淺析司法確認的法律效力
作者：景欣 發布時間：2014-02-21 瀏覽次數：9370
[內容提要]
《人民調解法》和最高院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》確立的司法確認制度，作為調解制度和訴訟制度效力的銜接，不僅是司法改革最大的亮點，還賦予了非訴調解協議強制執行力，增強了調解協議的公信力。然而轟轟烈烈的大調解運動要實現創新社會管理的目的,有效幫助訴訟分流,重點要解決兩個問題：一是非訟調解法制化，二是非訟調解效力性。第一個問題已然解決，第二個問題在修改后的《民事訴訟法》在第一百九十四條、一百九十五條也做了相應的規定，明確了經司法確認有效的調解協議與其它司法文書同樣的強制執行力，以及調解協議確認無效后的救濟方式。但是,從現有相關法律及司法解釋的安排看,司法確認的法律效力尚未明確。本文擬從司法確認理論觀點、司法實踐及實然機制的建立入手探討司法確認的法律效力問題，以期最大限度地發揮它作為我國訴訟與非訴訟糾紛解決機制對接的橋梁作用。
引 言
隨著我國經濟的發展，民事糾紛數量呈倍數級增長，司法資源的有限性制約了這些糾紛的迅速化解，各種類型的非訴調解作為替代性糾紛解決方式蓬勃發展。相繼出臺的《人民調解法》和最高院《關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》確立的司法確認制度，使得人民調解這朵被西方人譽為"東方之花"的奇葩，以全新的姿態參與到創新社會管理中。美國學者科恩曾經指出:"中國法律制度最引人注目的一個方面是調解在解決糾紛中不尋常的重要地位 。"作為調解制度和訴訟制度效力銜接的司法確認制度不僅是司法改革最大的亮點，它還賦予了非訴調解協議強制執行力，增強了調解協議的公信力，它不僅符合糾紛解決機制多元化的潮流和趨勢，更順應了構建社會主義法治需求。但是,從現有相關法律及司法解釋的安排看,司法確認的法律效力尚未明確。修改后的《民事訴訟法》在第一百九十四條、一百九十五條中相應的規定，也只是明確了經司法確認有效的調解協議與其它司法文書同樣的強制執行力，以及調解協議確認無效后的救濟方式。
一、司法確認法律效力理論觀點集萃
調解制度是指"在第三方的主持下，以國家的法律、法規、規章和政策以及社會公德為依據，對糾紛雙方進行斡旋、勸說，促使他們互相諒解，進行協商，自愿達成協議，消除紛爭的活動" 。主要有法院調解、行政調解、人民調解、仲裁調解四種類型。要對人民調解協議司法確認制度的法律效力進行法理學分析，就必須首先對該制度的內涵作一個科學的界定，為后續的研究和制度完善打下基礎。無論是最高人民法院的《銜接意見》、《人民調解法》還是《若干規定》，均未對人民調解協議司法確認作出明確定義。目前在學理界和實務界也均無對此創新制度的權威定義，筆者認為，"司法確認"應是法院對某種事實的承認，結合字面解釋和實務界對司法確認的改革實踐，當前我國的人民調解協議司法確認制度，指的是人民法院為推進多元化解決糾紛，對當事人雙方達成的人民調解協議依照法定程序進行司法審查來確認該協議是否合法有效，對合法有效的人民調解協議內容以司法強制力保障其執行的司法制度。
（一）第一種理論觀點司法確認的法律效力等同于其強制執行力
正是由于人民調解協議司法確認制度的內涵重點突出了有效的調解協議有司法強制執行力這個特征，因此司法確認的法律效力在現有研究的眾多論著中，都被簡單地等同于司法確認的強制執行力，如唐力在《非訴民事調解協議司法確認程序若干問題研究--兼論〈中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)〉第38、39條》中，認為最高人民法院2011 年發布的《人民調解協議司法確認程序的若干規定》規定了可以通過司法確認解決調解協議的強制執行力問題，就是從根本上肯定了司法確認的法律效力；李秀梅在《我國人民調解協議司法確認制度的考察》一文中也提到，"定西創新"使得司法確認的法律效力得以固定，然而無論是"定西創新"還是最高人民法院于2009年出臺的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱 2009 年《若干意見》），僅僅是賦予了調解協議于司法確認后有了強制執行力，簡單來說，就是"訴前司法確認機制"就是將原來沒有法律約束力的一紙調解"協議"，經過人民法院審查"確認"后，便等同于人民法院的直接判決，有了強制執行的法律效力。在目前的制度框架下，執行力不只是司法確認法律效力的核心內容，甚至可以說是司法確認法律效力的全部內容。當前相關的理論研究和探討非常欠缺，相應的制度設計也比較粗疏。因此，這種觀點忽略了對與人民調解協議司法確認法律效力相關的許多深層次問題，比如司法確認被賦予強制執行力的正當性是什么?確認決定書是否具有既判力?既判力的有無對于司法確認制度分別會產生何種影響?
