[案情]

2006年6月25日，某部門向被告某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱質(zhì)監(jiān)局）舉報原告姜某違法裝運液化氣。被告質(zhì)監(jiān)局即組織執(zhí)法人員，對原告姜某運送石油液化氣罐車進行檢查。經(jīng)查，運送石油液化氣的蘇MC1056汽車罐車駕駛員丁某無汽車準(zhǔn)駕證、押運員原告姜某無汽車罐車押運員證。被告質(zhì)監(jiān)局遂于同日作出質(zhì)技監(jiān)封字[2006]第5806號《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督登記（封存）決定書》，以原告姜某及享達燃?xì)夤荆ㄔ娼诚迪磉_燃?xì)夤镜臉I(yè)主）“購進液化石油氣使用的罐車駕駛員、押運員均無質(zhì)量監(jiān)督部門核發(fā)的準(zhǔn)駕證和押運證、涉嫌存在安全問題“為由，根據(jù)《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（未引用條款），對裝運液化氣的罐車進行異地登記（封存），期限為1個月。該登記（封存）決定書同時規(guī)定，如不服決定，可在收到?jīng)Q定書之日起60日內(nèi)申請復(fù)議，也可以于3個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。2006年7月31日被告將登記（封存）的液化氣罐車放行。2006年9月29日和9月31日，被告某市質(zhì)監(jiān)局以“無準(zhǔn)駕證及押運員證駕駛液化氣槽車”同一理由，分別暫扣原告姜某人民幣3000元和2000元，并出具了編號為0000028441和0000028449的《暫扣款（物）專用收據(jù)》。2007年3月10日，原告姜某以被告某市質(zhì)監(jiān)局登記（封存）液化氣罐車系違法扣押原告合法財產(chǎn)的違法行為、扣押人民幣5000元無法律依據(jù)等理由訴至法院，要求確認(rèn)被告扣押5000元人民幣的行為違法，同時要求返還被扣押的5000元。

原告訴稱，被告以原告無押運員證、運送液化氣的罐車駕駛員無汽車準(zhǔn)駕證為由，將原告的車輛扣押，并向原告收取5000元現(xiàn)金，其行為無法律法規(guī)依據(jù)，侵犯了原告的合法財產(chǎn)權(quán)。

被告辯稱，原告運送石油液化氣的汽車罐車駕駛員無汽車準(zhǔn)駕證，作為押運員的原告無汽車罐車押運員證，其行為違反了《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，被告對汽車罐車采取登記封存的行為是合法的；被告對汽車罐車采取登記封存措施依法向原告送達了登記封存決定書，該決定書作出和送達的時間均為2006年6月25日，并明確告知起訴期限為三個月，原告不服登記封存決定在2007年3月10日起訴已超過訴訟時效；被告在對原告的違法行為查處過程中，原告繳納了5000元作為處理本案的暫扣款，且系其自愿行為，不屬于獨立的行政行為，更不是一個獨立的行政強制行為，依法不能獨立提起訴訟；被告登記封存行為是合法的，法院應(yīng)裁定駁回原告的起訴。

[審判]

某市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案被告于2006年6月25日作出的登記（封存）決定規(guī)定的起訴期限為三個月，原告于2007年3月10日向法院起訴已超過起訴期限，但被告于2006年9月29日和9月31日分別暫扣原告3000元和2000元人民幣的強制措施，原告于2007年3月10日起訴，沒有超過兩年的起訴期限；被告在沒有作出處理決定的情況下，向原告收取5000元人民幣暫扣款，其行為不符合采取行政強制措施的條件，屬于無權(quán)限的越權(quán)行為，據(jù)此，被告向原告收取5000元暫扣款的行為，依法應(yīng)確認(rèn)違法。

在一審法院作出裁判前，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，被告某市質(zhì)監(jiān)局將暫扣款返還給原告，原告自愿向法院申請撤回起訴。據(jù)此，某市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，裁定準(zhǔn)許原告姜某撤回起訴，訴訟費用450元由被告某市質(zhì)監(jiān)局負(fù)擔(dān)。

某市法院在向原被告送達準(zhǔn)予撤訴裁定書的同時，及時向被告某市質(zhì)監(jiān)局發(fā)出司法建議。法院在司法建議中認(rèn)為：行政機關(guān)作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)依據(jù)。被告對原告液化石油氣罐車登記（封存）決定，適用《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（以下稱《程序規(guī)定》）沒有到具體的條、款，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為決定書適用規(guī)范依據(jù)錯誤；根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下稱《行政處罰法》）和《程序規(guī)定》，對符合登記保存（封存）的證據(jù)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定。被告于2006年6月25日作出登記（封存）決定，并未在7日內(nèi)作出處理決定，直到7月31日才將液化氣罐車放行，被告登記（封存）的程序違法；被告在沒有依法作出處理決定前，暫扣原告5000元無法律規(guī)范性依據(jù)。

