巡回辦案制度作為人民法庭開展工作的一種重要方式，其存在與發(fā)展也已有幾十年的歷史。在大力推進司法規(guī)范化建設(shè)的今天，原本已漸漸弱化的巡回辦案制度再次受到重視，不免引發(fā)人的思考。那么，該項制度在新農(nóng)村建設(shè)中是否還有存在的必要，其存在空間有多大，制度的運行尚有哪些問題，應(yīng)該如何完善？筆者擬針對上述問題作如下探討。
　　一、巡回辦案存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)
　　分析一個制度是否有它存在的價值，關(guān)鍵要看現(xiàn)在是否有適合其存在的現(xiàn)實土壤。巡回辦案能夠在弱化后又被強化，其深刻原因在于：1、農(nóng)村法制意識有待加強。數(shù)十年來我國的法制建設(shè)雖然取得了巨大的成就，但不可否認(rèn)農(nóng)村群眾法律意識仍然薄弱，訴訟能力有限。相當(dāng)多的農(nóng)村當(dāng)事人連一些最普通的訴訟用語的含義也無法理解，如“申請回避”“有無異議”等，需要審判人員轉(zhuǎn)換成當(dāng)?shù)厮渍Z才能明白，更談不上達到現(xiàn)代司法針對訴訟所提出的各種專業(yè)技術(shù)操作層面的要求了，對他們而言，既希望法院能為自己主持公道，又因不熟悉具體操作程序而始終懷疑法院是否能公正處理，迫切地需要懂法的人能告訴自己應(yīng)該如何去做。2、農(nóng)民訴訟成本有待降低。多數(shù)情況下，當(dāng)事人委托律師、法律工作者所支出的代理費用大大超過法院的訴訟費用。這其中有相當(dāng)一部分當(dāng)事人是由于自己對訴訟程序的不了解、缺少訴訟知識,從而擔(dān)心法院可能在自己不知情的情況下偏袒對方，“迫不得以”而委托。若法院承辦人員能充分行使釋明權(quán)，耐心解答農(nóng)民的疑問，盡可能地將工作環(huán)節(jié)公開運行，農(nóng)民委托律師等的可能性就會降低。此外，巡回審判還可為農(nóng)民節(jié)省時間、精力及交通費用。3、基層糾紛處理更重溝通。隨著社會的發(fā)展，訴訟作為沖突解決的救濟機制不斷及于更大范圍，但總體來看農(nóng)村地區(qū)的糾紛主要集中在婚姻家庭、人身損害賠償糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、借貸糾紛等，法律關(guān)系較簡單，當(dāng)事人之間沒有根本的利害沖突。利用巡回辦案這種相對輕松、隨和的開庭形式不但能夠更為及時、有效地化解群眾矛盾，也能使農(nóng)村的社會關(guān)系更融洽、穩(wěn)定。

二、巡回辦案存在的理論基礎(chǔ)

　　從理論上講，巡回法庭辦案制度的運行與司法規(guī)范化建設(shè)并行不悖。

（一）、是強化服務(wù)的體現(xiàn)。司法機關(guān)的社會效益主要表現(xiàn)在維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展和保護民眾合法權(quán)益三個方面，所以人民法院的本質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)為“為人民的法院”。因此，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)以人為本，具有服務(wù)意識。面對前來尋求權(quán)利救濟的當(dāng)事人，法官理應(yīng)尊重他們，為他們的權(quán)利救濟提供及時和便捷的服務(wù)。司法機關(guān)所出臺的種種便民舉措、利民制度其意義就在于使當(dāng)事人感到在司法程序的運行中，他們的人格尊嚴(yán)得到了維護，人的法律及道德主體地位得以實現(xiàn)。

（二）、未背離司法的被動性、中立性。沒有起訴就沒有審判，如果爭議在客觀上沒有發(fā)生，或者權(quán)利主體沒有向司法機關(guān)提出解決爭議的訴求，司法是不能主動介入社會生活的，這正是我們平時所謂的“不告不理”原則。 巡回辦案制度是在轄區(qū)交通不便、群眾文化素質(zhì)不高、地方經(jīng)濟不發(fā)達這些特定情況下推出的，由司法機關(guān)在訴訟過程中做一些本來應(yīng)屬于當(dāng)事人自己的事情乃是現(xiàn)實所需。并且巡回辦案制度除辦案的形式和場所外，其他方面與普通審判并無區(qū)別，整個訴訟程序的啟動仍然完全有賴于當(dāng)事人的主動申請。巡回辦案法官在為當(dāng)事人提供法制宣傳、法律咨詢等司法服務(wù)時，也不針對具體個案提供意見。由此可見，司法被動性的體現(xiàn)并非機械而刻板的，巡回辦案制度實質(zhì)并沒有違反“被動性”這一司法特征。

