近年來，隨著我國城市化進程的加快，城鄉人口流動不斷加劇，發生在自然人與農村集體經濟組織之間的有關土地征收補償款及其他福利分紅等的收益分配糾紛也日益增多。然而，對于這類糾紛起訴到法院后能否受理、如何處理卻沒有統一的認識，各地法院的做法也不相同。筆者試從當前審判這類案件存在的幾個典型爭議入手，探討人民法院如何對這類案件進行審理。

第一、人民法院應否受理此類糾紛，應以何類案件受理?

針對這類案件人民法院應否受理及如何受理，當前主要有三種觀點。

第一種意見認為，根據《中華民共和國村民委員會組織法》第二條“村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”及第十九條的規定，村民委員會及村民小組對于涉及村民切身利益的事項，如修道路、建學校、確定鄉統籌、村提留、集體經濟項目承包、集體經濟收益使用，以及制定和修改村民自治章程、村規民約等，提請村民會議進行處理。在全體村民組成的自治共同體內部，村民會議是村民自治體的最高權力機關，通過村民會議決定的集體收益分配方案,屬村民自治的民主管理范疇,村民的決議具有終局效力，人民法院不應受理此案。

第二種意見是，此類糾紛不屬于人民法院民事案件受案范圍，應由有關行政機關處理。若當事人對處理決定不服，才可向人民法院提起行政訴訟。該意見依據《 全國人民代表大會常務委員會關于〈 中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》中對村委會管理權限進行劃分的做法，認為村委會在行使分配集體經濟組織收益這部分權力時具有行政主體的特征，若村民或者說集體經濟組織成員認為分配不公侵犯其合法權益可向鄉鎮人民政府要求解決，在對鄉鎮政府的處理決定仍不服的情況下可向人民法院提起行政訴訟。2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭也認為，農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織，因征地補償費發生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應由行政部門協調解決。

第三種意見認為，此類糾紛屬于人民法院民事案件的受理范圍。理由為：此類糾紛爭議在于集體經濟組織成員對集體的經濟收益是否享有所有權，其基礎為成員對集體經濟組織的財產享有的集體所有權。理論界普遍認為，集體所有權是一種體現集體成員公有利益的私法權利，應是確保集體公有利益的民事權利，首先應由民法調整，那么在此基礎上產生的糾紛，亦當然屬于民事糾紛。

筆者同意第三種意見,理由如下：我國《民法通則》第七十四條規定：“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，……由農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”《土地管理法》第八條第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”。因此，在農村，農民集體是集體財產的所有權主體，而且這種所有權形式為共有財產所有權。而農業集體經濟組織或者村民委員會僅是財產的經營、管理者。此管理權為村民集體所有權的派生之權利，且在權利行使對象上也僅限于村民集體財產。故此處集體經濟組織（包括兼行經濟管理職能的村民委員會）的管理權并不是對集體經濟組織成員的管理權，而是對財產的管理權，集體經濟組織與成員集體之間是一種基于法律授權而產生的一種代理關系，是一種平等的私法關系。集體收益實際上就是通過對集體共有的財產進行經營管理而產生的財產利益，該財產利益仍屬成員集體共有。依財產的共有理論，任何一個共有權人均是共有財產的所有權主體，作為財產的所有權人的集體經濟組織成員與財產的經營管理者之間基于對共有財產收益的分配而產生的糾紛，其性質上屬平等主體之間的財產糾紛，應當屬于人民法院民事案件的受案范圍。2001年7月，最高人民法院在法研[2001 ] 51號《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》中認為，“農村集體經濟組織收益分配糾紛是平等主體之間的糾紛，屬民事爭議，人民法院應當受理”。2001年12月，最高人民法院在法研[2001]116號《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》中認為，對此類案件只要符合《民事訴訟法》第一百零八條的規定，人民法院應當受理。最高人民法院的這兩份答復也是在對農村集體收益分配爭議糾紛的性質正確認定的基礎上作出的，也是符合民事訴訟的法學原理的。另外，在農村集體收益分配糾紛中占有較大比重的承包地征收補償費用分配糾紛已經由最高人民法院于2005年7月29日的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》明確為民事案件，與承包地征收補償費用分配糾紛具有相同性質的其他農村集體收益分配糾紛當然也應屬民事案件受案范圍。

