自古“民以食為天，食以安為先”，食品安全不容忽視，食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到一國(guó)政府和國(guó)家的整體形象。食品關(guān)乎個(gè)人生命健康，更關(guān)乎人類(lèi)的生存發(fā)展，因而在各類(lèi)別產(chǎn)品召回制度中受到更多關(guān)注。《中華人民共和國(guó)食品安全法》及配套制度革命性地變動(dòng)了我國(guó)食品管理體系，初步建立了我國(guó)食品召回法律制度。我國(guó)在立法上雖然設(shè)立了食品召回制度，但是由于其缺乏統(tǒng)一的法律保障體系，監(jiān)管體制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及信息公開(kāi)等方面存在諸多問(wèn)題，食品召回制度還只能說(shuō)是剛剛起步。完善食品召回制度，應(yīng)完善相關(guān)的法律體系，建立健全相關(guān)制度，并形成食品召回的有力監(jiān)督機(jī)制，多力合一，互為配套，使食品召回更具有可操作性與可執(zhí)行力。

一、食品召回制度的概述

（一）食品召回的含義

食品召回制度，是指由于生產(chǎn)商生產(chǎn)的食品存在設(shè)計(jì)缺陷或制造缺陷，并已經(jīng)進(jìn)入流通領(lǐng)域，為避免缺陷食品危及人身安全及財(cái)產(chǎn)損失，生產(chǎn)商必須及時(shí)將缺陷食品進(jìn)入流通領(lǐng)域的情況向國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行報(bào)告，并提出召回申請(qǐng)。如果生產(chǎn)商不主動(dòng)召回，政府可以強(qiáng)行將缺陷食品進(jìn)行召回，由此所確立的制度即為食品召回制度。

按照我國(guó)《食品召回管理規(guī)定》，食品召回指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對(duì)由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類(lèi)別的不安全食品，通過(guò)換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說(shuō)明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)。學(xué)理上，有學(xué)者認(rèn)為食品召回指為保障公眾人身安全健康，食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷(xiāo)商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷(xiāo)售的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，依法向政府主管部門(mén)報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回缺陷食品，予以更新、賠償?shù)确e極有的補(bǔ)救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部門(mén)頒布缺陷食品強(qiáng)制召回令后，采取補(bǔ)救措施的制度。可以認(rèn)為，食品召回制度是一種具有公共性質(zhì)的行政管理制度，作為一項(xiàng)缺陷食品對(duì)社會(huì)造成危害前的預(yù)防措施，其目的是盡快而有效地處理不安全的或可能不安全的食品，最大限度地減少和預(yù)防食品安全危害。

（二）食品召回的條件

食品召回的條件主要有缺陷說(shuō)、不安全說(shuō)和標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。缺陷說(shuō)是從產(chǎn)品缺陷責(zé)任發(fā)展而來(lái),主張食品具有設(shè)計(jì)缺陷、制造缺陷、指示缺陷和發(fā)展缺陷時(shí),構(gòu)成食品召回的基礎(chǔ)。不安全說(shuō)認(rèn)為食品對(duì)消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)、健康和生命已經(jīng)造成危害或可能造成危害的狀況下,應(yīng)立即召回。不安全說(shuō)是采用最廣泛的,如《食品召回管理規(guī)定》就以不安全說(shuō)作為食品召回條件。而《食品安全法》采用的是標(biāo)準(zhǔn)說(shuō),"食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)……;食品經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營(yíng)……"。"食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外,不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。"強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的確立,是將食品召回限定在可控制的標(biāo)準(zhǔn)化范圍之內(nèi),由國(guó)家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),用法律形式強(qiáng)制執(zhí)行,可以有效防范未達(dá)到強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。

（三）食品召回的類(lèi)型

各國(guó)食品召回類(lèi)型上大致類(lèi)似。根據(jù)召回發(fā)起者的不同，美國(guó)分為三種類(lèi)型：第一，主動(dòng)召回，即企業(yè)自愿發(fā)起的食品召回；第二，要求召回，即企業(yè)沒(méi)有主動(dòng)進(jìn)行召回，監(jiān)管部門(mén)直接要求對(duì)生產(chǎn)和銷(xiāo)售不安全食品負(fù)有主要責(zé)任的企業(yè)實(shí)施召回并且承擔(dān)主要責(zé)任；第三，指令召回，即嬰兒配方食品以及在州際間銷(xiāo)售的各種牛奶如果出現(xiàn)不安全因素，美國(guó)食品和藥品管理局有權(quán)發(fā)布強(qiáng)制性命令要求實(shí)施召回。加拿大的食品召回分為自愿召回以及由政府強(qiáng)制執(zhí)行的召回。

