我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的缺陷與完善
作者：周雙 發(fā)布時(shí)間：2014-05-12 瀏覽次數(shù)：2334
摘要：新農(nóng)村建設(shè)決定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的重要性。我國現(xiàn)在處于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的試點(diǎn)階段，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的實(shí)施情況，可以看出新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的與時(shí)俱進(jìn)。但是，作為一種新的嘗試，我國的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度制度仍不完善，無論是在立法上、還是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的具體內(nèi)容上都存在缺陷與漏洞。但是在傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變，公民的基本權(quán)利以及土地保障功能的減弱的情況下，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度又是勢在必行的，因此，我們必須對新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度從立法上和具體的內(nèi)容上加以完善，比如加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法的構(gòu)建、明確適用的主體、增強(qiáng)它的強(qiáng)制性、建立多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，完善城鎮(zhèn)與農(nóng)村的銜接制度等，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；《指導(dǎo)意見》；農(nóng)村
引言
我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是其他產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的好壞直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。自建國以來，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，政府在政策上和法律制度的完善上都沒有很好地照顧到農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)發(fā)展（這可以從戶籍制度、農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村自用住宅的登記、土地承包經(jīng)營權(quán)登記以及在人生損害賠償標(biāo)準(zhǔn)差異等方面看到）。這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村社會(huì)保障的不完善依然成為了阻礙農(nóng)村和我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸，進(jìn)而不利于我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展
中共中央連續(xù)十一年的一號文件是關(guān)于農(nóng)村的，農(nóng)村問題的解決受到了國家的高度關(guān)注。中國有9億的農(nóng)民，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，社會(huì)主義和諧社會(huì)是不可能建成的；沒有農(nóng)村的發(fā)展，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度關(guān)系農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和長治久安，因此，建立健全和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度具有重要的意義我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法概況及具體內(nèi)容
一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法概況及具體內(nèi)容
（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀
社會(huì)保險(xiǎn)法不是對哪種原有習(xí)慣或行為的認(rèn)可，而是人為的制度設(shè)計(jì)，需要有明確的規(guī)范。 [1]
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法首先體現(xiàn)在根本大法《憲法》的四十五條：凡是中華人民共和國的公民，在公民進(jìn)入老年、喪失勞動(dòng)能力或遭遇疾病時(shí)，公民享有從國家、社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。雖然《憲法》規(guī)定了我國公民的養(yǎng)老權(quán)，但是作為國家的根本大法，在我國當(dāng)前的司法過程中，并沒有得到具體運(yùn)用。
其次，我國的《婚姻法》、《民法通則》、《繼承法》等對我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也有一些間接地規(guī)定，直接對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出具體規(guī)定的只有《老年人權(quán)益保障法》、《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》以及2009年國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。《指導(dǎo)規(guī)定》對農(nóng)村村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)作了具體的規(guī)定，但是仍然沒有上升到法律的高度。雖說2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作出了相關(guān)規(guī)定，但是這部法里相關(guān)規(guī)定過于原則化、籠統(tǒng)化，沒有可操作性。
最后，有些地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況頒布農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。以上各項(xiàng)規(guī)范性文件在缺少農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的情況下，為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的執(zhí)行提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展起到了積極的推進(jìn)作用。長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直是依靠各級政府的政策條例加以引導(dǎo)，實(shí)行農(nóng)民自愿參加的原則，由于政策條例不具有法律效力，其結(jié)果是制度的隨意性增大，容易隨著經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境的變化而變化。[2]