關于村民民主自治決議有無終局的效力，應否受到司法的審查的問題，筆者認為我們可以從以下幾個方面來理解。一是民主與法治的辨證統一關系，作為基層民主自治的民主過程與結果，均應收到法律的調控與制約。民主自治權利如果沒有法律的保障與限制，一則難以真正得以貫徹實現，另一方面，沒有任何約束的權利必不可避免地具有濫用的傾向，從而導致民主外衣下的“多數人的暴政”，失去人權、公平、正義等價值追求，失去民主制度存在的正當性基礎，最終成為民主制度的災難。正是基于對民主走向極端的怵惕，司法最終裁決的原則為各國所固守。司法作為法律運行和實施的主要方式，把守在社會正義的最后關口。它是社會正義的最終保障手段，也是一切糾紛解決的最后手段，即使是通過民主程序而獲得的決議，只要存有爭議，其最終效力也不能擺脫司法的審查。另一方面，我國《村民委員會組織法》第二十條也明確規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。而究竟村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項是否有違法或侵權情形的存在，有權對這一問題進行審查確認乃至處理的無疑應是對法律的實施運行負有保障職責的司法機關。集體經濟組織作出的收益分配決議關乎成員與成員、成員與組織之間的經濟利益分配，在性質上屬民事事務，該事項也并不象村民自治章程、村規民約等具有強烈的政治、社會管理性質，當然不能脫離司法審查。

第二、關于被告的主體資格問題

原告因集體經濟收益分配產生糾紛，應以哪種民事主體為被告？有觀點認為，集體經濟收益分配為共有財產的分割，應屬對共有財產的析產糾紛，集體經濟組織內的其他多數成員以決議的形式侵害了原告的財產權，應以侵害原告權利的其他成員為被告提起訴訟。筆者認為，我國法律規定的集體共有權并非傳統意義上的共同共有形式，而是一種新型的共同共有形式，有學者稱之為總同共有①。與其他共有形式略有不同的是，總同共有權是一種不可分割的所有權，該權利在行使上需由其管理組織依“ 平等、自愿、民主、多數議決”的原則對集體財產行使統一的最終支配權，實現全體集體成員的利益。決議一旦依一定程序通過即在法律上脫離了具體的原集體經濟組織成員，成為該集體經濟組織的意思，該集體經濟組織以自己的名義宣布并負責執行，正是這點區別使得集體經濟組織收益分配不同于共有人對共有財產進行分割。集體經濟組織以其獨立的意思表示、法律行為成為收益分配責任的承擔者。故此時原告以財產收益權被侵犯起訴即應以集體經濟組織作為被告，而不應以其他多數成員為被告。何況，即使其他成員此時變更意思表示亦不能直接導致集體經濟組織意思的變更，其他成員也無權對爭議的財產進行分配。

“集體經濟組織”在法律上僅僅是一個集體稱謂，具體到實踐中，各個集體經濟組織還有其不同的名稱。我國在立法上對何謂集體經濟組織并無界定，我們只能從這一事物的產生及發展歷程來把握。集體經濟組織是在我國的土地改革以后形成的。依據列寧的合作化理論，1952年開始了對農村的社會主義改造，由生產互助組到農民將所有的土地作股入社，形成初級合作社，后來農民的土地無償歸集體，形成高級社。高級社合并形成“政社合一”的人民公社，后經調整形成“三級所有，隊為基礎”的制度。1982年人民公社、生產大隊、生產隊撤銷，成立了最基層的政府機關－－鄉鎮人民政府，在農村實行村民自治，在原來的生產大隊、生產隊的基礎上組建了村民委員會、村民小組。村民委員會為農村基層自治組織，村民小組為村民委員會下設的內部機構。為適應農村集體經濟管理經營的需要，在群眾自愿的基礎上設置了農村集體經濟組織，形式與規模多種多樣，名稱也不一致，有農業合作社、經濟聯合社等，有的以原人民公社為范圍設置，有的以原生產大隊為范圍設置，有的以原生產隊為范圍設置；有的與村民委員會、村民小組分立，有的與村民委員會、村民小組一套班子兩塊牌子。②還有的沒有設立專門的農村集體經濟組織，直接由村民委員會、村民小組兼行集體經濟管理職能，③這時的村民委員會和村民小組又兼具了集體經濟組織的身份。

農村集體經濟組織主要是依國家的農村經濟政策而產生的，但以法律的視角來看，它有自己的名稱、組織機構和場所，擁有獨立的財產和自主進行生產經營的能力，并能在一定的財產范圍內（土地所有權除外）獨立承擔民事責任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權利能力和民事行為能力。一旦涉訴，其具有作為獨立的民事訴訟主體的資格。因此，當村民以自己的集體收益分配權被侵犯而起訴時，能夠而且應當成為被告的就應當是其所在的集體經濟組織，無論它名稱是農業合作社、經濟聯合社、經濟合作社或是村民委員會、村民小組。

