在我國，送達是指人民法院依法定方式，將訴訟文書或法律文書送交當事人或其他訴訟參與人的一種訴訟行為。[1]訴訟活動始于送達，終于送達，送達在民事訴訟中有著十分重要的作用。然而在當前的民事訴訟中，訴訟文書不能及時送達的問題十分突出，“送達難”已成為嚴重制約民事審判效率的瓶頸。所以，深入研究民事訴訟“送達難”的現實表現、成因，探尋破解“送達難”的辦法，具有重要的實踐價值。

一、送達制度概述

目前，我國關于民事訴訟送達的規定，主要體現在《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法），《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》、《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》、《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》中，共40個條文[2]。有關送達的規定，條文少而粗疏，規定比較原則。沒有形成完整的送達制度體系。

從內容來看，現行民事訴訟送達制度存在以下幾個特點：

1、送達主體窄。根據法律規定，民事訴訟送達系人民法院的職權行為，送達主體為人民法院和法院委托的郵政機構，完全排除訴訟當事人。

2、送達方式少。送達方式包括直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達和公告送達，對國外常用的寄存送達、指定代收、推定送達、送達放棄等方式沒有做出規定。

3、缺乏程序剛性。對保障送達沒有規定強制措施，如對當事人拒收、惡意躲避，甚至撕毀法律文書均沒有規定處罰措施。

在立法的價值選擇方面，我國民事送達制度過于強調當事人接受程序通知的權利，而忽略接受送達的義務，單方面強調人民法院送達的職責，而沒有賦予人民法院保障送達的權力。

二、“送達難”的現實表現

1、郵寄送達難。一是找人難，因地址不準確、當事人惡意躲避，郵遞員難于找到適格接受人。二是簽收難，很多當事人或者代收人，一聽說是法律文書，就拒收或者收件后拒簽，導致送達不能。三是核實身份難，很多代收人在接受法律文書后，不愿透露其具體身份信息，致使法院無法判斷接受人是否適格。加之，部分郵遞員操作不規范，難以認定代收人身份等等，諸多因素造成郵寄送達成功率越來越低。

2、直接送達成本高。一方面因地理環境熟悉程度方面的限制，法官尋找受送達人并不比郵遞員更有優勢，特別是在當事人故意躲避情況下，直接送達也難以有效進行。另一方面，直接送達需3名以上法院工作人員的參與，不僅耗費較多的人力和交通成本，也加劇了人少案多的矛盾，特別是當事人在外地或者不能一次送達成功的情況，司法成本更高。

3、留置送達適用難。根據現行規定，留置送達僅限于法院工作人員可以采取，郵遞員不能適用，這就大大限制了留置送達的適用。另外，留置送達需要邀請有關單位的代表見證，程序過于繁瑣，實踐中往往是見證人還沒有找到，受送達人就已經溜走。更何況，基層組織工作人員與受送達人多是親朋鄰居關系，多數情況下，也難以找到愿意見證的人員，留置程序繁瑣也直接導致留置送達難以進行。

4、送達回證簽收難。根據現行規定，除公告送達、留置送達等情況外，送達必須由受送達人在送達回證上簽名，這使得簽收的送達回證成為證明送達完成的唯一證據。但是在實踐中，很多當事人或者代收人雖然接受法律文書，但拒絕簽名的情況十分普遍。

三、“送達難”的原因分析

根據經典政治經濟學的理論，任何一種社會現象都與深層次的社會經濟基礎有關，“送達難”也不例外。在我國，隨著市場經濟的發展，人口流動加快，由血緣和地緣關系形成的熟人社會結構迅速瓦解，人與人的關系更多依靠經濟紐帶予以連接，交易主體對彼此的信息也知之甚少，使得當事人在很多情況下無法提供受送達人的確切住所，這成為誘發“送達難”的主因。

從社會心理和文化視角來看，由于我國文化建設的滯后，當前群眾的誠信意識差，法治意識淡薄，很多人認為民事訴訟無關緊要，躲避送達或者拒收法律文書也不會帶來任何負面影響，正是基于這種心理狀態，很多法律文書因為受送達人、代收人的惡意躲避、拒收、拒簽而難以送達。