    　（三）、是司法為民的客觀要求。巡回辦案制度所遵循的是“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判案件”的“兩便原則”，其制度設(shè)計的初衷與 “司法為民”的要求完全吻合，也是符合現(xiàn)代司法理念的。司法為民是指司法權(quán)作為一種國家權(quán)力，來源于人民。人民不是指個別人，而是指人民的民權(quán)。由于農(nóng)村居民的法律素質(zhì)不高，而高度職業(yè)化又使得司法的功能得不到應(yīng)有發(fā)揮，沒有能夠產(chǎn)生應(yīng)有的作用。在當(dāng)事人訴訟能力低、社會糾紛的解決包括司法中投入的成本非常低的情況下，一味強調(diào)法官一步到位完成現(xiàn)代司法理念，并用這種方式審理案件必然會出現(xiàn)一些不盡如人意的問題。巡回辦案制度正是基于中國的這些現(xiàn)實國情而產(chǎn)生的。法官進村辦案，除了審判場所發(fā)生了變化以外，法官對待事物的中立、平等態(tài)度并沒有改變。在眾多群眾旁聽的情況下開庭，法律的公正與透明更有保證。巡回辦案能方便群眾訴訟更使法院的審判活動效率得以提高。可見，不論是從制度設(shè)計的初衷還是實際運行的效果都充分表明巡回辦案制度是一項體現(xiàn)司法為民精神，方便群眾訴訟的制度。其提倡的訴訟便利化、人情化也是符合現(xiàn)代司法理念的。

    　三、巡回辦案制度的實際運行情況

    　作為一種既便利群眾訴訟又方便人民法院審判的辦案制度，巡回辦案制度自司法改革以來一直受到漠視，直到今年全國各地基層法院又開始廣泛開展，極大方便了那些交通條件落后、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的群眾參加訴訟。高淳法院今年3月在原有駐交警隊巡回審理點的基礎(chǔ)上又設(shè)立東壩、椏溪、滄溪3個巡回審理點，為保證巡回審理取得較好效果，還決定從開展“便民下鄉(xiāng)，審務(wù)進村”的活動入手。計劃在三年內(nèi)民庭、法庭要到轄區(qū)內(nèi)有糾紛的每一個行政村至少巡回審理一次，把庭審搬到村委，把法律宣傳到老百姓的田間地頭。目前我縣境內(nèi)的行政村有163個之多，村村要開一次庭，如此大的工作量，對肩負(fù)著日益繁重審判任務(wù)的相關(guān)部門而言，無疑是一個巨大的工程。面對如此艱巨的工程，高淳法院及時召開民事審判工作會議，進行了動員與布署。會議上院領(lǐng)導(dǎo)要求各相關(guān)庭室須制訂實施方案與具體措施。會后，各相關(guān)庭室均即依照院要求制訂了實施方案與措施。3月31日，漆橋法庭率先在古柏鎮(zhèn)衛(wèi)村公開審理一起離婚案件，近百名村民參加了旁聽，從庭后村民情況反映來看，效果十分明顯，旁聽人員均表示通過庭審，與法院的距離接近了，并且學(xué)到了法律知識。目前該項活動正有條不紊地順利開展。
　　在實際運行中，巡回辦案充分體現(xiàn)了“兩便原則”：1、不僅體現(xiàn)了司法為民精神、為當(dāng)事人節(jié)省了大量的時間和精力，減輕了“訴累”，也使法院的司法資源得以更好的利用，體現(xiàn)了效益理念。2、通過“就地開庭”組織村民旁聽，一樁案件的審理過程同時具備了法制宣傳的作用，使老百姓通過身邊人的真實案例走進法律，明白什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的，自己今后碰到類似情況應(yīng)當(dāng)如何處理。 3、就地開庭往往是在第一時間、第一現(xiàn)場處置好關(guān)系百姓切身利益的問題，及時化解矛盾，將其消滅在萌芽狀態(tài)，避免了因簡單小事處理不當(dāng)引發(fā)重大社會問題，起到了良好的“鎮(zhèn)定劑”作用。注重調(diào)解是基本方法。農(nóng)村群眾之間的矛盾糾紛有其自身特點，大多為離婚、人身損害賠償、相鄰關(guān)系糾紛、撫養(yǎng)贍養(yǎng)糾紛等簡單性質(zhì)的民事糾紛。當(dāng)事人的文化水平不高，愛認(rèn)死理，且他們世代生活在一起，關(guān)系錯綜復(fù)雜，有時打一場官司只為賭一口氣。這樣的案件法官判決不難，但一方敗訴的結(jié)果會使得矛盾非但得不到化解，反而可能進一步激化。產(chǎn)生一個糾紛的解決導(dǎo)致更多糾紛產(chǎn)生的尷尬和困境。實踐證明，法官運用包括法律、道德、倫理、情理在內(nèi)的立體調(diào)解方式，能更好地做到 “定紛止?fàn)帯?、“息訴平判”，真正起到化解群眾矛盾，維護社會穩(wěn)定的效果。4、由于相當(dāng)一部分人民調(diào)解員就分布在各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)當(dāng)中，法庭人員通過巡回法庭下鄉(xiāng)辦案的機會對重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并通過典型事例以案說法，既避免了枯燥乏味的書本學(xué)習(xí)，又加強了基層人民調(diào)解組織與法官的溝通交流，能夠起到更好的指導(dǎo)作用。
　　四、制度運行中存在的問題
　　不可否認(rèn)的是，任何一個制度的運行都存在弊端，巡回辦案制度也不例外。巡回辦案制度實施的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問題的規(guī)定》第十八條：人民法庭根據(jù)需要可以進行巡回審理，就地辦案。但是這只是一個框架性的法條，并沒有具體而明確的操作要求。因此實際運行中尚存在一些不夠規(guī)范的地方。