（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體內(nèi)容及漏洞分析
雖然說我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律淵源是多種多樣的，但是目前我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要依據(jù)是國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》，因此國務(wù)院《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容，就是我國當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容。其主要內(nèi)容如下：
1.參保對象。《指導(dǎo)意見》規(guī)定年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。這個(gè)規(guī)定貌似把農(nóng)村社會(huì)中的一切人員納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，但是卻沒有農(nóng)村居民的具體界定，農(nóng)村居民是指在農(nóng)村長期居住的人民，還是擁有農(nóng)村戶籍的人，無法確定。由此引發(fā)的對農(nóng)村到城市來打工的農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有相關(guān)依據(jù)，對失去土地的農(nóng)民能否參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒有明確的規(guī)定。因此有些地方制定辦法，把農(nóng)村居民規(guī)定為純農(nóng)民，例如山西省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍規(guī)定為，本省農(nóng)業(yè)戶口的適齡農(nóng)民，不包括被征地農(nóng)民，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。與此同時(shí)，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行縣級統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)居民無法參保。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入門檻又太高，因此那些無法加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的城市低收入者不僅不能成為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的受益者，也不能參保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
另外，對參保人員采取的政策是自愿參保，而不是強(qiáng)制性的。長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直是依靠各級政府的政策條例加以引導(dǎo)，實(shí)行農(nóng)民自愿參加的原則，由于政策條例不具有法律效力，其結(jié)果是制度的隨意性增大，容易隨著經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境的變化而變化。[3]目前采取的自愿參保原則，富裕戶因?yàn)楸ｋU(xiǎn)水平低，不想保；年輕人考慮不到養(yǎng)老的長遠(yuǎn)問題，不愿保；中年人的精力都放在生產(chǎn)生活方面，不肯保；貧困戶沒有繳納養(yǎng)老費(fèi)的經(jīng)濟(jì)能力，不能保；疑慮戶對保險(xiǎn)待遇能否兌現(xiàn)不信任，不敢保，給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的開展帶來了諸多困難。[4]同時(shí)，沒有強(qiáng)制性規(guī)定參保后不能退保，許多農(nóng)民出于經(jīng)濟(jì)狀況和保障水平的考慮，以及思想認(rèn)識方面的不足，沒有看到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長遠(yuǎn)意義，出現(xiàn)參保農(nóng)民退保的情況。這將嚴(yán)重威脅新農(nóng)保的穩(wěn)定性，也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。
2.資金的籌集方式。《指導(dǎo)意見》規(guī)定新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。這與以往的老農(nóng)保有很大的不同，老農(nóng)保在自己籌集上由個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家在政策上給予支持。個(gè)人繳費(fèi)目前設(shè)五個(gè)檔次，參保人可以自由選擇，多繳多得，國家依據(jù)居民收入增長適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次。多檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)針對不同地區(qū)、不同群體，具有其合理性，但是農(nóng)村的養(yǎng)老需求相較于上學(xué)、看病、結(jié)婚等的需求是靠后的，更多繳費(fèi)可能導(dǎo)致低收入者因缺少資金而無法繳費(fèi)。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定，不繳費(fèi)，就不能享受基本的養(yǎng)老金。因此許多低收入者為了獲取基本養(yǎng)老金而參加最低檔的保險(xiǎn)。更多檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就只是為富裕人服務(wù)，而再政府加大補(bǔ)貼，就顯得不公平了。
集體補(bǔ)助是指從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村集體企業(yè)的利潤和集體的積累中拿出一部分作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。我國大部分農(nóng)村地區(qū)沒有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)，即使有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)，那么鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)的盈利情況也不得而知。在沒有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村，那么村集體就無法給予補(bǔ)助；在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)盈利不確定的情況下，農(nóng)村的補(bǔ)助也就變得不確定。《指導(dǎo)意見》在集體補(bǔ)助方面規(guī)定有條件的集體給予補(bǔ)助，對補(bǔ)助的數(shù)額沒有明確規(guī)定，對集體不予補(bǔ)助的也沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，這也為集體逃避繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)留下了制度上的弊端。[5]