在實踐中還有一個問題，由于在我國相當一部分地區沒有專門的集體經濟組織，集體經濟管理職能由村民委員會(無下設村民小組)或村民小組來行使；又因為我國村民委員會組織法規定了村民委員會為基層自治組織，村民小組為其下設的機構。故有人認為村民小組不能成為訴訟主體，或不能成為獨立的訴訟主體，而應將村民小組所在村民委員會作為共同被告一起參加訴訟。筆者認為，這是混淆了作為基層自治組織的村民委員會及其下屬村民小組與作為農村集體經濟組織的村民委員會、村民小組的關系。在與村民發生自治管理關系時，村民小組是隸屬于村民委員會的不獨立的機構，因該自治管理所發生的一切法律責任均應由村民委員會承擔，村民小組不能獨立承擔責任，也不具有訴訟主體資格。在與村民發生農村集體經濟所得收益分配糾紛時，村民小組作為農村集體經濟組織，具有獨立的民事權利和民事行為能力，其財產、責任均獨立于村民委員會（無論是作為自治組織的村民委員會還是作為集體經濟組織的村民委員會），該村民小組能夠且應當作為獨立的訴訟主體進行民事訴訟，村民委員會不應當參加到訴訟中，也不應對作為農村集體經濟組織的村民小組的債務承擔連帶責任。

第三、原告是否享有農村集體經濟組織成員資格的認定

只有具有農村集體經濟組織成員資格才有權獲得集體的收益分配，目前實踐中所產生的集體收益分配爭議的實質也多為原告是否具有村集體經濟成員資格的爭議。盡管村集體經濟成員資格問題是如此的重要，在我國現有立法中卻找不到對這一問題的界定。司法實踐中有的以村民戶籍為標準，有的以是否形成長期固定的居住生產生活關系為標準，有的以村民與集體經濟組織之間是否形成相對應的權利義務關系為標準，有的以是否同時具有以上幾條為標準。④最高人民法院僅在相關法律實施意見提出了“以是否形成較為固定的生產、生活為基本條件，并結合是否具有依法登記的集體經濟組織所在地常住戶口，作為判斷是否具有集體經濟組織成員資格的一般原則”，⑤也并未對這一問題作出明確規定。

在相關法律缺失的情況下，筆者認為，農村集體經濟組織成員資格的取得與農村集體經濟組織的形成緊密相連，農村集體經濟組織成員資格問題實際上就是成員與農村集體經濟組織的本質關系問題。如前所述，農村集體經濟組織是由農民出讓私有土地所有權給集體，形成的以土地等生產資料公有為基礎的社會主義公有制經濟組織。農民成為該經濟組織的成員，在該經濟組織內部以共同或家庭承包經營等各種形式的勞動參與分配，滿足生活需要。該經濟組織以提供土地等生產資料經營權的方式由成員自產自收自得方式進行農副產品分配，提供生活保障；以提供宅基地使用權給予居住權保障；以提供自留地、自留山使用權的方式輔助生活保障。另外，該經濟組織還為成員提供如道路通行、飲用水源、墓地使用權等其他必要的社會保障。在農村集體經濟組織內，成員因為對土地等生存資源的依賴而無法脫離集體，而集體經濟組織為其成員提供基本的生活來源和穩定的生活保障。因此，在農村集體經濟組織中，成員與組織的本質關系是一種在生產資料和勞動結合下的社會保障關系。要判斷一個自然人是否為某農村集體經濟組織成員，首要的標準是看該自然人的生存、生活是否依賴于該組織。

認定是否存在社會保障關系，主要是看該自然人是否長期在該集體經濟組織內生產、生活，并以其在該組織內的收入為其主要生活來源。由于我國過去曾實行嚴格的戶籍管理制度，僅在近年才有所松動，故是否具有集體經濟組織所在地長住戶籍是一個重要的參考標準，但決不能惟戶口論。因為戶籍管理屬行政管理層面的問題，戶口在農村對應的是村民資格，是村民自治的權利和義務；集體經濟組織成員資格對應的是在集體經濟組織中的經濟權利和義務。具有村民資格不一定就是該村所在集體經濟組織的成員，而具有集體經濟組織成員資格的并非一定就是該村村民，這二者不能相互替代，也不應混淆。實踐中大量存在的“懸空戶”、“空掛戶”現象，已使集體經濟組織成員資格的認定問題產生了不少糾紛，今后，隨著我國戶籍制度的改革，戶口管制越來越寬松，戶籍對于認定集體經濟組織成員資格的參考價值將越來越低，并最終失去參考價值。因此，確認集體經濟組織成員資格問題，必須牢固堅持生活生存的社會保障這一本質標準。依此標準及成員權的唯一性，我們可得出一個較具可操作性的排除標準，如一個自然人系由其他農村集體經濟組織提供了基本的社會保障或被納入國家公務員或城鎮社會保障體系，該自然人與該集體經濟組織則不存在社會保障關系，就不應認定為該集體經濟組織的成員。