從送達制度自身特點來看。我國的民事送達制度在價值取向上重當事人接受程序通知的權利，而忽視當事人接受送達的義務。所以，在具體制度設計上，送達程序繁瑣而缺乏效率，送達措施柔弱而無剛性，送達證明片面追求簽收的書面回證而忽略其他證明方式。總之，送達制度設計的不科學，捆綁了人民法院的手腳，使得“送達難”問題最終成為一個“先天不足，后天失調”的老大難問題。

四、國外民事送達制度概述

西方國家并沒有像我國這樣突出的“送達難”問題，這與其民族心理、法治傳統、司法權威有著較大關系，也與其制度設計科學有很大的關系。

1、德國民事送達制度簡介

在送達主體方面，德國民事訴訟法第270條規定：如果沒有其他規定，送達依職權為之。[3]所以，一般認為德國采取的是法院依職權送達的原則。但是作為例外，德國民訴法在198條還規定，雙方當事人都由律師代理時，書狀可以由一方律師送達給另一方律師。因此在德國，送達人既包括法院方面的書記員、執達官、法警，也包括郵遞員、律師。

關于送達方式及規則，有特色的是律師送達和留置送達。律師送達前已介紹，關于留置送達，根據《德國民事訴訟法》第186條和第182條的規定，分為兩種情形：一是送達人無法律上的理由而拒絕收受送達的，將應交付的書狀留置于送達地點即可；二是無法依直接送達和代替送達的規定實施送達的，可以把應交付的書狀留置于管轄送達地的初級法院書記科，或留置于該地的郵局，或留交給該地的鄉鎮長或者警察局長，并將留置或者留交的情況做成書面通知，用平信按照受送達人的姓名地址寄給受送達人，如果無從寄發，可將書面通知貼于該住所的門上，或將通知交給其鄰居，使其轉交受送達人。

關于送達證明，德國也要求送達證明，但是對于郵寄送達，書記官只應記錄交付的時間與郵寄的地址，不必作出送達證書，也就是說書狀交郵就為送達，即使因投遞不到而被退回，也應視為送達[4]。

2、法國民事送達制度概述

在送達主體方面，法國民事訴訟法并不認為送達是法院依職權的行為，其規定的送達主體包括執達員、書記官、當事人和律師。其中，執達員是最為重要的送達人。在法國執達員是一種實現手續費收入制的司法輔助人員，其工作分為壟斷性和競爭性兩種[5]，也就是說傳喚狀、訴訟案件的判決書必須由執達員送達，其他法律文書可以選擇由執達員送達。

關于送達方式及規則，法國的送達方式包括交付送達、郵寄送達、留置送達和檢察官送達。對于郵寄送達，法國民訴法規定當事人（律師）、書記官都可以郵寄送達，文書未能送交收件人退回時，則應提請執達員送達。對于執達員送達原則上要求其直接送達，嚴格限制郵寄送達。對于留置送達，法國民訴法規定只有執達員送達時才適用，具體包括兩種情形：一是執達員無法向受送達人本人送達時，可以將文書副本交由自愿接收文書副本的看門人、鄰居、在場人，并將文書留置于受送達人居所；二是如果沒有人可以或者愿意接收法律文書副本的，執達員可以在經查詢確定受送達人住所后，將文書留置于該住所，并將文書副本交由送達人住所地市政府登記、留存。

關于送達證明，法國民訴法規定，不論采取哪種送達方式，都應當由收件人出具收據等送達證明。 

3、美國民事送達制度概述

美國民事訴訟法認為送達主要是依當事人意思而為的行為，強調當事人在送達中的作用，限制法院和法警在送達中的作用。因此美國的送達主要是當事人。

美國送達方式包括交付送達、郵寄送達、留置送達、委托送達、公告送達，對于放棄送達請求書的傳送則可以采用電郵等現代方式傳送。

關于送達證明，如果當事人沒有放棄送達，實施送達的人應當向法院提交送達的回執，并提交宣誓陳述書，之所以要有宣誓陳述書，是因為送達并不要受送達人簽字，只要送達人宣誓保證確已送達即可。 