[評析]

本案訴訟雖以原告撤回起訴而告結(jié)案，但諸多問題值得探討。

一、關(guān)于原告的訴訟是否超過起訴期限的問題。

本案被告于2006年6月25日對原告使用的液化氣罐車作出登記（封存）決定，其交待的起訴期限是三個月。登記（封存）作為行政機關(guān)的具體行政行為，其性質(zhì)屬于保全性強制措施。行政機關(guān)在制作此類決定書時，是否需要交待訴權(quán)以及如何交待訴權(quán)，法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，鮮見有規(guī)定。筆者認(rèn)為，登記（封存）既然屬于具體行政行為，對當(dāng)事人的權(quán)利可能產(chǎn)生影響，行政機關(guān)在制作此類法律文書時就應(yīng)當(dāng)交待訴權(quán)。正確的交待方式是，不僅要交待申請復(fù)議權(quán)及期限，同時還要交待不服提起行政訴訟的權(quán)利和期限。交待復(fù)議權(quán)的期限《中華人民共和國行政復(fù)議法》有明確規(guī)定，只能是六十日。交待提起行政訴訟的期限實踐中有分歧意見，有人認(rèn)為是15日。筆者認(rèn)為，除非法律、法規(guī)明確規(guī)定為15日或其他期限，公民、法人或其他組織不服具體行政行為向法院起訴的應(yīng)適用一般訴訟時效的規(guī)定，即三個月。行政機關(guān)在行政法律文書中向當(dāng)事人交待起訴期限也應(yīng)是三個月。本案被告作出的登記（封存）決定書，不僅交待了申請復(fù)議權(quán)，同時又交待訴訟權(quán)利，交待的期限分別六十日和三個月，因而被告在決定書中對訴權(quán)的交待是正確的。據(jù)此，被告在2006年6月25日制作并向原告送達登記（封存）決定書，原告于2007年3月10日才向法院起訴，顯然超過了三個月起訴期限，被告對此的抗辯理由是正確的。

關(guān)于被告向原告分別收取3000元和2000元暫扣款行為的訴訟時效。筆者認(rèn)為被告暫扣款的行為是其作出的獨立的行政行為，其性質(zhì)屬于限制財產(chǎn)權(quán)的行政強制措施。由于被告在收取原告暫扣款時未告知原告訴權(quán)和起訴期限，應(yīng)當(dāng)適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定。該條第一款規(guī)定：行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案被告沒有舉證證明原告知道訴權(quán)或者起訴期限的時間，其起訴期限應(yīng)為2年。被告分別于2006年9月29日和9月31日向原告收取3000元和2000元暫扣款，原告于2007年3月10日向法院起訴，沒有超過2年的起訴期限。需要指出的是，適用司法解釋第四十一條第一款是不需以行政機關(guān)負(fù)有向當(dāng)事人交待訴權(quán)和起訴期限義務(wù)為前提條件的。也就是說，無論法律、法規(guī)是否明確規(guī)定行政機關(guān)需交代訴權(quán)和起訴期限，也無論是行政處罰行為還是行政強制措施或其他事實行為，只要行政機關(guān)作出的具體行政行為未交待訴權(quán)或起訴期限，均應(yīng)適用前引司法解釋第四十一條第一款的規(guī)定。

二、關(guān)于被告作出的登記（封存）決定書的合法性問題。

行政機關(guān)具體行政行為應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)依據(jù)。同時合法的行政強制措施應(yīng)當(dāng)具備四項條件：一是實施行政強制措施的行政機關(guān)具有實施該措施的權(quán)力；二是發(fā)生了法律、法規(guī)規(guī)定的可以實施該措施的行為；三是未超出法定的范圍和期限；四是實施該措施符合法定程序的要求。本案原告訴被告登記（封存）決定雖然超過了起訴期限，但不難看出該登記（封存）決定存在以下幾個問題：

