2003年3月1日起《農(nóng)村土地承包法》施行,2007年10月1日起《物權(quán)法》施行，國家用法律的形式對(duì)農(nóng)村土地承包涉及的關(guān)系到國計(jì)民生的重要問題做出了規(guī)定,對(duì)于穩(wěn)定黨和國家在農(nóng)村的土地承包政策，開展新農(nóng)村建設(shè)，保障農(nóng)民合法權(quán)益起到了重要作用。從歷史角度，作為新生事物的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，在其發(fā)展過程中不可避免會(huì)存在一些問題，有待理論和實(shí)踐加以進(jìn)一步完善。現(xiàn)結(jié)合2005年以來賈汪法院的民事、行政承包經(jīng)營案件特點(diǎn)做簡(jiǎn)要探討，以更好地完善農(nóng)村承包經(jīng)營工作，切實(shí)減少和防范承包經(jīng)營糾紛。

一、2005年來審結(jié)農(nóng)村承包經(jīng)營案件情況

2005年以來，賈汪法院受理農(nóng)村承包經(jīng)營方面案件28件，其中農(nóng)村承包經(jīng)營案件24件，農(nóng)村承包經(jīng)營方面的行政爭(zhēng)議案件4件，其中涉及土地爭(zhēng)議的行政案件2件，涉及鎮(zhèn)政府處理土地決定不服提起的行政訴訟2件。當(dāng)前農(nóng)村承包經(jīng)營案件住要有以下特點(diǎn)：一是案件總體數(shù)量較少，承包經(jīng)營權(quán)行政訴訟案件相對(duì)較少。平均每年起訴到賈汪法院關(guān)于農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)方面的案件在9余件左右，而屬于承包經(jīng)營糾紛的民事案件平均每年今8件左右。2005、2006、2007年1?6月份審理的承包經(jīng)營民事案件分別為10件、8件、6件（2005年有一件案件撤訴），此類案件占全部承包經(jīng)營案件的85.7%，且總體上呈下降趨勢(shì)。行政訴訟分別為不服線土地、政府等主管部門對(duì)土地權(quán)屬及對(duì)鎮(zhèn)政府行政裁決存在異議兩個(gè)大類，其中涉及土地主管的行政訴訟2件，其他2件屬不服鎮(zhèn)政府處理決定土地行政裁決。事實(shí)上進(jìn)入法院訴訟環(huán)節(jié)的承包經(jīng)營爭(zhēng)議主要是民事訴訟案件。二是農(nóng)村承包權(quán)案件情況復(fù)雜，社會(huì)影響面廣，處理難度大。進(jìn)入法院訴訟的承包經(jīng)營案件，都曾經(jīng)在區(qū)政府主管部門、鎮(zhèn)政府主持下進(jìn)行過行政調(diào)節(jié)或者行政處理，有的案件甚至多次反復(fù)做過工作，當(dāng)事人仍表示不服才起訴至法院的，案件普遍較為復(fù)雜。行政訴訟案件較少，且此類案件的個(gè)案處理往往具有一定的代表性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，影響面極廣。如賈汪鎮(zhèn)村民呂某狀告賈汪鎮(zhèn)政府違法要求撤消錯(cuò)誤發(fā)放承包證案，該案基本情況情況就是呂本人離開農(nóng)村后，賣了農(nóng)村的房子，并把其承包的轉(zhuǎn)抱給了第三人，后鎮(zhèn)政府把承包證填為了第三人，呂對(duì)此不服，此類情況在農(nóng)村就有一定的代表性，屬于農(nóng)村第二輪承包時(shí)程序違法，將原承包人的承包土地違反法定程序確認(rèn)給了第三人的情況。審判實(shí)務(wù)中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村還存在第一輪承包后雙方協(xié)議互換承包土地，其后沒有更換承包土地使用權(quán)證等情況，這些情況給法院在認(rèn)定和適用上帶來很大的工作，難度。三是農(nóng)村承包經(jīng)營期限較長(zhǎng)，極易受外界條件的變化，因經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及約定不明容易引起糾紛。近三年賈汪法院處理因轉(zhuǎn)包引起的承包經(jīng)營案件4件。如李某某狀告江莊鎮(zhèn)政府、江莊鎮(zhèn)江莊村及該村三組賠償糾紛一案，其起訴理由為上述三單位沒有幫助其提供得到購買樹苗的貸款，致使其承包目的沒有能實(shí)現(xiàn)，遂起糾紛，法院查明事實(shí)后依法駁回了其訴訟請(qǐng)求。大吳鎮(zhèn)段莊村一組漁塘承包款糾紛與此類似，賈汪區(qū)一投資者擬建農(nóng)家樂，與該組簽下承包漁塘合同后一直效益不佳，就企圖賴帳不給承包款。四是經(jīng)濟(jì)利益的刺激直接導(dǎo)致村民關(guān)心承包經(jīng)營權(quán)益問題。賈汪區(qū)屬城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，外出打工人員多，大多數(shù)農(nóng)民并不直接關(guān)心承包土地權(quán)問題，轄區(qū)土地轉(zhuǎn)包現(xiàn)象客觀存在。近年來，因轄區(qū)新區(qū)建設(shè)，如修洪福公路，開發(fā)區(qū)公路等原因，時(shí)常有農(nóng)村承包土地，山林被征用、占用等情況，過去并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的承包土地，在有直接效益的情況下便很現(xiàn)實(shí)地受到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的關(guān)心了。當(dāng)出現(xiàn)填報(bào)承包權(quán)屬證的四至界畔模糊不清等情形時(shí)，相鄰?fù)恋亍⒘謾?quán)使用人間就容易產(chǎn)生行政爭(zhēng)議甚至提起訴訟。近三年賈汪法院審理此類案件占土地承包經(jīng)營權(quán)總數(shù)的40??。五是因農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)、招商項(xiàng)目占地等鎮(zhèn)政府辦理征占地的手續(xù)不規(guī)范，以及農(nóng)村鄉(xiāng)村公路等公益建設(shè)調(diào)劑土地等歷史原因，因補(bǔ)償不到位引發(fā)爭(zhēng)議。此類案件并不直接表現(xiàn)為承包權(quán)糾紛，當(dāng)事人本身對(duì)承包權(quán)并無反對(duì)，在過去實(shí)行農(nóng)業(yè)費(fèi)時(shí)，采取集體間進(jìn)行稅費(fèi)調(diào)劑平衡，目前取消農(nóng)業(yè)稅后就會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，可是導(dǎo)致補(bǔ)償無法到位。現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屬于村、組重大事項(xiàng)，必須有村民委員會(huì)決議，一旦沒有得到村委會(huì)合法批準(zhǔn)，極易引發(fā)紛爭(zhēng)。另外，在發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，招商項(xiàng)目占地等地方政府也存在先占后征、多占少征等不規(guī)范現(xiàn)象，容易引起農(nóng)民以其承包權(quán)受到侵犯為由的民事訴訟。如賈汪鎮(zhèn)村民許某某狀告東方熱電廠違法占地案，就屬于此種情況，法院對(duì)針政府處理公益事業(yè)過程中，想辦好事卻不能按照程序?qū)徟淖龇ㄖ荒艽_認(rèn)為違法，判決依法給予當(dāng)事人合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償了結(jié)訴訟。