《食品安全法》明確規(guī)定了我國(guó)不安全食品召回制度,包括企業(yè)主動(dòng)召回和政府責(zé)令召回。食品召回的主體是食品生產(chǎn)企業(yè),企業(yè)在發(fā)現(xiàn)缺陷食品但還沒(méi)有造成嚴(yán)重危害的情況下,應(yīng)積極主動(dòng)地向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告,并制定切實(shí)有效的召回計(jì)劃。主動(dòng)召回在保障消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí),也提高了企業(yè)的聲譽(yù),被認(rèn)為是一種"雙贏"的制度。但在很多情況下,我國(guó)食品企業(yè)存在著一種落后觀念,認(rèn)為召回食品意味著企業(yè)產(chǎn)品出現(xiàn)了問(wèn)題,會(huì)使企業(yè)聲譽(yù)受損和經(jīng)營(yíng)成本增加,從而不會(huì)主動(dòng)實(shí)施召回。這就需要在企業(yè)觀念尚屬落后的情況下,由監(jiān)管部門(mén)采取強(qiáng)制召回,這樣可以保證缺陷食品出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能夠及時(shí)有效地加以控制,消除和降低對(duì)社會(huì)的危害。

（四）食品召回的后續(xù)處理

缺陷食品召回后由食品生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷(xiāo)毀等措施,并及時(shí)將召回和處理情況向縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)報(bào)告,這一規(guī)定明確了食品企業(yè)在缺陷食品召回后的處理方式,從法治上對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)形成強(qiáng)有力地約束,避免某些不法分子對(duì)于缺陷食品召回后的處理力度不大,甚至未加處理繼續(xù)投放市場(chǎng),而且也能夠保證公眾及時(shí)了解食品召回后的處理狀況,實(shí)現(xiàn)缺陷食品召回后的透明化管理。

（五）食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為了保證食品安全,政府建立有效的監(jiān)管機(jī)制是必不可少的。食品安全監(jiān)管機(jī)制的建立是歷史賦予食品安全法的任務(wù)。在食品召回制度實(shí)施主管機(jī)構(gòu)方面，美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類(lèi)產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，食品和藥品管理局主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局管轄以外的產(chǎn)品的召回。加拿大食品檢驗(yàn)署食品安全和召回辦公室協(xié)調(diào)全國(guó)的食品召回工作，其被公認(rèn)為世界一流的食品安全機(jī)構(gòu)，擁有世界上最好的食品檢驗(yàn)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，該機(jī)構(gòu)設(shè)國(guó)家級(jí)的食品召回官員、地區(qū)召回協(xié)調(diào)員及區(qū)域召回協(xié)調(diào)員。食品安全和召回辦公室的職責(zé)是對(duì)食品召回進(jìn)行統(tǒng)一的決策，負(fù)責(zé)食品突發(fā)事件的監(jiān)管，統(tǒng)一與國(guó)際食品緊急事故辦公室的聯(lián)絡(luò)。

在我國(guó)，《食品安全法》明確規(guī)定了有關(guān)部門(mén)對(duì)食品安全實(shí)施分段監(jiān)管的體制,即:國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依法分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理。此監(jiān)管模式的設(shè)定,一方面,可以保證對(duì)缺陷食品召回全程監(jiān)管到底,避免缺陷食品在監(jiān)管不力的情況下重返銷(xiāo)售渠道；另一方面,各部門(mén)同時(shí)進(jìn)行監(jiān)管,相互協(xié)調(diào),加大了監(jiān)管力度和范圍,可以全面有效地保證缺陷食品召回的實(shí)施。

（六）食品召回的意義

食品召回制度具有重大的意義：

1.防患于未然，有效應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件，充分保障消費(fèi)者的身體健康和生命安全。