3.待遇領(lǐng)取。《指導(dǎo)意見》規(guī)定養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金組成，支付終身。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同）。參保人死亡，個(gè)人賬戶中的資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。此外，國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況，適時(shí)調(diào)整全國新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元，有些地方提高到60元，同期中國農(nóng)村居民每月的最低保障生活標(biāo)準(zhǔn)是每月117元，比養(yǎng)老金還多出57元，顯然60元的基本養(yǎng)老金根本保障不了老年人的基本生活。此外，按照規(guī)定養(yǎng)老金實(shí)行浮動(dòng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，也就是說隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)整養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平，具有與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)點(diǎn)，但是對養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的具體方案卻沒有規(guī)定。對養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)構(gòu)、發(fā)放機(jī)構(gòu)也沒有相應(yīng)的監(jiān)督措施，容易造成玩忽職守。此外，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國目前用于社會(huì)保障的資金僅占國家財(cái)政收入的10%左右，而社會(huì)保障發(fā)展快的國家，社會(huì)保障支出占國家財(cái)政收入的30%以上。
4.基金管理。《指導(dǎo)意見》規(guī)定試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級管理。也就是說，在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)階段，基金管理仍由縣級統(tǒng)籌，即縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)扮演農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理者和投資者的角色。這種情況下，農(nóng)村養(yǎng)老基金分散，運(yùn)行的層次低，難以形成規(guī)模效益，保值增值困難，基金還容易被當(dāng)?shù)卣灿茫瑢?dǎo)致基金不安全。
《指導(dǎo)意見》對基金的運(yùn)營方式?jīng)]有具體規(guī)定，僅僅提到按規(guī)定的辦法運(yùn)營。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)養(yǎng)老基金的主要運(yùn)營方式就是存入銀行或者購買國債，但無論是存入銀行還是購買國債，都需長期存入養(yǎng)老金。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必然會(huì)貶值，達(dá)不到增值保值的效果。雖然新農(nóng)保在基金的保值增值上做了努力，拓寬了基金的投資渠道，但是由于缺乏專門機(jī)構(gòu)和專人管理，基金的增值保值難以保證。有些地區(qū)為了追求高效益，將基金投資于股票等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，加大了基金的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，基金的安全更是得不到保障。
5.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接問題。《指導(dǎo)意見》對新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接問題并未作出詳細(xì)規(guī)定，僅規(guī)定相關(guān)的銜接制度由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部制定。《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定,參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人可以轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇。《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第三條規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人到法定退休年齡以后,如果累計(jì)繳費(fèi)沒到十五年的，可以轉(zhuǎn)入戶籍地的新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),并享有相應(yīng)的養(yǎng)老待遇。轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利以及終止職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的后果，經(jīng)本人書面確認(rèn)后，終止其城鎮(zhèn)職工基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，并將個(gè)人賬戶儲存額一次性支付給本人。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費(fèi)的，如果符合職工養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取條件可以享受相應(yīng)保險(xiǎn)待遇，也可以轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保。二者的銜接政策由相關(guān)部門另行研究制定。