1、對原告的液化氣罐車進行登記封存不符合法定條件。正如被告在行政答辯狀所稱的，根據(jù)《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》（以下簡稱《監(jiān)察規(guī)程》）的有關(guān)規(guī)定，汽車罐車押運員必須經(jīng)培訓(xùn)和考核合格，由省級勞動部門頒發(fā)《汽車罐車押動員證》；汽車罐車駕駛員必須先取得公安機關(guān)頒發(fā)的《機動車駕駛執(zhí)照》，再經(jīng)汽車罐車安全駕駛使用培訓(xùn)、考核合格，由省級勞動部門頒發(fā)《汽車罐車準(zhǔn)駕證》，才有駕駛液化氣體汽車罐車的資格。筆者認(rèn)為，該《監(jiān)察規(guī)程》并沒有對無《汽車罐車押運員證》和無《汽車罐車準(zhǔn)駕駛》押運、駕駛液化氣氣罐車的行為如何處理作出規(guī)定（事實上行政機關(guān)制定的技術(shù)性規(guī)程一般也不應(yīng)對有關(guān)違法行為的處理作出規(guī)定）。因此，被告不能適用《監(jiān)察規(guī)程》對原告的汽車罐車作出登記（封存）的處理決定，何況被告在決定書中根本沒有引用《監(jiān)察規(guī)程》的規(guī)定。

還有一點，被告在登記（封存）決定書中，適用的依據(jù)是《程序規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定第二十一條的規(guī)定，技術(shù)監(jiān)督行政部門為了調(diào)查取證，在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，也可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量等法律、行政法規(guī)進行封存。《行政處罰法》第三十七條第二款也有類似的規(guī)定。在這里，對證據(jù)進行登記保存的條件是證據(jù)可能滅失或者以后難以取得。顯然，本案被告登記（封存）的汽車罐車不存在滅失或以后難以取得的可能，因此，被告對原告的液化氣罐車實施登記（封存）不符合法定條件。

2、登記（封存）的期限1個月，沒有法律依據(jù)；沒有依法作出處理，程序違法。根據(jù)《程序規(guī)定》第二十一條第二款和《行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，行政機關(guān)對證據(jù)采取登記保存的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定。本案被告在決定書中對汽車罐車作出登記（封存）的期限1個月，沒有提供任何法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，違反了《行政處罰法》及《程序規(guī)定》關(guān)于登記保存證據(jù)期限的規(guī)定。

任何一個行政程序都必須在一定時間內(nèi)完成，如果行政機關(guān)可以不受時間限制，那么行政機關(guān)將無工作效率可言；如果行政機關(guān)可以無限期地拖延，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益就無法得到保護。本案被告在作出登記（封存）決定書后沒有在規(guī)定期限七日內(nèi)作出處理決定。被告辯稱，原告繳納的5000元是作為處理本案的暫扣款。事實情況是，被告在收取暫扣款后直至原告向法院起訴，也未作出處理決定。因此被告的行為，構(gòu)成違反法定時限的程序違法。

3、被告適用法律規(guī)范依據(jù)沒有到具體條款，屬適用法律規(guī)范錯誤。行政機關(guān)的任何行政行為都應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，行政機關(guān)在制作法律文書時應(yīng)當(dāng)適用合法有效的法律規(guī)范，既要適用法律規(guī)范的定性（性質(zhì)）條款，也要適用罰則（處理）條款，而且要適用到具體的項、目。如果行政機關(guān)沒有適用任何法律規(guī)范，或者沒有適用到具體條、款、項、目，或適用條款錯誤（包括適用性質(zhì)錯誤、適用條文錯誤、適用失效的法律規(guī)定等），都屬于適用法律錯誤。本案被告作出的登記（封存）決定書，只適用了國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《程序規(guī)定》，沒有適用具體條款，而且被告在法庭上又未正確舉出證據(jù)證明其所適用的具體法條，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告適用法律規(guī)范錯誤。

三、關(guān)于被告向原告收取5000元暫扣款的合法性問題。

被告向原告收取5000元暫扣款行為的性質(zhì)屬限制財產(chǎn)權(quán)的行政強制措施。在案件審理期間，被告沒有提供收取原告5000元暫扣款的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，根據(jù)合法的行政強制措施應(yīng)當(dāng)具備的條件，被告的暫扣行為沒有法律、法規(guī)依據(jù)，屬于無權(quán)限的越權(quán)行為。即便原告的行為違法，應(yīng)當(dāng)受到罰款的行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)先調(diào)查取證，依法作出并向當(dāng)事人送達行政處罰決定，在原告自愿履行的情況下，被告方可收繳罰款。而且，被告及執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。因此，本案被告執(zhí)法人員在沒有作出行政處罰決定前，自行收受原告暫扣款的行為同時違反了法定程序。