（二）第二種理論觀點司法確認與判決、裁定、調解書等司法文書具有同等法律效力
第二種觀點針對上述問題，認為法院對調解協議內容進行確認后，當事人不得就相關內容再行起訴，法院也不得受理相關內容的起訴。對調解協議的司法確認就如同法院的生效判決一樣具有拘束力、執行力、形成力及確定力。其中，實質上的確定力又稱為既判力，即"訴訟是根據國家審判權作出的公權性的法律判斷，是以解決當事人之間的糾紛為目的的，而終局判決正是這種判斷。它不但拘束雙方當事人服從該判斷的內容，使之不得重復提出同一爭執，同時作為國家機關的法院也必須尊重國家自己作出的判決，即使是把同一事項再次作為問題在訴訟中提出時，也應以該判斷為基礎衡量當事人之間的關系。這種確定判決表示的判斷不論對當事人還是法院都有強制性通用力，不得進行違反它的主張或者判斷的效果就是既判力。"法院調解作為一種調解類型具有終結訴訟的效力。然而對于法院調解有無預決效力，眾多學者并未對此作出明確論斷，第二種觀點也是我國臺灣地區的主流觀點，認為要考察經司法確認的法律效力，就需要認真研究訴訟上和解的效力，根據臺灣地區民事訴訟法規定，和解成立的，與確定判決有同一效力。臺灣地區的一般學說認為和解有羈束力、形式確定力、執行力。而和解是否具有實質確定力，也就是既判力方面，這一觀點認為只要不是以不法或不能事項為內容，或者以違背公序良俗事項為目的，或者有無權代理等情形時，該和解為無效，當事人可以主張在該范圍內和解不生既判力，也就是說，以和解內容正當為前提承認既判力。我國臺灣地區，法官對調解協議進行審核時，要進行必要的實體審查，因此經核定后的調解協議具有一定的既判力也是合理的。
（三）第三種理論觀點司法確認裁定應當具有一定的消極意義的既判力
司法確認是通過國家司法權的行使，對調解協議進行司法審查，將只有合同效力的人民調解協議"化身"為具有強制執行力的司法確認決定書。即法院對調解協議內容進行確認后，當事人不得就相關內容再行起訴，法院也不得受理相關內容的起訴在法院調解過程中，程序因強調合意而遭到弱化，因而當事人的程序保障權不如審判過程那樣嚴格、規范，這種弱化必然體現在既判力上，即沒有經過嚴格程序過濾而確定的事實和權利義務，不具有預決效力，主要基于以下兩點理由：一是司法確認制度本身化解糾紛的"制度性效力"。司法確認制度設立的主要目的，是為了方便民眾簡便、快捷、經濟和徹底地解決糾紛，同時促進以人民調解為主體的替代性糾紛解決機制的發展，使其在糾紛解決方面發揮更大作用。如果作為司法確認程序最終成果的確認裁定書不具有消極意義上的既判力，那么就意味著當事人在確認程序結束后，依然可以就同一糾紛再行起訴。換言之，就是調解協議經過確認程序之后，除了增加了強制執行力外，依然與普通民事合同無異；當事人之間的糾紛并未得到徹底解決，依然處于一種不確定狀態，隨時可能陷入紛爭再起的境地。對當事人而言，造成時間和精力無謂的消耗，最后導致當事人失去利用司法確認程序的興趣和熱情；于法院而言，也是一種司法資源的極大浪費。這顯然與司法確認制度設立的目的背道而馳。二是司法確認中當事人程序保障的自我責任。盡管司法確認程序并不具有普通審判程序一樣的程序保障，但依然存在產生當事人自我責任的基礎，即雙方當事人的合意。既然當事人自愿達成調解協議，并共同自愿地選擇將協議交由法院確認，那么就應該承認法院作出的確認裁定書，并自覺接受其對自己的拘束。這是民事領域處分原則的應有之義，也是誠實信用原則的必然要求。因此，賦予確認裁定書以消極意義上的既判力，是一種必然選擇。