上述相關(guān)規(guī)定雖然都規(guī)定了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)換，但是相關(guān)規(guī)定都過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》規(guī)定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)后，將個(gè)人賬戶存額一次性支付給本人是不合理的。政府補(bǔ)貼，用人單位繳費(fèi)等組成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金則不予退還。用人單位繳納的費(fèi)用是因?yàn)閰⒈Ｈ藛T是本單位工作人員，所以用人單位繳納的費(fèi)用也應(yīng)歸參保人所有。
另外，養(yǎng)老金繳費(fèi)以及養(yǎng)老金領(lǐng)取的標(biāo)準(zhǔn)也是城鄉(xiāng)銜接的一個(gè)問題。如張三是云南省的農(nóng)民，但是在江蘇打工，那么繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何定？養(yǎng)老金的領(lǐng)取又如何呢？關(guān)于這個(gè)問題，我的想法是按照居住地來執(zhí)行。即在江蘇打工，那么按照江蘇的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，若中途轉(zhuǎn)到浙江，則按浙江的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。養(yǎng)老金的領(lǐng)取依照《指導(dǎo)意見》，個(gè)人賬戶的全部余額除以139。
二、中外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度比較以及啟示
雖說各個(gè)國家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度都是與其政治、經(jīng)濟(jì)和文化分不開的，但是他山之石，可以攻玉，通過對國外眾多發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的研究，可以為我農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
（一）外國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度
1.多元化多層次的美國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
20世紀(jì)30年代資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，美國才開始建立社會(huì)保障制度，并由國會(huì)通過《社會(huì)保障法案》。美國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括作為公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的老齡，遺囑、殘疾保險(xiǎn)，以及位于第二層的企業(yè)養(yǎng)老金、政府職員養(yǎng)老金和位于第三層的商業(yè)養(yǎng)老金，被形象的稱為"三條腿的板凳"。 [5]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度位于第一層，被包含于公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是具有強(qiáng)制性的，也是和美國農(nóng)民個(gè)人最直接相關(guān)的制度。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)全稱是老齡遺囑殘疾保險(xiǎn)，包括退休金、殘疾金和撫恤金，資金主要來源是雇主和個(gè)人及私營業(yè)者的工資稅收，社會(huì)保障信托基金的投資收益，聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼。美國的農(nóng)民可以分為農(nóng)場主和農(nóng)場工人，農(nóng)場主繳費(fèi)由農(nóng)場主負(fù)責(zé)，而農(nóng)場工人在受雇與幫助農(nóng)場打理農(nóng)活的時(shí)，費(fèi)用由農(nóng)場工人的雇主繳納。在家庭合作經(jīng)營的農(nóng)場中，農(nóng)場工人的繳費(fèi)義務(wù)由農(nóng)場主承擔(dān)。
2.機(jī)構(gòu)健全的德國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度
世界上第一個(gè)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家是德國，1989年世界上第一部關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律也是在德國通過的。德國
3.多層次的日本農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度
1959年日本首次出臺了《國民年金法》，將農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營者依法強(qiáng)制納入了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并于1961年正式頒布實(shí)施，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立。針對人口老年化嚴(yán)重的現(xiàn)狀，1985年日本政府對國民年金制度進(jìn)行了改革，將原來農(nóng)民、自由經(jīng)營者為主參加的國民年金制度改造為所有國民共同參加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，由此，日本建立了全國統(tǒng)一的國民年金制度。[8]此外，日本政府為了保障生活標(biāo)準(zhǔn)低下的老年人的老后生活，有特地建立了老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金、殘疾人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和遺囑養(yǎng)老金，他們的經(jīng)費(fèi)來源主要是參保人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼，并且采用嚴(yán)謹(jǐn)有效的財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管體制。更重要的是，日本的商業(yè)保險(xiǎn)也與社會(huì)保險(xiǎn)相契合，在社會(huì)保險(xiǎn)力不從心時(shí)，給他助一臂之力。
（二）外國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度給我國的啟示
1.立法先行。無論是作為第一個(gè)施行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的德國、老牌資本主義國家美國，還是離我們最近的發(fā)達(dá)國家日本，在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，都通過立法進(jìn)行確認(rèn)。例如美國國會(huì)通過的《社會(huì)保障法案》，德國的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，日本的《國民年金法》。我們國家至今仍然沒有法律高度的立法具體規(guī)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。立法的滯后不僅嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與正常運(yùn)行，而且使我國在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面取得的部分成果也很難從制度上給與鞏固，會(huì)使國家政策的民眾信任度降低。[9]