2.能夠明確產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體，規(guī)范食品生產(chǎn)加工企業(yè)行為，從而全面提高食品行業(yè)的質(zhì)量安全水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.提高政府監(jiān)管效能，變被動(dòng)為主動(dòng)。

二、我國(guó)食品召回制度的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

2002年11月，北京實(shí)行"違規(guī)食品限期追回制度"，成為我國(guó)食品召回的開(kāi)端。2006年8月1日起，上海市正式頒布實(shí)施《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》，在全國(guó)率先實(shí)行缺陷食品分級(jí)召回，并成立了缺陷食品鑒定組，這是我國(guó)首個(gè)較為系統(tǒng)、具有操作性的食品召回制度。在積累了足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，2007年7月24日，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布了《食品召回管理規(guī)定》，雖然這仍然只是一個(gè)法律位階較低的部門(mén)規(guī)章，不能統(tǒng)領(lǐng)其他食品監(jiān)管部門(mén)，但我們從中可以看出我國(guó)對(duì)食品召回法律制度的重視程度。2007年 11月30日，廣東省十屆人大常委會(huì)正式審議通過(guò)地方性法規(guī)《廣東省食品安全條例》，于2008年1月1日起正式實(shí)施，作為全國(guó)首部食品安全地方性法規(guī)，首次明確實(shí)施了食品召回制度，不僅完善了食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、餐飲服務(wù)者的追溯制度，也明確了食品銷(xiāo)售者以及食品市場(chǎng)開(kāi)辦者或者服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，給食品安全監(jiān)管工作提供了法律支撐。2009年2月28日，經(jīng)歷了數(shù)次草案搜集各方意見(jiàn)后，由十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，該法第五十三條對(duì)食品召回作出明確規(guī)定，至此，食品召回法律制度終于被提升到了法律的高度。

《食品安全法》的頒布對(duì)于構(gòu)建我國(guó)的食品召回法律制度體系具有里程碑的意義，但由于該法只對(duì)食品召回做了原則性的規(guī)定，并沒(méi)有把食品召回在實(shí)體上和程序上如何具體操作做一個(gè)很好的銜接，而且相關(guān)的配套制度也不很完善，不可能很好地應(yīng)對(duì)實(shí)際存在的種種問(wèn)題，因此說(shuō)我國(guó)食品召回制度尚不夠成熟。具體而言，我國(guó)目前的食品召回制度尚存在如下問(wèn)題：

（一）我國(guó)食品召回立法尚不健全

食品召回體系是一個(gè)涉及食品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費(fèi)者等多個(gè)利益主體,并且涵蓋法律法規(guī)的制定、市場(chǎng)監(jiān)督管理、部門(mén)協(xié)調(diào)等多個(gè)管理環(huán)節(jié)的龐大系統(tǒng)。近年來(lái)產(chǎn)品尤其是食品安全領(lǐng)域的嚴(yán)重問(wèn)題日益突現(xiàn),促使我國(guó)借鑒歐美先進(jìn)的做法，在食品領(lǐng)域迅速確立起召回制度。但分析現(xiàn)有的食品召回制度法律規(guī)則時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)有的食品召回法律規(guī)則確立時(shí)間短暫，與社會(huì)、大眾，尤其是食品企業(yè)的融合程度不高。第二，現(xiàn)有的食品召回法律規(guī)則雖然先后被《食品安全法》與《侵權(quán)責(zé)任法》所確認(rèn)，獲得了正式法律地位，但欠缺可操作性的條款，致使具有權(quán)威性的召回制度難以實(shí)現(xiàn)設(shè)定的價(jià)值。第三，雖然《食品召回管理規(guī)定》相對(duì)細(xì)致，但是，由于該規(guī)定只屬于質(zhì)檢總局頒布的部門(mén)規(guī)章，法律效力的層級(jí)較低，因而其適用能力也大打折扣。第四，在召回活動(dòng)中，大多數(shù)爭(zhēng)議的最終決定權(quán)都落在政府行政部門(mén)的手中，賦予行政部門(mén)決定權(quán)在于實(shí)現(xiàn)食品安全和公眾生命安全，但無(wú)可避免的是，現(xiàn)實(shí)中可能存在行政規(guī)制過(guò)度、權(quán)力尋租的情況，也可能由于財(cái)政匱乏、執(zhí)法人員短缺、科技水平落后等因素致使召回決定權(quán)無(wú)法合理實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)現(xiàn)有自主召回制度尚欠缺清晰界定企業(yè)、政府部門(mén)在召回活動(dòng)前后相互之間的行為責(zé)任規(guī)定的情況下，不假思索的賦予行政部門(mén)各種決定權(quán)有欠理性。第五，對(duì)于食品召回的界定，各個(gè)規(guī)則之間也存在著或多或少的差異，比如說(shuō)，《食品安全法》中的主管部門(mén)是衛(wèi)生部門(mén)，而《食品召回管理規(guī)定》中的主管部門(mén)卻是質(zhì)檢部門(mén)，這種規(guī)則界定上的不一致，也是影響食品召回制度有效適用的原因之一。