（一）、對巡回辦案意義理解不深。將巡回辦案僅僅當(dāng)作一種政策性的工作，而非日常性的、真正便民利民的工作，巡回辦案時有時無，巡回周期、地點不固定，這樣既達不到巡回辦案的真正目的，也會在群眾中造成不良的影響，使“司法為民”流于形式。

（二）、過于追求社會效果。辦案中發(fā)現(xiàn)存在少數(shù)審判人員一味追求辦案的效率、忽視了法律的嚴(yán)肅性的情形。

（三）、審判人員司法能動性有待加強。部分審判人員現(xiàn)行司法理念根深蒂固，與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合不夠，對解答當(dāng)事人的法律咨詢與行使釋明權(quán)的主動性不夠，擔(dān)心律師對其公正性提出質(zhì)疑，對村組實地調(diào)查及巡回審理不夠積極，能免則免。

（四）、與司法所等基層組織溝通不夠。在司法活動中，法院扮演的是一個居中裁判的角色，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和人民調(diào)解委員會等沒有任何行政隸屬關(guān)系。但在巡回辦案制度的實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所及人民調(diào)解委員會的作用不可低估。如果巡回辦案制度能得到司法助理員、人民調(diào)解員的支持與協(xié)助，就是在人民法庭與當(dāng)?shù)厝罕娭g架起了一個橋梁，前述的問題也就迎刃而解了。實踐證明，凡是與基層民調(diào)組織的溝通工作做得到位，其協(xié)調(diào)作用發(fā)揮得較好的地方，巡回辦案制度所取得的效果也越好，相反，巡回辦案制度也往往容易流于形式。

（五）、物質(zhì)配備尚顯不足。當(dāng)然，這一問題的解決僅僅依靠基層法院自身的力量是不夠的，還需要爭取地方黨委和上級法院的理解、支持、關(guān)心和幫助。
　　五、巡回辦案制度完善之構(gòu)想
　　我們應(yīng)當(dāng)理性對待巡回辦案制度?！安患啊惫倘粺o法真正達到方便群眾訴訟、便利法院審理的目的，但“過之”又可能會有損法院的中立形象，違背現(xiàn)代司法理念。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)對巡回辦案制度的具體運行加以規(guī)定，使之兼顧中立、高效。

（一）、提高思想認(rèn)識，注重運行效果。具體運行一個完善且行之有效的制度，除其本身的科學(xué)性外，社會成本與社會效果的統(tǒng)一也是必不可少的。巡回辦案制度亦是如此。這一制度主要是為部分地區(qū)群眾因交通、經(jīng)濟、文化等方面的困難不便參加訴訟而開展的，我國的基本國情決定了其實行的地區(qū)大多為農(nóng)村及山區(qū)。但筆者認(rèn)為，并非所有的農(nóng)村都有必要適用這一制度。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，只有在經(jīng)濟欠發(fā)達、群眾出行不便的山區(qū)、農(nóng)村，才必要通過規(guī)范性、強制性的規(guī)定認(rèn)真開展巡回辦案制度。