2.參保對象。我農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的參保對象為農(nóng)村居民，對農(nóng)民工沒有明確規(guī)定，與此同時(shí)城市低收入者更是被排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度以外。美國城鄉(xiāng)差距不大，二元結(jié)構(gòu)不明顯，因此，美國的社會(huì)保障制度基本上是覆蓋全面的統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，沒有明顯的農(nóng)村社會(huì)保障制度和城市社會(huì)保障制度之分。日本國民年金的參保對象是全體國民。與他們相比，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的覆蓋面狹窄。
此外，美國、德國和日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都有強(qiáng)制性。如美國公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是具有強(qiáng)制性的，日本的全體國民都必須參與國民年金。除此之外，他們可以自由選擇一些其他的保險(xiǎn)，如日本的商業(yè)保險(xiǎn)。而我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是自愿的，不具有強(qiáng)制性，有些人為了眼前利益，而放棄長遠(yuǎn)利益。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的自愿性將嚴(yán)重威脅新農(nóng)保的穩(wěn)定性，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，阻礙養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。
3.資金籌集。德國的農(nóng)村保險(xiǎn)基金中有三分之一來源于國家的補(bǔ)貼，德國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的歷史表明如果沒有政府補(bǔ)貼，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是無法運(yùn)行的。日本國家承擔(dān)的國民年金由實(shí)施之初的三分之一到2009年的二分之一，并且免交一些低收入人群的保費(fèi)，都體現(xiàn)了政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的扶持。我國在老農(nóng)保階段國家只是給予政策上的扶持，這在某種程度上是政府責(zé)任的缺失。
4.待遇領(lǐng)取。日本的養(yǎng)老金領(lǐng)取是與繳費(fèi)年限相關(guān)的，繳費(fèi)年限越長，養(yǎng)老金越多。德國則是強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老功能，政府和社會(huì)負(fù)有次要義務(wù)。德國養(yǎng)老金的領(lǐng)取以15年為限，但對喪失勞動(dòng)能力人群網(wǎng)開一面它們的最低投保年限為5年，但是如果早于退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金是要打折的。我國養(yǎng)老金的領(lǐng)取是按照年齡進(jìn)行劃分，雖說會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整，但是沒有具體的規(guī)定。
5.基金管理。作為基金管理模范國家的德國，在基金管理機(jī)構(gòu)非常健全。13家設(shè)立在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村保險(xiǎn)事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)共同構(gòu)成了德國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。無論是各個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還是其總聯(lián)合會(huì)都是具有自治特征的法人，受到國家監(jiān)督。日本也采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠行У呢?cái)政監(jiān)管機(jī)制。我國在基金的管理上只有縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，且沒有任何的監(jiān)督管理機(jī)制。
6. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接問題。與國外的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的差異，導(dǎo)致新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接問題是我國獨(dú)有的問題。但是國外城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度值得我們深思。
三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建議
（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度建立的必要性
長期以來我國農(nóng)村主要采取家庭養(yǎng)老為主，國家救濟(jì)為輔的養(yǎng)老模式，但是隨著老齡化速度的加快，計(jì)劃生育政策的推行，以及家庭國模小型化的發(fā)展等因素的影響，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式的功能正在逐步的退化。家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建勢在必行。
1.傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式功能弱化
"老有所養(yǎng)"、"養(yǎng)兒防老"一直是我國家庭老人的夢想。家庭養(yǎng)老作為我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，到目前為止在我國農(nóng)村地區(qū)依然發(fā)揮著重要的作用。它以中華民族尊老的優(yōu)良傳統(tǒng)為背景，以個(gè)體的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，由家庭里的年輕成員贍養(yǎng)老人。然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的變遷，家庭結(jié)構(gòu)的變化和生活方式的轉(zhuǎn)變，原本家庭養(yǎng)老的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)條件逐漸減弱，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障顯得越發(fā)的脆弱。