（二）我國(guó)食品召回監(jiān)管體制混亂

第一，我國(guó)食品召回管理部門(mén)職能交叉重疊。《食品安全法》明確規(guī)定了有關(guān)部門(mén)對(duì)食品安全實(shí)施分段監(jiān)管的體制，即：國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依法分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理。

多部門(mén)的管理似乎能夠涵蓋整個(gè)食品安全監(jiān)管工作，但在實(shí)際操作中，多個(gè)部門(mén)同時(shí)管理，必然會(huì)導(dǎo)致部門(mén)間職責(zé)劃分不清，如"三鹿奶粉事件"通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題奶粉是因在原奶收購(gòu)過(guò)程中被不法分子添加三聚氰胺所致。然而事件發(fā)生后，原收購(gòu)環(huán)節(jié)的"奶站"卻不明確歸哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管，奶粉生產(chǎn)源頭的監(jiān)管是一個(gè)空白--"七八頂大蓋帽管不好一袋奶"。多頭管理的弊端在此時(shí)凸顯無(wú)疑，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，各部門(mén)可能會(huì)基于不同的利益訴求，爭(zhēng)先恐后地要求進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致職責(zé)不清、職能重疊。同時(shí)，對(duì)于某些比較棘手的事件，各部門(mén)為避開(kāi)可能對(duì)本部門(mén)造成的利益損失而相互推脫，這種部門(mén)間相互推諉的現(xiàn)象，必然使消費(fèi)者的利益遭受更大的損失。因此，部門(mén)間職責(zé)不清、職能重疊是現(xiàn)有體制的一大弊病。

第二食品召回后監(jiān)管不力。缺陷食品召回是企業(yè)在監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督下采取下架、退市,退市之后一般是退回企業(yè)自行處理。但企業(yè)作為一個(gè)利益追逐體，能夠完全基于公眾利益將缺陷食品自行銷(xiāo)毀嗎？這似乎是一個(gè)很難衡量的關(guān)系，一旦監(jiān)管部門(mén)疏于監(jiān)督和引導(dǎo)，將會(huì)導(dǎo)致缺陷食品重返市場(chǎng)，繼續(xù)危害消費(fèi)者的合法權(quán)益，食品召回也就沒(méi)有了任何意義。如2008年12月,位于陜西的金橋乳業(yè)有限公司被查出5. 25噸問(wèn)題奶粉，其中11袋275公斤奶粉三聚氰胺超標(biāo)，20天后上海再曝三聚氰胺事件，上海熊貓乳品因三聚氰胺問(wèn)題被查處的消息公開(kāi)；2010年1月,四家乳制品企業(yè)的產(chǎn)品被曝三聚氰胺超標(biāo)，1月31日,官方確認(rèn)2008年問(wèn)題奶粉重新入市，接著又開(kāi)始一輪全面清查。像這樣只管前不顧后的監(jiān)管理念與監(jiān)管方式，在食品召回中屢見(jiàn)不鮮，致使問(wèn)題食品屢禁不止。食品召回的監(jiān)管若只是停留在事故最初的監(jiān)管層面，召回便是空談。

（三）我國(guó)食品召回溯源制度欠缺

食品溯源制度是食品召回制度的基礎(chǔ)，它有助于迅速查明不安全食品所在，為召回提供可靠基礎(chǔ)。完善的溯源系統(tǒng)是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家缺陷食品召回制度有效實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)際食品法典委員會(huì)(CAC)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)指出的定義，可追溯性是指通過(guò)登記的識(shí)別碼，對(duì)商品或行為的歷史和使用或位置予以追蹤的能力歐盟頒布的178/2002號(hào)法令中把食品的可追溯性定為對(duì)一種食品在生產(chǎn)加工銷(xiāo)售各個(gè)階段的蹤跡均可追溯查尋，即食品在整個(gè)生產(chǎn)和流通過(guò)程中都可以找到蹤跡。