二、產(chǎn)生農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)糾紛的原因分析

目前，全黨上下重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的基本格局已經(jīng)形成，并構(gòu)建了較為完整的法律政策保障體系。產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的主要原因在于落實(shí)、執(zhí)行法律政策方面出現(xiàn)了偏差，其中既有基層政權(quán)及其職能部門工作責(zé)任心不強(qiáng)、政府職能受利益驅(qū)動(dòng)等方面的原因，同時(shí)還與現(xiàn)行承包經(jīng)營體制設(shè)置的固有缺陷有關(guān)：一是設(shè)權(quán)時(shí)沒有或者很少留機(jī)動(dòng)地，使集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏應(yīng)有的調(diào)配能力。在土地承包時(shí)，許多地方把土地全部承包完或者只留少量的機(jī)動(dòng)地，為了穩(wěn)定土地承包制，當(dāng)時(shí)制定的“生不添，死不收”、“生等死，進(jìn)等出”等集體政策，群眾是贊成的。幾年來，由于人口增多，出現(xiàn)了不少三口人或四口人吃一份承包地的狀況。由于生的多，死的少，進(jìn)的多，出的少，許多農(nóng)戶排了好幾年輪次還分不到承包地，甚至有的排到了30年以后去了。這種情況如果不加以改變，可能滋生農(nóng)村的一些心得社會(huì)問題。二是承包經(jīng)營權(quán)的法定內(nèi)容宣傳粒度不夠，《民法通則》對(duì)承包經(jīng)營權(quán)做了原則的規(guī)定。《物權(quán)法》專章規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)問題，對(duì)那些人可以成為主體、主體雙方的權(quán)利義務(wù)等予以了明確規(guī)定，但物權(quán)法才實(shí)施不久，有待于廣泛宣傳與實(shí)踐，以維護(hù)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。三是主體雙方法律地位的不平等。承包法律關(guān)系不是真正的民事法律關(guān)系，帶有行政或者準(zhǔn)行政的性質(zhì)。