（四）第四種理論觀點部分司法確認有預決效力
這個觀點是折衷觀點，賦予了司法確認極大的自愿裁量權。經司法確認的調解協議具有執行力不存疑義，但其既判力卻是有爭議的。即使承認其有既判力，這種既判力也是相對的，在存在無效和可撤銷事由時，當事人可以向原法院提起宣告調解無效或者撤銷調解之訴。法國新民事訴訟法第130條規定，以筆錄方式對和解協議的確認不具有既判力。這種筆錄只能具有可以簽發執行根據的效果。這種形式的確認判決文書具有行政性質，不是一種訴訟性質的裁判決定，法官只不過對協議予以見證，而并不賦予其既判力。當事人可以經本訴途徑對其提出攻擊，但不能向上訴法院提出上訴，第三人也不能針對其提出取消裁判的異議。在我國法律對法院司法確認決定是否具有既判力沒有明確規定情況下，我們不能從既判力的概念出發尋找是否具有既判力的答案，而必須在現實和需求中尋找線索。既判力不是判決裁定與生俱來的，而是通過法律賦予的。是否通過立法賦予司法確認決定以既判力，并不是絕對的，既可以賦予，也可以不賦予，關鍵看兩點因素：第一，賦予既判力是否有利于公正地解決糾紛；第二，賦予既判力是否有利于有效率地解決糾紛。一個調解協議，如果法官并未對其合法性、自愿性進行必要審查，就賦予其既判力，對當事人來講可能并不公正，對案外人或公共利益而言，則存在更大的受損風險；如果一個調解協議，經過法官必要審查（投入足夠的司法資源），確保了其合法性和自愿性，但對調解協議的確認決定仍沒有任何既判力，就會使法律秩序處于不確定狀態，不斷提起的訴訟也會使前期投入的大量司法資源付之東流。而調解協議經司法確認，其被賦予的效力顯然不具有上述效力。所謂"和解為當事人自主解決糾紛的方式，因而以當事人的合意為核心，法院不過加以斡旋，且就和解的內容作形式上的審查而已，并未令當事人就和解是否存在有瑕疵提出充分的攻擊防御方法后作出訴訟上的判斷，故不能承認訴訟上和解有既判力以遮斷當事人瑕疵之主張 "，其原理也適用于調解協議的司法確認。立法及司法解釋將更多的注意力放在"強制執行力"上，即對于通過非訟程序加以審查并確認的調解協議，其法律效力主要表現為執行力，其執行根據是司法確認決定書，屬民事訴訟法第212條第2款所規定的"其他應當由法院執行的法律文書"。調解協議是司法確認決定書的附件，通常是其經司法審查能夠予以確認并執行的內容，不一定是整個調解協議或其全部內容。
二、司法確認法律效力的司法實踐演變
在我國的司法實踐中，司法確認制度也是隨著調解協議的效力變更而逐步建立起來的，主要經歷了四個階段。
（一）完全依賴當事人自覺履行階段
1982年《憲法》第111條第二款規定:"居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。"這為我國人民調解工作奠定了憲法基礎。1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規定人民調解委員會依照法律規定，根據自愿原則進行調解工作。當事人對達成的協議應當履行;不愿履行或調解不成的，可以向人民法院起訴。調解中如有違背法律規定的，人民法院應當予以糾正。從此，人民調解制度與民事訴訟產生了緊密的聯系。1991年4月頒行的《中華人民共和國民事訴訟法》第16條對此做了類似的規定。從上述規定及當時的司法實踐來看，人民調解協議是指發生民事糾紛的當事人雙方在第三方即人民調解委員會的主持下，本著平等、自愿的原則，為解決民事糾紛而達成的具有民事權利義務內容、并由當事人雙方簽字或蓋章的書面協議。人民調解協議的實現，幾乎完全取決于當事人的自覺，調解協議的效力沒有得到法律的明確，缺乏法律強制力的保障，調解協議的司法確認制度完全處于空白狀態。