我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是規(guī)模小、數(shù)量多且分布廣泛,一定程度上促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高居民收入具有重要作用。但這種分散式的非正規(guī)食品加工企業(yè)在食品生產(chǎn)中未能完全遵守食品安全標(biāo)準(zhǔn),甚至某些食品外包裝上缺乏最基本的標(biāo)識(shí),更何況裸裝食品。而且小作坊式的家庭加工企業(yè)在食品生產(chǎn)過(guò)程中與個(gè)人生活糅雜在一起,根本沒(méi)有關(guān)注食品衛(wèi)生。食品加工企業(yè)的這一特點(diǎn)導(dǎo)致食品出現(xiàn)問(wèn)題之后,難以溯源,即使監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管力度再大,食品召回也無(wú)從談起。我國(guó)的召回規(guī)定第8條規(guī)定，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)建立完善的產(chǎn)品質(zhì)量安全檔案和相關(guān)管理制度，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記錄并保存生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的原輔料采購(gòu)、生產(chǎn)加工儲(chǔ)運(yùn)銷(xiāo)售以及產(chǎn)品標(biāo)識(shí)等信息，保存消費(fèi)者投訴食源性疾病事故食品污染事故記錄，以及食品危害糾紛信息等檔案。這可以視為我國(guó)食品溯源制度的雛形，但是由于沒(méi)有將其納入食品安全法，更沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)于企業(yè)的約束力相當(dāng)有限。

（四）我國(guó)食品召回配套措施不足

首先，食品安全標(biāo)準(zhǔn)無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。食品企業(yè)在食品生產(chǎn)中要遵守國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn),但由于政出多門(mén),不同部門(mén)對(duì)于同一種食品可能制定出不同的標(biāo)準(zhǔn),例如:酸牛乳的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB2746-1999)規(guī)定在酸牛乳中可添加防腐劑苯甲酸鈉,但在食品添加劑衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(GB2760-1996)中規(guī)定的苯甲酸鈉的使用范圍沒(méi)有酸牛乳,這就讓執(zhí)法部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)和企業(yè)在執(zhí)行過(guò)程中無(wú)所適從。　

其次，我國(guó)食品召回制度剛起步,相應(yīng)的檢測(cè)技術(shù)手段和設(shè)備也處于初級(jí)階段。對(duì)于缺陷食品的召回,在我國(guó),一般情況下是在消費(fèi)者食用后出現(xiàn)大的問(wèn)題時(shí)才開(kāi)始啟動(dòng)召回程序,對(duì)于在食品檢測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)召回的情況少之又少。如蘇丹紅事件發(fā)生后,英國(guó)在幾天之內(nèi)就迅速將"涉紅"食品緊急召回,但我國(guó)卻一直處在追查之中,由此可以看出其中的差距。

再次，缺乏系統(tǒng)公開(kāi)的食品安全網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及預(yù)警快速反應(yīng)機(jī)制。保障食品安全，需要政府、企業(yè)和消費(fèi)者及整個(gè)社會(huì)進(jìn)行維護(hù)。然而，食品安全無(wú)法公開(kāi)，陽(yáng)光便無(wú)法照進(jìn)該領(lǐng)域，政府監(jiān)管，企業(yè)自律，消費(fèi)者監(jiān)督便都是漆黑一片，無(wú)法運(yùn)行。在信息閉塞，資料缺乏的情況下，預(yù)警及反應(yīng)機(jī)制更是無(wú)從談起。

最后，食品行業(yè)安全賠償制度尚未形成。食品安全事件一旦事發(fā)，涉及之廣，損失之大無(wú)需多言，然而消費(fèi)者及整個(gè)社會(huì)的損失往往無(wú)法在第一時(shí)間得到補(bǔ)償，或者說(shuō)是賠償。如何讓合理的善后消除消費(fèi)者及社會(huì)的損失與不安，急需解決。