三預(yù)防和減少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的幾點(diǎn)思考

農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村富余勞動(dòng)力向趁鎮(zhèn)、區(qū)轉(zhuǎn)移是大趨勢(shì)，這種形勢(shì)的變化必然對(duì)承包經(jīng)營產(chǎn)生心得沖擊。法律、政策應(yīng)當(dāng)適應(yīng)形勢(shì)的需要作出相應(yīng)的修改和完善，以更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村和諧社會(huì)的建設(shè)。

（一），認(rèn)真落實(shí)黨的農(nóng)村政策，妥善作好農(nóng)村承包經(jīng)營的落實(shí)工作。繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行農(nóng)村承包經(jīng)營政策，保持穩(wěn)定性和連續(xù)性。一是即使完善農(nóng)村承包經(jīng)營相關(guān)手續(xù)。針對(duì)承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)人全家遷入小城鎮(zhèn)落戶和全家遷入市區(qū)，享有城市居民社會(huì)保障待遇等新情況，依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，對(duì)在第二輪承包中存在的問題，特別是登記有誤、四至不清以及對(duì)承包地使用權(quán)有爭(zhēng)議的及時(shí)清理、核查，調(diào)處解決，以預(yù)防和減少承包經(jīng)營權(quán)糾紛，建立穩(wěn)定農(nóng)村承包經(jīng)營的長(zhǎng)效機(jī)制。二是重視承包經(jīng)營權(quán)證的登記變更工作，嚴(yán)格執(zhí)行<<農(nóng)村土地承包法>>規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證等證書的發(fā)放和登記造冊(cè)工作。土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向區(qū)級(jí)人民政府申請(qǐng)登記。三是落實(shí)承包經(jīng)營優(yōu)先權(quán)及其行使，認(rèn)真落實(shí)<<農(nóng)村土地承包法>>關(guān)于同等條件下，本集體組織震源享有優(yōu)先承包權(quán)的規(guī)定。四是農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格依法加以限制。對(duì)家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)。

（二），落實(shí)加大對(duì)承包權(quán)利保護(hù)粒度的理發(fā)宗旨。《農(nóng)村土地承包法》地53條賦予承包人的侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)。已經(jīng)出臺(tái)的《物權(quán)法》賦予承包人以物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。在司法實(shí)踐中，法律將指引司法機(jī)關(guān)運(yùn)用物權(quán)法和債權(quán)法理論給承包人以更加完善的保護(hù)。承包人可基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請(qǐng)求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)責(zé)任請(qǐng)求權(quán)或者不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，權(quán)利保護(hù)的渠道明顯拓寬了。基于物權(quán)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)比單純基于債權(quán)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)尋求權(quán)利保護(hù)，對(duì)于承包人來說，保護(hù)機(jī)制在法律上得到了優(yōu)化配置。因?yàn)槲餀?quán)請(qǐng)求權(quán)和債權(quán)請(qǐng)求權(quán)在目的、功能、成立要件、保護(hù)期限和效力方面，有明顯區(qū)別。當(dāng)物權(quán)的權(quán)利遭受侵害以后，物權(quán)人應(yīng)當(dāng)首先行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)，只有當(dāng)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)在不足以保護(hù)時(shí)，才能行使侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)。

（三），加強(qiáng)對(duì)承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益的司法保護(hù)力度。一是依法保護(hù)當(dāng)事人行使訴權(quán)。凡是起訴到法院要求保護(hù)承包經(jīng)營合法權(quán)益的案件，只要符合立案條件的，對(duì)三農(nóng)案件應(yīng)做到優(yōu)先立案。優(yōu)先受理，對(duì)符合司法救助條件的，案件受理費(fèi)應(yīng)依法緩、減、免，保證有理的群眾能夠打得起官司。二是妥善把握審理節(jié)奏，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)情況的調(diào)研，密切做好和政府有關(guān)部門的配合、溝通，保證案件處理的社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。搞好訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知和提示，幫助經(jīng)營權(quán)當(dāng)事人正確理解證據(jù)規(guī)則，充分運(yùn)用訴訟程序規(guī)則以及強(qiáng)制措施維護(hù)承包經(jīng)營人的合法權(quán)益。三是即使兌現(xiàn)生效判決，維護(hù)法律的權(quán)威性。千方百計(jì)為當(dāng)事人利益著想，一發(fā)用足用活執(zhí)行強(qiáng)制措施，盡力為當(dāng)事人查找財(cái)產(chǎn)線索，保證生效判決得以實(shí)現(xiàn)，維護(hù)法院判決的權(quán)威性，維護(hù)法律尊嚴(yán)。