔心某些司法建議會得罪一些部門和個人，因此，就會有意識的回避一些很關鍵的問題。所以，在我們的實踐中，對完善規章制度加強思想教育提出的建議多，對發現的違法違紀行為向有關紀檢監察部門提出的處理建議少。對存在問題表面現象建議多，對問題背后的深層次原因分析少。

四是司法建議工作缺乏規范的制度管理。該院的司法建議工作沒有形成制度和專門的管理機構，對提出司法建議還沒有形成統一的審核和備案程序規定，而是由各庭室在審判過程中或是案件審結后自行編寫經院領導審核后即發出，且對應當提出司法建議的情形沒有統一的具體規定，對如何送達司法建議和處理建議的反饋情況也沒有明確規定，缺乏統計和檔案管理。不少建議既不隨案件卷宗附卷，也沒有統一留存，導致無法管理利用。

五是司法建議工作效果弱，反饋少。從調查情況來看，司法建議工作最突出的問題就是對建議的督促落實抓得不緊，缺乏跟蹤了解建議的辦理，導致受建議方對司法建議不夠重視，直接影響了該項工作的實際效果。

（二）原因分析

司法建議工作存在上述諸多問題，原因是多方面的，筆者認為，從大的方面講，主要在下面三個方面。

一是法院自身的原因 。首先是思想認識不夠到位，相關部門負責人和法官都對司法建議的地位和作用認識不高，認為可提可不提，或者認為建議就是建議，接不接受、辦不辦理無所謂。其次是制度建設滯后，沒有形成一整套完整的規章制度，缺少對加強司法建議工作的流程管理，沒有將其納入任何考核，沒有一定的激勵獎懲措施，因此就無法督促相關部門和人員積極開展此項工作。

二是受建議者的主觀因素。司法建議工作是否發揮作用，最關鍵的還在于被建議者是否接受采納建議。如果一份建議發出后就被束之高閣，還是等于沒發。而在實踐中，我們很多司法建議就是這種遭遇。為什么司法建議的境遇這樣尷尬？在調研中發現，一般針對企業、完善內部規章制度管理的建議較受歡迎，易被接受和采納，而針對國家機關的建議，尤其是對不規范行政行為進行整改的建議難以被接受。這說明司法建議不被采納，很大程度上還是因為受建議者對人民法院以司法建議的形式幫助其改正錯誤、堵塞漏洞的做法存在認識誤區。特別是一些行政機關，還存在官本位思想，認為是法院或者某個法官借機對其指手畫腳，或者是小題大做，對司法建議存有天然的抵觸情緒。

三是司法建議缺乏強制性。我國法律對司法建議并沒有專門規定，只有《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等有相關規定。《民事訴訟法》第103條規定，有關單位妨礙法院調查取證，或拒不按法院協助執行通知書凍結或劃撥存款，拒不扣留被執行人的收入等，法院可向有關機關提出對這樣單位的主要負責人和直接責任人給予紀律處分的“司法建議”。《行政訴訟法》第65條規定，行政機關拒絕履行判決、裁定，一審法院可以向該行政機關的上級機關或監察機關提出給予單位主要負責人或直接責任人以法律處分的“司法建議”。接受“司法建議”的機關根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院。這兩部法里規定的“司法建議”是有強制性的，受建議單位必須按照建議辦理，但這個“司法建議”的涉及面是非常窄的，僅限于上述法律規定的范圍，而我們目前所說的司法建議已經遠遠超出了這個范圍。因此，在法律沒有授權的情況下，擴大了應用范圍的司法建議并不是法律賦予人民法院的一項司法權，不具有法律規定的強制性，一般只起到建議和提醒的作用。既然不屬于司法權力范圍，法官就沒有特定義務去發司法建議，接受單位也就沒有一定接受的義務。一項對授受雙方都沒有制度約束的工作是很難保證其一定會達到什么樣的效果的。

三、加強司法建議工作的幾點設想

從上面對司法建議工作存在的問題及原因分析，要想對此項工作進行完善，充分發揮其應有的社會效果，還必須從問題的癥結入手。

1、規范司法建議工作的管理

加強司法建議工作的規范管理，是提高司法建議質量效果的有效保證。一是提高對司法建議工作的認識，作為法院工作的一項重要內容，切實抓緊抓好，從而把司法建議工作全面融入延伸審判職能，實現法律效果與社會效果的有機統，促進和諧社會的總體部署中提供有效支撐。二是要加強司法建議工作制度建設，建立一整套有關司法建議的制作、審核、送達、歸檔等工作規范，加強對司法建議工作的流程管理，使司法建議活動規范化、制度化、科學化。三是建立司法建議督察回訪機制，加強與被建議單位的聯系和溝通，了解司法建議的落實情況，接受有關部門反饋的意見和建議，在法律和能力允許的范圍之內幫助對方解決在司法建議落實過程中碰到的難題。對那些領導不重視，拒不采納建議的單位，將情況向其上級主管部門、組織部門、紀檢和黨委、人大反映，動員各方力量，堅決堵塞漏洞。對涉及部門較多，需要共同采取措施的，請黨委政府出面做好協調工作，拿出整改的建議方案，商有關單位共同落實。四是建立司法建議工作的激勵獎懲機制，把提出司法建議的數量、質量、反饋效果作為各部門和法官崗位業績考核一個項目進行考評，調動法官參與司法建議活動的積極性。

2、提高司法建議質量

一份司法建議能否取得較好的效果，質量是關鍵。言拙質差的建議難以被建議對象接受，只有言精質優的建議才能收到效果。一是堅持合法性，要根據相關法律法規和政策，充分闡述建議提出的理由和根據，做到有理有據，便于接受。二是注重及時性，發現問題及時分析，及時發出建議，提高司法建議的及時性。三是強調針對性，注意發現深層次的問題，提出具體建議，做到一事一建議，提高司法建議的針對性。四是提高指導性，對普遍存在的共性問題注意調查研究，有針對性地提出建議，力爭使每件司法建議都收到實效。

3、改善司法建議工作的外部環境

一是受建議單位要提高認識，轉變觀念，對自己存在的問題要敢于承認，及時糾正，重視和采納司法建議。尤其是國家機關，更應該把人民法院的司法建議當作一項嚴肅的、專業化的監督來主動虛心接受。二是積極爭取地方黨委和政府的大力支持，要將司法建議的落實納入社會治安綜合治理目標對各部門進行考核，如因司法建議未認真落實造成嚴重后果的，由地方綜治委對被建議單位及其上級主管部門實行社會綜合治理“一票否決”權。三是積極爭取人大政協及社會各界群眾理解、支持法院司法建議工作，通過他們積極有效的努力提高司法建議的效果。

4、明確司法建議的法律地位。

正因為司法建議缺乏法律規定的授權，才導致不被重視、不予采納的遭遇。要想使司法建議工作能夠積極廣泛的開展起來，要明確其法律地位，對授受雙方都有法律約束才會被當作一項制度來執行，如果僅靠法院單方面的努力是遠遠不夠。