三、我國(guó)食品召回制度的完善

（一）建立和健全食品召回的法律體系

我國(guó)食品召回難以推行的一個(gè)重要原因在于立法的缺位,立法空白導(dǎo)致制度建立缺乏法律依據(jù),我國(guó)應(yīng)該在《食品安全法》的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院相關(guān)各部單獨(dú)或聯(lián)合制定部門(mén)規(guī)章,各地制定地方法規(guī),形成一套與之相配套的法律法規(guī)體系,使食品召回做到有法可依。具體來(lái)說(shuō)要修訂完善《食品安全法》，提升《食品召回管理規(guī)定》的法律等級(jí)，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的食品安全形勢(shì)審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)恰當(dāng)?shù)爻雠_(tái)司法解釋。

1、修訂完善《食品安全法》

我國(guó)食品安全法針對(duì)食品召回問(wèn)題并沒(méi)有作出專(zhuān)門(mén)章節(jié)的規(guī)定，而是規(guī)定在第四章食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中其中第五十三條規(guī)定了國(guó)家建立食品召回制度，只作了原則性規(guī)定，缺乏可操作性。2009年3月4日國(guó)務(wù)院辦公廳也發(fā)出了《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施食品安全法的通知》，但在該意見(jiàn)中，我們很難找到強(qiáng)化實(shí)施食品召回制度的要求，說(shuō)明政府對(duì)食品召回制度的重視程度還不夠。對(duì)此應(yīng)進(jìn)一步修改《食品安全法》，對(duì)食品召回制度進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，將缺陷食品進(jìn)入市場(chǎng)后負(fù)責(zé)實(shí)施召回的企業(yè)應(yīng)該如何操作、召回后怎樣處理、給消費(fèi)者造成的損害如何補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題以具體的法律條文規(guī)定下來(lái)，讓食品召回在實(shí)施中企業(yè)有章可循，政府有法可依，消費(fèi)者有規(guī)可求。

2、提升《食品召回管理規(guī)定》的法律等級(jí)

完善食品召回法律制度，還需要要進(jìn)一步修改完善現(xiàn)行《食品召回管理規(guī)定》，并將其上升為由國(guó)務(wù)院頒布的《食品召回管理?xiàng)l例》。原因在于，我國(guó)目前采取的是多部門(mén)負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管模式。這種監(jiān)管體制，最大的難處就是如何實(shí)現(xiàn)各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)間的"無(wú)縫隙銜接"。盡管《食品安全法》特別對(duì)綜合協(xié)調(diào)和部門(mén)分工進(jìn)行了明確規(guī)范，但要想在食品召回制度中做到各監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)配合，必須要由國(guó)務(wù)院來(lái)明確在召回過(guò)程中的監(jiān)管部門(mén)角色。現(xiàn)行《食品召回管理規(guī)定》是由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局制定的部門(mén)規(guī)章，雖然對(duì)食品召回管理進(jìn)行了較為詳細(xì)妥當(dāng)?shù)囊?guī)定，但因其只是部門(mén)規(guī)章，法律位階相對(duì)較低，在實(shí)踐中其權(quán)威性和執(zhí)行度都會(huì)大打折扣。因此，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的《食品召回管理規(guī)定》并將其上升為由國(guó)務(wù)院頒布的《食品召回管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行。

3、及時(shí)出臺(tái)司法解釋

法律即使再完備，也難以避免"法律漏洞"現(xiàn)象。在法律存在著漏洞的情況下，司法解釋具有填補(bǔ)漏洞的作用。因此，法律解釋對(duì)任何法律的適用都是必不可少的。尤其是在司法過(guò)程中，更需要對(duì)法律規(guī)范作出明確的解釋?zhuān)瑥亩_地適用法律和公正地裁判案件。

食品安全事件常常具有突發(fā)性、多變性等特點(diǎn)，致使原有法律法規(guī)常常始料未及，難以涉及全面。這就更加需要最高檢、最高法根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活中的各類(lèi)食品安全案件及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋?zhuān)屓魏尾环ǚ肿釉趪?yán)密及時(shí)的法網(wǎng)之下無(wú)處遁形，也讓司法部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)做到心中有數(shù)，執(zhí)法嚴(yán)明。例如2013年5月份兩高關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋就規(guī)定利用"地溝油"加工食用油等，將適用刑法規(guī)定的在"生產(chǎn)、銷(xiāo)售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料"進(jìn)行定罪。及時(shí)有效的司法解釋有助于食品召回的現(xiàn)實(shí)操作，更有利于切實(shí)維護(hù)食品安全，保障社會(huì)穩(wěn)定。