通過比較國外民事送達制度，我們發現國外的送達主體較我國更為寬泛，法律普遍強調社會人員如郵遞員、專業送達員、律師、當事人在送達中的作用，送達事務從司法職權化向事務社會化方向轉變。在送達方式方面，各國都突出重視郵寄送達的適用，且多規定交郵即視為送達。在送達證明方面，送達并不特別要求送達人簽收，送達證明形式多樣，不限于書面簽收回證。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

五、破解“送達難”的對策

民事訴訟“送達難”問題是當前錯綜復雜的社會問題在司法層面的投射，諸如造成“送達難”的誠信缺失、法治意識不強問題，都需要通過大力發展經濟，推進社會公平、正義，加強法治宣傳等措施予以解決，但是這并不意味著現行送達制度本身不存在問題，事實上送達制度本身的缺陷也是造成“送達難”的重要原因，所以我們要在批判的基礎上完善我國的送達制度。

根據民事訴訟法第二條的規定，民事訴訟法的任務是保護當事人行使訴訟權利，保障及時審理案件，以達到準確界定民事權利義務關系，制裁違法行為的目的。所以，民事送達制度，在價值選擇層面不僅要保護當事人接受程序通知的權利，也要保障對方當事人得到及時審判的權利，既要保障當事人受送達的正當權利，也要切實制裁濫用程序權利的行為。總而言之，民事送達制度要衡平好程序公正與程序效益這兩種價值的沖突。

鑒于當前“送達難”的現狀，借鑒國外經驗，我國的送達制度要重點完善以下幾個方面：

1、擴大送達人的范圍。一是要改變法院單打獨斗的現狀，積極借鑒國外執達員制度，在現行法院專遞的基礎上，探索建立社會化的送達機構，以專業化促高效率。二是要探索法律文書分類送達制度，對起訴狀副本、證據副本、應訴通知書等文書賦予當事人、律師予以送達的權利，法院則僅對傳票、舉證通知書予以送達，壓縮人民法院的送達文書的范圍，減輕法院的送達壓力。

2、取消留置見證人制度。實踐證明，留置見證人制度成為制約留置送達的瓶頸，應當取消留置送達見證人制度。送達人可以通過現場錄像、拍照、錄音等靈活方式證明留置送達符合法定條件。

3、改革和完善郵寄送達規則。一是對特定當事人作出交郵即送達認定。筆者認為，對于單位及已確認地址的當事人，法院按照工商登記的地址或者當事人確認的地址交郵的，交郵即送達。二是賦予郵遞員留置送達的權利。對于郵遞員已經找到當事人或者適格代收人的情況下，應賦予其留置送達的權利，但應要求郵遞員提交符合留置送達條件的證據，如照片、錄像等。三是細化法院專遞操作規范。既要明確郵政機關及郵遞員的權利和義務，以提高郵遞員的責任意識，也要加強對法院專遞郵遞員的業務培訓，提高其合法送達的能力，減少不規范送達出現比率。

4、完善送達證明制度。取消送達必須有書面簽收送達回證的規定，不管通過何種方式送達，只要能夠提供證據證明當事人已收到告知的，均應認定已送達。如法院通過電話告知當事人開庭事宜的，可以通過電話錄音，證明送達情況。

5、建立規避送達的處罰措施。惡意規避、躲避送達、拒收法律文書的行為，不僅增加了法院的送達成本，也是一種濫用權利、妨礙司法的行為。因此，在將來的民事訴訟法修訂時，建議增加對妨礙送達行為的強制措施和懲罰手段。當前，則可以通過司法解釋準用民事訴訟法關于妨礙司法工作人員執行職務的規定予以處理。

[1]江偉主編：《民事訴訟法學》，復旦大學出版社2002年版，第208頁。

[2]據筆者統計，關于國內送達的規定，民訴法有8個條文，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》有10個條文、《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》有10個條文、《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》有12個條文。

[3]《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，謝懷栻譯，中國法制出版社2001年版，第65頁，本文所引德國民事訴訟法文本均出自該書。

[4]譚秋桂：《德、日、法、美四國民事訴訟送達制度的比較分析》，載于《比較法研究》2011年第4期，第87頁。

[5]金邦貴主編：《法國司法制度》，法律出版社2008年版，第33頁。