隨著計(jì)劃生育政策的推行，每對農(nóng)村夫婦只能生一個(gè)孩子，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)發(fā)生改變，養(yǎng)老水平受到了很大的影響。農(nóng)民獨(dú)生子女增多，形成"四二一"型的家庭格局，這種家庭結(jié)構(gòu)顯示一對夫婦可能要贍養(yǎng)四個(gè)老人，還要撫養(yǎng)自己的孩子。這樣強(qiáng)烈的負(fù)擔(dān)對年輕一代來說，壓力太大。同時(shí)，很多農(nóng)民工到城市里打工，遠(yuǎn)離自己的父母，他們在贍養(yǎng)父母方面遇到了現(xiàn)實(shí)的困難。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村子女由于受教育水平有限，他們的經(jīng)濟(jì)收入微薄，在承擔(dān)城市生活的高收入的同時(shí)，不能彌補(bǔ)空巢老人的經(jīng)濟(jì)需求。
2.公民的基本權(quán)利
我國《憲法》45條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。
養(yǎng)老權(quán)作為公民生存權(quán)之一，農(nóng)村居民作為國家公民之一，在年老時(shí)，有獲得國家?guī)椭臋?quán)利，也就是有獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的權(quán)利。公民權(quán)利的充分享有和實(shí)現(xiàn)，需要制定具體的有針對性的法律規(guī)范，有的放矢地對權(quán)利享有給予制度性的確認(rèn)、支持和保護(hù)。[10]
3.土地保障受到?jīng)_擊
在我國，農(nóng)民靠天吃飯，靠地穿衣，土地就是農(nóng)民的根，是最主要的經(jīng)濟(jì)來源。土地在農(nóng)民的養(yǎng)老保障中起到了非常重要的作用，但是這種養(yǎng)老保障功能正在不斷弱化。首先，土地的耕種需要?jiǎng)趧?dòng)能力。而老人在喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候不能耕種土地，又沒有權(quán)利變更產(chǎn)權(quán)，只能寄希望于子女。其次，在城市化、工業(yè)化及其他因素的推動(dòng)下，原本緊張的耕地變得更加的緊張。農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民失去土地帶來的經(jīng)濟(jì)利益，但得到的補(bǔ)償卻極為有限。最后，農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比越來越低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具費(fèi)用的增加以及自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的存在，收入也越來越不穩(wěn)定。加入世貿(mào)組織后，我國落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)又受到了國外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的沖擊，進(jìn)一步增加了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民依靠土地的養(yǎng)老狀況越來越令人擔(dān)憂。
（二）完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建議
1.立法先行，梳理現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，完善我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)法律保障體系
約束力是法律具有的特征之一，能夠使政府和參保農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)得到保障。縱觀國外，無論是與中國國情相似的日本還是與中國相隔萬里的巴西，他們都是先通過立法，對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)加以確定，然后再發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們可以向他們借鑒，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》或者在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具體規(guī)定。
一方面，把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度立法提到議程上來，加緊農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的立法。使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有法律地位,以保證其穩(wěn)定性。縱觀國外的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)，大都是相關(guān)立法先行出臺，如日本的農(nóng)民養(yǎng)老基金法、德國的農(nóng)民養(yǎng)老保障法，全面推動(dòng)我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)，首先要解決的是立法問題，加快立法進(jìn)程成為推進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)與實(shí)施的根本保證。社會(huì)保險(xiǎn)法不是對哪種原有習(xí)慣或行為的認(rèn)可，而是人為的制度設(shè)計(jì)，需要有明確的規(guī)范。[11]而我國當(dāng)前的立法卻過于原則化、籠統(tǒng)化，在沒有正式運(yùn)用前就需要出臺相關(guān)的細(xì)則，來解釋本該被應(yīng)用的法律。
另一方面，梳理關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)。把散見于《民法通則》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《婚姻法》、《保險(xiǎn)法》等法律中的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的規(guī)定按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，給予解決，讓執(zhí)法者有法可依。我國當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次都不高，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，因此必須提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次，把養(yǎng)老權(quán)這個(gè)公民基本生存權(quán)利提高到法律的高度。