（二）建立和完善食品召回的監(jiān)管體系

1、建立完善的監(jiān)管部門(mén)

從政府角度講，構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的食品召回管理體系，是食品召回有效進(jìn)行的組織保障。美國(guó)食品召回實(shí)踐依據(jù)相關(guān)的法律，美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢查署(FSIS)和美國(guó)食品藥物管理局(FDA)是在法律的授權(quán)下監(jiān)管食品市場(chǎng)，召回缺陷食品。FSIS和FDA對(duì)缺陷食品可能引起的損害進(jìn)行分級(jí)并以此作為依據(jù)確定食品召回的級(jí)別。我國(guó)可借鑒美國(guó)做法，在中央設(shè)立一個(gè)食品召回協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、各地設(shè)立分機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理食品召回工作，這樣理順各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，明確分工，加強(qiáng)合作，從縱向和橫向上使各部門(mén)的工作相互協(xié)調(diào)，確保一旦出現(xiàn)問(wèn)題，能夠及時(shí)有效采取應(yīng)急措施，將危害程度降低到最低點(diǎn)。

2、形成科學(xué)的問(wèn)責(zé)機(jī)制

無(wú)懲治，便無(wú)以法治，不問(wèn)責(zé)，便空談監(jiān)管。要在行政法、刑法等法律中進(jìn)行完備系統(tǒng)的規(guī)定，形成合理科學(xué)的部門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)執(zhí)法部門(mén)形成督導(dǎo)力、驅(qū)動(dòng)力，致使各個(gè)執(zhí)法部門(mén)在面對(duì)食品安全事件時(shí)不再相互推諉、玩忽職守、趨利避害。一旦出現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)立即明確責(zé)任人及責(zé)任部門(mén)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人及責(zé)任部門(mén)及時(shí)依法作出處理，快速有效拿出方案，用制度拘束行政監(jiān)管行為，保障食品召回流程順暢。

（三）建立和形成食品召回的溯源體系

1、建立食品企業(yè)標(biāo)簽

食品召回難，很重要的一個(gè)原因在于我國(guó)食品企業(yè)數(shù)量龐大且參差不齊，出現(xiàn)問(wèn)題難以從源頭上追溯。由于食品的特殊性,其在種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、餐飲等各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能由于生產(chǎn)技術(shù)、操作規(guī)范的缺陷或外部環(huán)境污染等原因而導(dǎo)致安全問(wèn)題。因此,對(duì)食品安全必須實(shí)行"從農(nóng)田到餐桌"的全程無(wú)縫隙監(jiān)管。建立完善的企業(yè)標(biāo)簽制度,企業(yè)從原材料加工，到生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié),都有形成完備的食品溯源系統(tǒng)，使詳細(xì)的記錄，形成食品從加工到銷(xiāo)售整個(gè)鏈條上的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)管部門(mén)就可以根據(jù)標(biāo)簽記錄，追溯到源頭企業(yè)。

2、建立食品留樣制度

食品安全事件一旦出現(xiàn)，常常無(wú)法查明問(wèn)題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)，這就要求在我國(guó)企業(yè)中要建立完善的食品留樣制度。無(wú)論是種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)等食品源頭企業(yè)，還是加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)戎薪槠髽I(yè)，還是銷(xiāo)售、餐飲等終端企業(yè)，都要建立起食品留樣制度。這樣，在出現(xiàn)食品安全問(wèn)題時(shí)，執(zhí)法部門(mén)便可以順藤摸瓜，按圖索驥，追查到問(wèn)題出現(xiàn)的某一環(huán)節(jié)，從而對(duì)癥下藥，合理處置。

（四）建立和實(shí)施食品召回的配套機(jī)制

1、制定規(guī)范系統(tǒng)的強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是確立食品是否應(yīng)該被召回的基本技術(shù)依據(jù)。目前，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。多重標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，使企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中無(wú)所適從。為此，必須制定規(guī)范、系統(tǒng)的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，解決不同標(biāo)準(zhǔn)間沖突和重復(fù)的現(xiàn)象，明確缺陷食品的范圍，為食品召回提供技術(shù)上的依據(jù)。