（二）、規(guī)范各個環(huán)節(jié)，避免偏離初衷。1、明確受案類型。受辦案形式所限，巡回辦案制度所審理的案件不宜過于復(fù)雜。巡回辦案所受理案件的類型可參照《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》中規(guī)定的適用簡易程序?qū)徖戆讣念愋汀?/SPAN> 具體而言，如當(dāng)事人雙方住所地在同一地區(qū)、且屬于交通不便的農(nóng)村案件；一方當(dāng)事人因年齡較大或身體狀況等原因難以到庭參加訴訟的案件；屬于贍養(yǎng)關(guān)系糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、簡單債務(wù)糾紛等常見案件；比較典型、在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懙陌讣荒軌驕p輕當(dāng)事人訴訟成本，或方便當(dāng)事人舉證質(zhì)證查明案情，或就地巡回審理能夠有效宣傳法律知識促進人民群眾提高法律意識維護社會穩(wěn)定的其他案件。2、 確定巡回周期。巡回辦案應(yīng)有相對短的周期，如果過長則起不到方便群眾的目的。具體周期可由各人民法庭根據(jù)各自轄區(qū)面積、收案量和經(jīng)費情況酌情確定。3、公開開庭時間。一旦確定了開庭日期后，應(yīng)當(dāng)通過各種形式使當(dāng)事人知曉。辦案人員應(yīng)按既定的辦案日期到達指定地點開展工作，不能因節(jié)假日、雙休日或其他原因延誤或改變。4、建立巡回臺帳。組織審判人員對已開庭的案件審理情況進行分析，通過效果評估、經(jīng)驗得失分析，逐步建立切實可行的運作機制。

（三）、轉(zhuǎn)換司法理念，明確法官職責(zé)。隨著審判方式改革的深入，我國正由過去的職權(quán)主義向著當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變，對庭審功能和當(dāng)事人的舉證能力均有所強化。但我們也不得不承認(rèn)，在我國由于當(dāng)事人在許多方面處于弱勢，取證權(quán)也沒有法律保障，所以不能絕對拋棄法官取證。此外，巡回辦案中所面對的群眾大多為文化水平不高，訴訟能力較低的群眾，因此，應(yīng)強化法官的釋明權(quán)。即通過發(fā)問、指導(dǎo)等方式以澄清或落實當(dāng)事人所主張的某些事實，以引導(dǎo)和協(xié)助當(dāng)事人對案件事實和主要證據(jù)進行有效和積極辯論的權(quán)力，以此來救濟當(dāng)事人在舉證和質(zhì)證過程中存在的能力上的不足或缺陷。

（四）、加強基層聯(lián)系，強化溝通協(xié)作。依靠人民調(diào)解委員會做好人民調(diào)解工作，不僅可以及時解決社會成員之間的民事糾紛，防止矛盾激化，預(yù)防犯罪發(fā)生，維護社會安定，還可以減輕司法機關(guān)的負(fù)擔(dān)，降低司法成本，提高司法效率。法律規(guī)定基層人民法院與基層民調(diào)組織在行政上并無隸屬關(guān)系，只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。但在實踐工作中，加強與基層民調(diào)組織的溝通和協(xié)作對于基層人民法院尤其是巡回法庭審理活動的良好、高效運行具有相當(dāng)重要的意義。 首先，在一些農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)的“厭訟”思想仍然存在。抱著“家丑不可外揚”和“和為貴”的想法，在糾紛發(fā)生時，百姓更希望能通過調(diào)解得以解決。只有在解決無果的情況下，才會提起訴訟。因此，巡回法庭所受理案件中相當(dāng)一部分是經(jīng)過一次或者多次基層民調(diào)組織調(diào)解的案件，人民調(diào)解員對于案件的背景、當(dāng)事人的情況以及案件爭議的焦點都相當(dāng)了解。這些信息對于法官即將進行的訴訟調(diào)解或者開庭審理而言，都是非常重要的。另外，由于民調(diào)員大多熟諳各種糾紛的歷史淵源，同時也掌握當(dāng)?shù)氐娜饲槭拦?，他們的意見能為法官的?zhǔn)確斷案提供有益的幫助。其次，一個人民法庭的轄區(qū)內(nèi)有多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)又下轄數(shù)十個村莊，人民法庭不可能做到與每個村的人民調(diào)解委員會經(jīng)常保持聯(lián)系。而依據(jù)《人民調(diào)解委員會組織條例》，指導(dǎo)本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)下轄各村的人民調(diào)解委員會的日常工作乃是司法助理員的職責(zé)所在。因此，人民法庭只要能夠做到與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法助理員保持良好的溝通、協(xié)作，就等于在人民法庭與基層民調(diào)組織及基層群眾之間搭建了一座溝通的橋梁，巡回辦案制度即可收到良好的效果。第三，加強對民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是人民法院的應(yīng)盡之責(zé)。巡回法庭的法官在巡回辦案過程中，通過吸收人民調(diào)解員參加法庭調(diào)解案件，旁聽審判案件，并在結(jié)案后針對個案指導(dǎo)分析，總結(jié)交流經(jīng)驗等靈活多樣的形式，實現(xiàn)了對民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（五）、加大物質(zhì)投入，提供后勤保障。巡回辦案要做到既依法進行又貼近群眾，法院在物質(zhì)裝備上除了置有必要的庭審器材以外，還應(yīng)當(dāng)配備記錄所需的筆記本電腦、便攜式電腦等。