成員在集體經濟組織內生產、生活，必然要接受該組織的管理，并形成一定內容的權利義務關系，如出義務工、服從集體經濟組織的安排進行生產生活設施建設等，向組織繳納集體公益事業費用等。雙方之間是否存在以上權利義務關系也是判斷成員資格問題要考慮的一個因素，但需要澄清的是，該權利義務內容為經濟性的，包括可予于經濟衡量的勞務等。至于計劃生育、村民選舉、納稅等顯為行政管理方面的權利義務不應作為確定集體經濟組織成員的考量因素。

由于近年來社會經濟的變革及城鄉人口流動的加劇，農村集體經濟組織成員資格問題越來越呈現復雜性。在農村還有一些特殊群體較為疑難，如義務兵、大中專學生、兩勞服刑人員等，回鄉退養人員、外出經商、務工人員，婚嫁到城鎮或另一集體經濟組織成員的資格問題等。筆者認為，義務兵在轉為志愿兵或提干前，大中專學生在被納入國家公務員或城鎮社會保障體系以前外出經商、務工人員被納入城鎮社會保障體系以前仍具有集體經濟組織成員資格；婚嫁到城鎮或另一集體經濟組織的成員只要其戶口未遷出并仍以在原集體經濟組織內的勞動收入為其生活來源，則并不喪失原集體經濟組織成員資格；回鄉退養人員雖可能將戶口遷至該集體經濟組織所在地，也長期在此生產生活，但其享有退休人員的工資及各種福利待遇作為基本生活保障，故不具有集體經濟組織成員資格。

總之，筆者主張，在判斷農村集體經濟組織成員資格問題上，應從維護自然人基本生存權的高度出發，堅持把握成員與組織之間的經濟、生存條件等的依存關系，堅持社會保障的標準，盡量避免行政管理方面一些問題的影響。既要保障每一個依賴該集體經濟組織生存的成員的權利，又要防止寬泛認定成員資格從而造成對其他集體經濟組織成員利益的侵害，公平、合理、合法地準確認定集體經濟組織成員資格。

第四、應審查分配決議是否經過了成員集體民主程序、決議內容是否具有違反法律、行政法規的強制性規定的情形

正如前文所述，農村集體經濟組織對集體財產享有的所有權性質為一種特殊的共有，該權利在行使上需由其管理組織依“ 平等、自愿、民主、多數議決”的原則對集體財產行使統一的最終支配權，包括對收益的分配。梁慧星研究員主編的《中國民法典草案建議稿》及王利明教授主編的《中國物權法草案建議稿》中，在對共有財產的管理使用、收益、處分上，在承認共有權人在權利行使上的平等外，也都具體采取了多數決原則。按照王利明教授的建議，集體組織成員會議討論議決重大事項，須經三分之二以上的成員出席會議，并經與會的成員四分之三以上多數通過，方為有效。⑥我國《村民委員會組織法》中也規定了集體經濟收益的使用必須經村民會議進行議決，并規定“應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。”因我國并無針對農村集體經濟組織的專門立法，《村民委員會組織法》為現行有效法律，因此在審理中審查分配決議的效力就要嚴格按照《村民委員會組織法》的規定，審查決議的作出是否經過了過半數的十八周歲以上村民參加，或三分之二以上的戶的代表參加，議案是否經過了到會人員的過半數通過，以確定其分配決議的程序性效力。

合法人數參加會議并經合法比例的與會人員通過，僅僅是保證分配決議的程序合法性。在司法審查的視野中，決議是否侵犯了公民的基本權利，是否違反了我國憲法、法律、法規的強制性規定是關乎決議是否具有實質合法性的關鍵。這也是分配決議效力能否得到司法承認的關鍵。集體經濟組織作為我國民事主體的一種，同其他法人、非法人單位、自然人一樣，都有義務遵從憲法、法律的規定，在其民事活動中自覺維護法律法規的貫徹實施，而不能有所違反、僭越。比如我國憲法規定了男女平等的原則，在分配決議中就應當體現出女性成員同男性成員有平等的分配權，否則法院就應否定該決議的效力，并應依照法律規定的原則調整訴爭利益的分配，作出正確的裁判。

結語

農村是我國的主要社會結構形式，農業人口占了我國人口的絕大多數。我國當前正在進行的社會主義新農村建設是一次農村社會經濟生活的重大變革。毋庸諱言，在這一進程中，必將會有更多的集體經濟組織成員與集體之間的收益糾紛出現。正確處理這類糾紛關系到這場變革的成敗，關系到農村穩定的大局，關系到和諧社會的成功構建。因此，筆者不揣淺陋，從司法規制的角度就這一問題的解決作了粗淺的探討，希望自己的一點淺見拙識能對這一問題的處理有所裨益。