2、完善食品安全檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

我國(guó)法律及國(guó)外食品召回制度的實(shí)踐表明：判斷食品是否需要召回，要進(jìn)行食品安全危害調(diào)查和食品安全危害評(píng)估。科學(xué)技術(shù)日新月異，"可能對(duì)人體健康造成的損害"的標(biāo)準(zhǔn)也是隨著科學(xué)的進(jìn)步而不斷更新的，我國(guó)需要加快標(biāo)準(zhǔn)的制定、更新。

我國(guó)《食品安全法》第13條規(guī)定："國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)等方面的專(zhuān)家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。"先進(jìn)的檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，可以提高對(duì)食品的檢測(cè)水平，使企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)所在，使政府及時(shí)指導(dǎo)企業(yè)召回缺陷食品。

3、建立食品召回網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

讓陽(yáng)光照進(jìn)食品行業(yè)，使食品召回公開(kāi)透明，方能保障食品安全。我國(guó)《食品安全法》第82條規(guī)定："國(guó)家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。政府和企業(yè)是食品召回的參與者，而遭受利益損失的消費(fèi)者卻難以參與其中。建立食品召回網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)使消費(fèi)者及時(shí)獲得相關(guān)的食品召回信息，增強(qiáng)消者乃至整個(gè)社會(huì)對(duì)食品召回流程的監(jiān)督，使食品召回不致流于形式。同時(shí)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者有關(guān)食品召回知識(shí)的宣傳，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的三方合作模式，保障食品召回的有效性。

4、完善預(yù)警及快速反應(yīng)制度

我國(guó)已經(jīng)初步形成緊急狀態(tài)法律體系。我國(guó)《食品安全法》第17條規(guī)定："國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對(duì)食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對(duì)經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并予以公布。"我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步制定和完善實(shí)施細(xì)則，真正做到快速反應(yīng)，及時(shí)預(yù)警，確保食品召回信息暢通，措施得力。

5、設(shè)立食品召回責(zé)任保險(xiǎn)及安全賠償基金

食用產(chǎn)品召回責(zé)任保險(xiǎn)(食品召回責(zé)任保險(xiǎn))是以食品召回責(zé)任保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。目前，全國(guó)共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬(wàn)家。其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬(wàn)家，產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為72%，產(chǎn)量和銷(xiāo)售收入占主導(dǎo)地位；可以考慮在便于監(jiān)管的食品生產(chǎn)企業(yè)中加大宣傳，實(shí)施食品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度[15]。

同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度，即發(fā)生食品安全事故后，但尚未查明問(wèn)題源頭、未確定問(wèn)題責(zé)任人、未作出賠付規(guī)定或者未達(dá)成賠付協(xié)議時(shí)，先行使用食品行業(yè)賠償基金對(duì)受害者先行救助與賠付，然后向責(zé)任人追償所有墊付賠償金，并依法處罰的制度。國(guó)家先行賠償?shù)谋匾栽谟诜乐故聭B(tài)的進(jìn)一步惡化和盡快救治受害人的需要。"三鹿奶粉事件"中我國(guó)政府先行墊付醫(yī)療費(fèi)用對(duì)受害者予以救助的嘗試，取得了良好的社會(huì)效果，奠定了食品行業(yè)安全賠償基金制度的實(shí)踐依據(jù)和社會(huì)基礎(chǔ)。《食品安全法》第72條第1款規(guī)定也為我國(guó)建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度提供了初步的法律依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)在立法上雖然設(shè)立了食品召回制度，但是，由于其缺乏統(tǒng)一的法律保障體系，監(jiān)管體制監(jiān)管機(jī)構(gòu)及信息公開(kāi)等方面存在諸多問(wèn)題，我國(guó)食品召回制度要走的路還很漫長(zhǎng)。完善食品召回制度，需要將上述各項(xiàng)制度措施相互聯(lián)系，共同配合，才能促使食品召回制度化、常規(guī)化、體系化、科學(xué)化，保障人民群眾生命安全和身體健康，保障國(guó)家食品安全和社會(huì)穩(wěn)定。