（二）"雙方合意"的民事合同性質階段
僅僅依靠當事人自覺履行很難保證人民調解協議的實現。面對這一問題，司法實踐中一些地方法院首先突破傳統規定，認可了人民調解協議是具有"雙方合意"的民事合同性質的法律效力。例如，北京市豐臺區人民法院規定，人民調解組織的合法調解協議將被法院作為證據采納。2002年7月，上海市高級人民法院明確規定，人民調解協議是平等主體之間權利義務的約定，具有合同效力。
（三）部分有"法律約束力"的探索階段
這一階段各地法院和司法行政部門巧妙試驗，將人民調解協議與我國《民事訴訟法》中規定的"督促程序"進行嫁接使用。2004年、2007年，最高人民法院、司法部兩度聯合發布了《關于進一步加強人民調解工作，切實維護社會穩定的意見》，要求"依法適用督促程序"，要求"進一步加強人民調解與訴訟程序的銜接配合"，"當事人持已經生效的人民調解隴議向人民法院申清支付令的，人民法院應當及時審查，符合法定條件的，應當及時發出支付令"。這樣，人民調解協議便捷執行的途徑漸漸明朗起來其次，人民法院可以將人民調解主動吸納到民事審判工作中來。經各方當事人同意，人民法院可以委托法律規定的單位或者個人對案件進行調解，達成調解協議后，人民法院應當依法予以確認。至此，一部分人民調解協議就自然而然地獲得了司法確認，同民事判決書、調解書一樣獲得了法律確定力。
（四）人民調解協議司法確認的"定西創新"
提到人民調解司法確認程序，就不能不提到這一制度的探索者--甘肅省定西市中級人民法院。2007年1月，甘肅省定西中級人民法院創立人民調解協議訴前司法確認機制，制定了《關于人民調解協議訴前司法確認機制的實施意見(試行)》。該意見規定:"人民調解協議訴前司法確認機制，是指人民調解委員會、行政機關等非訴調解組織對當事人之間的矛盾糾紛調解達成協議后，經當事人申請，人民法院審查認為協議合法有效，出具法律文書確認該調解協議，賦予該調解協議以強制執行效力的制度。確認文書送達后即發生法律效力，當事人必須履行，不能反悔，不能另行起訴;如果一方拒絕履行，另一方可依據確認文書依法申請人民法院強制執行。"簡單來說，"訴前司法確認機制"就是將原來沒有法律約束力的一紙調解協議，經過人民法院審查"確認"后，便等同于人民法院的直接判決，有了強制執行的法律效力。2009年最高人民法院出臺了《若干意見》，完全吸納了"定西創新"，統一確定了"人民調解協議的司法確認"名稱并面向全國實施這項制度，使這項制度有了明確的政策參考，其對促進人民調解制度在新時期的發展以及建立健全多元化的矛盾糾紛解決機制具有突破性的指導意義。這一階段人民調解協議司法確認制度基本成型了。
（五）人民調解協議司法確認制度的立法確立階段
人民調解事業的發展，亟需從國家立法層面予以調整。
三、司法確認法律效力的缺陷及完善機制
司法確認的主體為法院，司法確認的具體審查為法院法官，因此，除雙方當事人外，法官之中立裁判者的地位使其對司法確認的評價更具客觀性。理論上，司法確認雖已被稱為融合民事糾紛之法官的精英型化解與社會的大眾型化解的完美媒介，但在司法確認的具體運行過程中，確實還存在立法及實踐層面制約其發展的諸多問題。