2.在參保對象上，明確參保主體，增強(qiáng)新農(nóng)保參保的強(qiáng)制性。根據(jù)我國國情，依據(jù)戶口所在地明確適用主體范圍。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的適用范圍是農(nóng)村居民， 而對農(nóng)村居民卻沒有做出相關(guān)規(guī)定。根據(jù)我國當(dāng)前的國情，我們可以依據(jù)戶口所在地來明確適用主體的范圍，即新農(nóng)保的對象是具有戶口在農(nóng)村的農(nóng)村居民。不管他們是否是農(nóng)業(yè)戶籍，是否在農(nóng)村長期居住，只要戶口在當(dāng)?shù)兀蛻?yīng)當(dāng)參保。依據(jù)戶口所在地明確適用主體有利于減輕工作量，更具可行性。
我國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是自愿原則，它與社會(huì)保險(xiǎn)的特征是相矛盾的。通過立法，要求每個(gè)農(nóng)民必須參保，否則給予相應(yīng)的懲戒措施。在日本廣大農(nóng)民被強(qiáng)制加入國民基礎(chǔ)年金，德國也規(guī)定投保的農(nóng)民不得退保，因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，強(qiáng)制農(nóng)民必須參保，強(qiáng)制農(nóng)民不得退保。
3.在資金的籌集方式上，明確農(nóng)村的補(bǔ)助數(shù)額，并建立相應(yīng)的懲戒措施，建立多元化的保險(xiǎn)體系。由于《指導(dǎo)意見》在集體補(bǔ)助方面規(guī)定有條件的集體給予補(bǔ)助，對補(bǔ)助的數(shù)額沒有明確規(guī)定，對集體不予補(bǔ)助的也沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，這也為集體逃避繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)留下了制度上的弊端。因此對集體的補(bǔ)助數(shù)額加以明確規(guī)定，并完善懲戒監(jiān)管措施，加強(qiáng)對集體的監(jiān)督與懲戒。在集體不予補(bǔ)助時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民舉報(bào)，并對該種行為給予嚴(yán)厲的懲戒。另外，由于更高檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就只是為富裕人服務(wù)，而再政府加大補(bǔ)貼，就顯得不公平，因此國家在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上應(yīng)該只設(shè)定最低檔。而對其他不同農(nóng)民群體的需求，可以通過法律完善商業(yè)保險(xiǎn)，使社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)銜接，讓有其他需求的群體改投商業(yè)保險(xiǎn)。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，又能滿足不同群體的需求。
4.在待遇領(lǐng)取上，加大國家財(cái)政投入，提高農(nóng)村養(yǎng)老水平，制定出養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的具體方案，善完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。我國當(dāng)前養(yǎng)老金水平低，雖說隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而適當(dāng)提高，但是沒有具體的調(diào)整方案，因此必須要制定出具有可操作性的養(yǎng)老金調(diào)整方案。我國目前用于社會(huì)保障的資金僅占國家財(cái)政收入的10%左右，而社會(huì)保障發(fā)展快的國家，社會(huì)保障支出占國家財(cái)政收入的30%以上，由此可見，我國在社會(huì)保障方面的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須加大政府的財(cái)政收入，提高農(nóng)村養(yǎng)老水平。
5.在基金管理，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，建立保險(xiǎn)基金監(jiān)督及約束機(jī)制,規(guī)范保險(xiǎn)基金征繳、管理和使用。有法諺云"權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗"，當(dāng)權(quán)利缺乏有效的監(jiān)督時(shí)，就會(huì)滋生腐敗。農(nóng)村保險(xiǎn)基金的征繳、管理和使用由于集中在縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，又受政府的領(lǐng)導(dǎo)，且缺乏對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、管理及使用的有效監(jiān)督，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被隨意挪用，有的甚至于被貪污、揮霍。因此實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，建立保險(xiǎn)基金監(jiān)督及約束機(jī)制,規(guī)范保險(xiǎn)基金征繳、管理和使用很有必要。由于我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金的安全性沒有保障，由此，對基金的籌集、運(yùn)營與管理、分配設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，相互獨(dú)立，由專人管理，拓寬基金的投資渠道，多投資政府債權(quán)，適量投資基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)行業(yè)，少量投資股票市場。"不把雞蛋放在一個(gè)籃子里"。
6. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接問題上，通過立法上的銜接，逐步實(shí)現(xiàn)制度上的銜接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。雖說我國現(xiàn)在法律規(guī)范規(guī)定可以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接，但是具體規(guī)定太籠統(tǒng)，沒有可操作性，所以必須在立法上具體規(guī)定，通過制度的完善，使新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間得以銜接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
四、結(jié)語
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題不是單純的哪一政府或者個(gè)人的事情，建立一個(gè)完善的中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更非一朝一夕就能做到的。雖說政府逐漸支持老人生活的相關(guān)制度，但是仍人不能滿足老人的需求。因此，農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決它需要社會(huì)各方的共同努力。
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