(一)立法缺陷
1．立法數量明顯不足。目前，人民調解法第33條和新《民事訴訟法》第194條、第195條是司法確認制度在基本法層面的全部法律淵源；此外，最高人民法院法釋[2011]5號若干規定作為規范司法確認具體流程最具體系性的法律淵源，其全部規范也不過 13條。顯而易見，16個法律條文難以對這一新型銜接機制做出完整規范。此外，若針對各種訴外調解協議進行更具類型的分析，司法確認立法數量不足的窘境將更加凸顯。司法確認的性質、司法確認的審查部門、司法確認決定書是否發生既判力等諸多問題尚未在立法中得以明確。
2．立法層級亟待提高。目前，司法確認的法律淵源主要包括基本法和司法解釋兩類。但是從法條數量上分析，司法確認絕大部分內容被規范在了司法解釋層面。雖然，司法解釋作為我國特有法律淵源的正當性不容否認，但是制定司法解釋畢竟不能與傳統"立法"簡單等同；從頒布時間上來看，司法解釋往往后于"立法"；從法律效力上來看，司法解釋不得與法律沖突，司法解釋更強調在遵照既存法律的基礎上對其進行"闡釋"，而立法則更強調從無到有式的"造法"。因此，司法確認法律體系主要由司法解釋構成將直接導致問題的出現。
3．立法內容仍具爭議。自2007年該制度創設以來，有關司法確認的理論思辨就未曾停歇。爭辯的焦點在于對于是否賦予訴訟調解以既判力所據以判斷的標準是不同的，這涉及既判力理論中非常重要的一個問題，即既判力正當性的根據是什么?對此，主要有四種觀點。一是民事訴訟制度性效力說。該說認為，既判力是民事訴訟制度為實現其解決糾紛目的所不可或缺的結構性裝置。如果沒有既判力，確定判決的判斷就會隨時被推翻，敗訴的當事人就可以對糾紛反復地進行爭議，糾紛就永遠不會得到解決;二是程序保障下的自我責任說。該說認為，當事人一旦在前訴中獲得程序保障，就產生了在前訴中應當盡力提出主張及證據的自我責任，如果當事人不能把握程序保障的機會，就應當自己承擔責任。三是制度性效力與程序保障自我責任二元根據說。四是國家審判權說。該說主張，終局判決的判斷是根據國家審判權作出的，因此，國家審判權是既判力產生的根據。而且，即使是在相關立法出臺之后，對該項制度之立法內容的科學性也有爭議。部分學者主張該類法律文書具有既判力，"既然對民事糾紛的實體問題已經做出了終局解決，并且這種解決獲得國家正式制度上的承認，就不該對此案件由民事訴訟再次解決，這種做法不僅符合既判力的精神，而且也是在民事訴訟制度上對其他解決糾紛方式的尊重和支持"；而亦有部分學者認為既判力的真正根基在于正當程序保障下的自我歸責。司法確認作為一種非訟程序僅通過不包括任何實質性辯論的審查程序就將訴外調解協議轉化成為執行依據，顯然并沒有完成足以賦予其結論以既判力的 "正當程序"，"從程序保障的角度而言，查清事實、分清是非必須經過法庭調查和法庭辯論才能完成 ，否則就無從談起" 。
(二)實踐缺陷
1．當事人對司法確認的認識仍顯不足。當事人作為司法確認的具體應用人，對于司法確認機制的接納和認可才是該項制度得以存活和發展的根本。然而，在這一方面，基于該項制度運行的時間較短、訴外調解協議質量往往不高、法律淵源多集中于司法解釋層面等多重原因的綜合影響：當事人對司法確認制度的"認知度"不高、"認可度"亦不足，當事人雙方能夠共同申請司法確認的案件比例較低，任何一方當事人只需不同意對方當事人的司法確認申請就可以使訴外調解協議無法獲得確認，這種立法設置大大降低了司法確認的實踐效果(詳見圖1的調查問卷) 。
2．人民法院對其在司法確認中角色定位尚欠明晰。人民法院與訴外調解機構在司法確認制度中的職責不分明：前者負責調解協議的審查和確認，后者負責民事糾紛的具體調解。但是，我國訴外調解機構水平不一以及調解員素質參差不齊，在這樣的背景下，訴外調解機構業務指導者的角色容易使法院走向兩個極端。一是法院容易過度干預訴外調解。人民法院為保證調解協議的正當性而過早干預訴外調解機構的調解。另一方面人民法院對于訴外調解的宏觀指導往往流于表面，審判人員"跟著質效評估數據'指揮棒'走，不愿花力氣經常下基層推進和指導訴調對接"的現象比較明顯。
3．訴外調解機構的調解質量有待提高。目前，我國民事糾紛的訴外調解機構比較多元，但幾乎所有的訴外調解機構均面臨調解員素質參差不齊、訴外調解質量不高的問題，而訴外調解協議的質量又將在公正和效率方面對未來的司法確認工作產生直接影響。因此，提高訴外調解機構的調解質量已成為司法確認發展中的關鍵所在。
四、司法確認制度的完善路徑
(一)加大司法確認制度的宣傳力度
隨著現代訴訟理念的興起，注重通過當事人的意思自治解決民事糾紛逐漸成為各國共識，從這個角度分析，司法確認的創設無疑契合了這樣一種國際化視野。我國的司法確認制度在借鑒美國的法院附設調解、德國的訴前強制調解以及日本的調停制度等合理因素的基礎上，重在發揮我國訴外調解在糾紛解決中所特有的和諧性、便捷性優勢，用通俗易懂的方式向老百姓宣講綱常道德。新生事物的推廣通常需要一段較長的時間、歷經一個漸次展開的過程，司法確認制度也不能例外。"當事人的認可度不高"成為影響司法確認工作的最突出原因。
(二)完善司法確認制度的法律體系
目前，司法確認制度尚屬于一種較為新型的民事訴訟與訴外調解的對接機制，因此，需要結合其自身特點逐漸完成司法確認制度法律體系的構建。與其他民事訴訟與訴外調解的對接機制相比，司法確認職權化特色突出，不能適用調解和再審。此外，司法確認的特點還包括：(1)對象的有限性；(2)啟動的合意性；(3)審查的非訟性；(4)終結的二元性。司法確認制度的上述特點均要求對其完成更為體系化的法律規制。結合前文所述司法確認制度現有立法層級較低、數量不足、內容之科學性尚存爭議的弊端。未來在完善司法確認法律體系方面的主要工作包括以下幾個方面。第一，提升司法確認的立法等次；第二，增加人民調解協議之外其他訴外調解協議進行司法確認的相關立法；第三，解答司法確認制度的疑難問題。
(三)調整人民法院的內部工作機制
人民法院需嚴格按照最高人民法院法釋[2011]5號(若干規定)開展司法確認工作，充分發揮司法確認快速立案、即時結案、程序簡單、操作便捷的制度優勢，以盡快理順有效平衡效率價值和公正價值、無縫對接民事訴訟與訴外調解的司法確認工作機制。人民法院各職能部門需進一步調整其工作機制，在堅持權責明晰、互相配合的基礎上促使司法確認制度良性發展。
(四)提升訴外調解機構的調解質量
調解協議的質量就提前定義了司法確認制度在實踐效果方面的決定作用，因此要注重從內因和外因兩個維度剖析訴外調解協議質量不高的深層原因，在人力和財力兩個層面加強訴外調解機構的建設從而切實提升其調解民事糾紛的工作質量成為促進司法確認制度發展的最大關鍵點。
